大數據時代住房和城鄉建設行政執法系統的構建

葛培林

（常州市住房和城鄉建行政設執法大隊，江蘇 常州 213022）

一、關于城管監察執法工作的探索

城管監察是指城市管理監察機關對城市規劃、建設運行全過程的監督檢查、制約糾察機制，雖然以城市規劃、建設、運行管理法律法規為行為依據，但是服務管理、行政審批、行政處罰、監督檢查之間的界限模糊不清，行政執法的深度發展空間受到制約?！俺枪鼙O察”屬于廣義范疇的城管執法，較之“城建監察”，在工作內容上呈現“專業分治”向“綜合治理”的轉變趨勢，卻無法解決行政執法統一化、規范化、專業化發展問題。在“城管執法”探索初期，地方人民政府的機構改革與職能劃轉也面臨著歷史積累矛盾和現實改革阻力，為了解決“職權交叉、多頭執法”問題，將部分“不想管、管不好”的職權劃歸城管執法機構，客觀上加劇了執法沖突，甚至出現城管“兜底”的現象。（只要沒有明確執法部門管理的事務，都交給城管執法機構）

另外，“城管執法”作為地方各級人民政府的改革嘗試，屬于一支自下而上的城市治理力量，必然在發展程度、水平存在差異。由于“城管執法”往往直屬各級地方政府（各級政府直屬的執法力量），地方黨委和政府需要利用執法強制力廣泛介入城市治理的前端和細節，也造成行政執法權力濫用等問題。部分地方政府“重管理，輕服務”，企圖以執法為中心，彌補管理與服務供給不足，減少行政成本投入，短期內取得政績，提高城市社會治理效率。城市管理綜合行政執法監察制度發展二十余年，可以說“成績很好，問題不少”，甚至有人“叫囂”取消城管，也是情理之中。筆者認為，除了城管執法隊伍人員素質不高、執法不規范等淺顯原因，更應該結合轉型期城市快速發展的背景，深入挖掘城管“污名化”“妖魔化”的本質。

二、大數據時代下的執法工作進行

現在大數據在社會中的應用已經越來越廣泛了，醫療系統的建立、淘寶等電商平臺、各類租房平臺等等?？梢哉f，大數據應用已經涵蓋了我們的衣食住行等各方面。不知道大家發現沒有，大數據在應用類型方面，已經逐漸開始向城市化邁進，因此在未來，新型智慧城市的概念將會是一個必然性。大數據時代下，與人民群眾工作和生活密切聯系的公安執法活動面臨著以往不同的挑戰。好在挑戰的同時，現代信息技術也為基層民警執法工作帶來了機遇。當前，國內不少公安機關已經不同程度的引入了相關的執法輔助系統。可以看出，新型智慧城市的建設，離不開大數據技術的支持。因為城市實體數據和居民行為數據等數據體量是非常龐大的，并且虛擬城市的建設和后續反作用于現實實體城市的行為，也和大數據的處理和分析技術相匹配。

三、大數據技術在城建監察執法中的應用

大數據可以預測違法行為的時空分布，既有關于犯罪熱點空間分布的研究表明犯罪行為在空間上呈現聚集分布，在相應的時間段內也保持相對穩定。這對于預防犯罪和充分利用警務資源具有重要的意義。大數據技術的興起將進一步提升對于違法行為空間分布特征分析的精細化水平。

大數據可以對個體行為的監控與危險評估，在個體危險評估層面，大數據分析軟件可以依據與個人相關的交易數據、公共行為紀錄、犯罪記錄和社交媒體信息等數據為基礎，通過對每個人進行危險評估并劃分為不同的等級。故執法者能夠以此為依據對相關的嫌疑人員展開進一步的調查。

以網格化城市管理為代表的數字城管，以“城管通”為載體，綜合運用數字城市技術創新城市管理模式，開啟了對城管巡查監察數字化的開創性探索。隨著數字城管向智慧城管的演進，伴隨智慧城市發展及綜合執法改革等國家治理與市域治理現代化舉措的推進，數字化城管綜合巡查監察體系正在逐步完善，推動形塑了面向精治、共治、法治的橄欖型城市治理新模式。

數字城管，利用計算機網絡、地理信息系統和無線移動技術等多種數字城市技術，基于移動數據采集終端，即“城管通”的研發，實現了萬米單元網格管理和城市部件管理，創新了萬米單元網格的城市管理模式。移動技術及智能終端應用是觸發這輪數字城管模式創新的引擎，依托城管通的研發和技術支撐，強化城市管理監督，將城管執法監察的綜合巡查監察職能獨立出來組建了專門的城管監督員隊伍，開設了城市管理熱線，建設了城管監督中心，構建了“監管分離”的城市管理監督中心與城市管理指揮中心“兩軸管理體制”，是對城管巡查監察數字化的開創性探索，也開啟了從傳統城市管理向數字城市、智慧城市演進的新路徑?！稄臄底殖枪艿街腔鄢枪埽合到y建模與實現路徑》、《從數字城管到智慧城管：平臺實現與關鍵技術》等系列文章對基于城管通的數字化城管巡查監察系統創新與發展進行了介紹，《城市管理三維結構視野下的城管綜合執法與監察》則進一步闡釋了綜合執法改革背景下數字化城管巡查監察體系演進。數字城管時代對城管綜合巡查監察數字化探索主要以城管通為載體，基于網格化城市管理的監督中心與指揮中心“兩軸管理體制”，以城市政府組建的城管網格監督員隊伍為主體，初步形成了以城管監督員隊伍為核心，匯聚城管熱線社會訴求的城管巡查監察體系。

四、大力發展大數據系統效力于城建監察

隨著數字城管向智慧城管的演進，“云到端”智慧城管技術支撐平臺得以構建，執法城管通、市民城管通等研發對“城管通”內涵與外延的進一步拓展，特別是隨著綜合執法改革的深入推進，城市政府相關執法和管理部門力量得到整合優化，在巡查監察中的主力軍作用得到充分發揮，社會各界也通過“市民城管”、“全民城管”等方式參與到城市眾創共治中，進一步支撐了大數據條件下專兼結合、政府與社會協同的綜合巡查監察體系（該體系全面整合完成數字化轉型的城管綜合執法及相關專業執法巡查監察力量、網格城管監督員（網格巡查員）、社管員及各類協管員等輔助巡查監察力量、各類市場、社會巡查力量以及市民熱線、媒體等廣大的社會監督力量）。綜合執法改革背景下智慧城管的綜合巡查監察數字化體系以執法城管通、市民城管通等為載體，以綜合執法監察隊伍為主體，基于橄欖型城市治理結構的綜合規劃決策與綜合執法監察“兩軸”架構，整合專兼結合、政府與社會協同的巡查監察力量，并匯聚市民熱線和各類社會監督力量，形成以綜合執法監察為軸心的整合各方巡查監察力量、專業巡查力量、匯聚市民熱線社會訴求及社會各方監督資源的數字化城管綜合巡查監察體系，推動了面向智慧城管精治、共治、法治的橄欖型城市治理模式形成。

以北京市為例，基于城市大數據的綜合執法改革與“街鄉吹哨、部門報道”改革、整合市民服務熱線的“接訴即辦”改革一起共同創新了市域治理的橄欖型結構，完善了專兼結合、政府與社會協同的數字化城管綜合巡查監察體系，推動了感知、分析、服務、指揮、監察“五位一體”智慧城管的深入發展，推動了城市管理向城市治理的轉變，是北京城市基層治理創新的重要探索，也是城市治理和市域社會治理現代化的發展趨勢。

五、啟發與總結

基于城市建設管理、社會管理、網絡管理與數據共享的融合趨勢，城管執法致力于構建“五位一體”城管物聯網平臺，推動數字化、智能化的智慧城管大規模協作體系構建?！皩I分治”到“綜合治理”理念的轉變。現在，城市（尤其是大城市）已經發展成為開放復雜的巨系統，物理空間、社會空間、網絡空間不斷融合與重構，城市管理的三維結構已經形成。將“專業管理分散執法容易割裂城市發展中“服務、管理、執法”的融合關系。在城市管理行政執法領域，“綜合治理”就是要實現“管理”、“服務”與“執法”的適當分離，為構筑事權明晰的“大城管”治理協作體系創造條件。