關(guān)于被征地人員養(yǎng)老保障未來發(fā)展問題的思考—以福建省德化縣為例

文/蘇淑燕

隨著德化縣“大城關(guān)”戰(zhàn)略的實施，城市化、工業(yè)化進程的不斷深入，大量土地被占用。農(nóng)民依靠土地生存，耕地被占用后生活很快便失去了保障。基于這種情況，有必要對陷入生活困境的農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題進行研究。對老年人來說，失去土地之后完全喪失了負擔生活的能力，土地的傳承性意味著養(yǎng)老問題幾代人都失去了保障[1]。城市建設(shè)的目的應(yīng)是提高人們的生活水平，而對失地農(nóng)民的養(yǎng)老保障，則是政府為人民群眾辦實事的最好的體現(xiàn)。

一、德化縣被征地人員養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本情況

目前，德化縣被征地養(yǎng)老保障對象33158人，其中年滿60周歲及以上每月領(lǐng)取被征地養(yǎng)老保障金5884人，50歲～59周歲為5672人，40歲～49周歲為6361人，40周歲以下為15241人。被征地養(yǎng)老保障金每人每月150元，每年發(fā)放被征地養(yǎng)老保障金約706萬元；2011年以來，累計發(fā)放被征地養(yǎng)老保障金約5395.14萬元。每年被征地養(yǎng)老保障對象因死亡減員約130人，因達到領(lǐng)取條件增員約260人，領(lǐng)取人員年凈增長約130人。目前，被征地人員養(yǎng)老保障金標準從2011年的每人每月70元提高到2021年的每人每月150元，年增長率為8%。

（二）資金籌集

目前，德化縣被征地養(yǎng)老保障資金由縣級“統(tǒng)收統(tǒng)支、統(tǒng)一管理、財政兜底”，將被征地人員保障金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。一是根據(jù)一般建設(shè)項目預(yù)留金每畝耕地3萬元和省重點建設(shè)項目用地預(yù)留金每畝耕地1.8萬元（不含省級補助金）標準籌集被征地農(nóng)民社會保障資金。二是每年3月底縣財政部門從上一年度國有土地有償使用收入中提取1%的資金，劃轉(zhuǎn)用于被征地保障資金。在土地征收報批前，預(yù)籌的養(yǎng)老保障金由縣自然資源、人社和財政部門籌集。目前，德化縣被征地養(yǎng)老保障資金滾存結(jié)余23203.59億元。

（三）被征地人員身份認定

對沒有參加機關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險或者未被納入德化縣戶籍、年滿16周歲、未被吸收為國有企事業(yè)單位、縣集體企業(yè)正式職工，因建設(shè)需要，經(jīng)縣政府依法征收（用）農(nóng)村集體耕地后，以村民小組為單位計算，被征耕地面積累計達70%以上，或被征地后人均耕地面積少于0.25畝（含0.25畝）且被征地時享有農(nóng)村集體耕地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)業(yè)人口，符合納入被征地人員養(yǎng)老保障對象的，需經(jīng)村、鎮(zhèn)、公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等部門共同認定，最終將認定結(jié)果提交給人社部門保險經(jīng)辦機構(gòu)（具體流程如圖1所示）。

圖1 德化縣被征地養(yǎng)老保障對象認定流程圖

二、被征地人員養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)階段的問題

（一）保障對象認定難

德化縣在實施被征地養(yǎng)老保障過程中，發(fā)現(xiàn)存在項目征地時間跨度長，手續(xù)不完整，甚至無從查找，無法認定征地的準確數(shù)量，或在征地報批時篡改耕地用地性質(zhì)，導致后續(xù)被征地人員認定手續(xù)存在不規(guī)范、不完整，認定不及時等問題。被征地身份認定部門存在辦事拖拉，認定手續(xù)辦理時間長等問題。失地農(nóng)民由于各種原因不能實現(xiàn)即征即保，及時享受失地保障權(quán)益。還存在部分人員已在外地享受居民養(yǎng)老保險待遇無法辦理保險關(guān)系轉(zhuǎn)移，造成被征地戶籍所在地不能重新參保登記的問題，以及在征地當?shù)負碛型恋兀捎诨榧藁蜷L年居住在外地已在外地落戶的人員管理困難的問題。

（二）保障資金缺口大

預(yù)計德化縣的被征地人員養(yǎng)老保障資金只能發(fā)放22年，而不考慮今后每年新增被征地人員領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)、提高被征地養(yǎng)老保障標準以及征收養(yǎng)老保障資金等因素，全省被征地養(yǎng)老保障資金都由縣級籌集，不足部分由縣財政承擔，保障資金不足一直都是一個較大的問題。保障資金收入是有限的，支出是不受限制的。小縣城人口有限，城市邊緣不可能無限擴大，德化縣耕地越來越稀缺，征地項目基本都是山地、林地，而山地、林地尚未納入征收資金籌集范圍，資金籌集逐年減少，不利于被征地養(yǎng)老保障工作的可持續(xù)發(fā)展。縣級管理征地保障資金，投資渠道單一、收益率低，很難保值增值。土地征收面積不變，需要保障的人員變得越來越多。

（三）保障效果不明顯

被征地養(yǎng)老保障工作給縣級財政帶來了無形壓力，但保障效果卻不盡如人意。被征地人員的保障內(nèi)容只有土地征收補償和一些基礎(chǔ)的生活費用，被征地養(yǎng)老保障金每人每月150元，目前的生活水平都無法保障基本生活花銷，因此算不上真正意義上的社會保障。農(nóng)民失去土地后失去的不僅是生活來源，還有擁有土地的滿足感和安全感。土地是他們世代賴以生存的資源，失去土地后只能另謀生路，但許多農(nóng)民學歷低技能少，只擅長種地，離開土地后學習其他的生存技能，學習期間收入低，即使加上補償金也難以滿足日常生活開銷。

三、被征地人員養(yǎng)老保障發(fā)展問題的相應(yīng)對策

（一）精準認定被征地人員身份

建立權(quán)責清晰、責任明確、運行順暢的被征地人員身份認定工作細則，由地方政府明確規(guī)定每個部門應(yīng)承擔的認定責任和工作時限，并對推諉扯皮、辦事不力的單位和個人給予通報批評，及時保證被征地對象享受養(yǎng)老待遇[2]。要明確征地報批流程，嚴格按照征地報批文件的規(guī)定執(zhí)行，嚴禁篡改用地性質(zhì)或未繳納被征地養(yǎng)老保障金進行土地報批。自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、財政、人社等部門要進一步理順各自工作責任，切實抓好被征地養(yǎng)老保障工作的落實，對新增征地項目實施即征即保，對符合被征地人員養(yǎng)老保障條件盡快將他們?nèi)考{入保障。

創(chuàng)新工作方式，精準認定身份。可以通過加強輿論媒體、社會群眾監(jiān)督，提高認定公平性和準確性，縮減身份認定工作時長，可以通過鎮(zhèn)村微信工作群、朋友圈、網(wǎng)絡(luò)、媒體等方式進行認定前公示。建立被征地人員身份認定系統(tǒng)，接入目前已有的被征地人員參保登記發(fā)放系統(tǒng)，開通村、鎮(zhèn)、公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、財政、人社等審核賬號，實現(xiàn)申請—公示—審核—認定—發(fā)放等一條龍服務(wù)、一體化辦公，全過程無紙化、系統(tǒng)化、信息化，實現(xiàn)精準識別、及時認定、準確發(fā)放。

（二）加強基金運營管理

建議拓寬被征地養(yǎng)老保障資金的來源渠道，將征用的山地、林地、邊雜地等全部納入被征地養(yǎng)老保障資金征收范圍，提高征地預(yù)留金標準從每畝3萬元到每畝8萬元。建議將財政出讓地塊收入預(yù)留一部分資金用于被征地養(yǎng)老保障資金。通過多渠道鼓勵社會團體、民間組織和村集體捐贈，增加收入，保證被征地養(yǎng)老保障工作的可持續(xù)發(fā)展。對被征地養(yǎng)老保障工作實行省級或市級統(tǒng)籌，或者參照城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險運行模式，被征地養(yǎng)老保障的發(fā)放資金由中央、省、市、縣四級承擔，給予相應(yīng)補貼，減輕地方財政壓力。中央、省級等部門應(yīng)出臺被征地養(yǎng)老保障資金委托投資的方案，增加基金投資渠道，提高留存資金中長期定期存款比重，促進基金保值增值。

（三）增強制度吸引力

從德化縣的發(fā)展實際出發(fā)，進一步完善被征地養(yǎng)老保障政策，進一步明確了資金籌集、征地身份認定、基金管理、待遇提高等方面。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動指數(shù)，建立養(yǎng)老金正常調(diào)整機制，適時提高被征地人員養(yǎng)老保障金標準。在現(xiàn)行政策下，鼓勵和引導被征地農(nóng)民參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，完善失地農(nóng)民參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險繳費補貼政策，對已靈活就業(yè)人員參加企業(yè)職工養(yǎng)老保險的，每年給予2/3以上的繳費補貼，而不是目前政策執(zhí)行的只給予3年補貼。引導企業(yè)為就業(yè)的失地農(nóng)民繳納企業(yè)職工養(yǎng)老保險，減輕失地農(nóng)民的養(yǎng)老后顧之憂。

四、結(jié)語

文章通過對德化縣關(guān)于被征地人員養(yǎng)老保障發(fā)展現(xiàn)狀的分析，指出發(fā)展中存在的問題，并針對幾項問題提出了相應(yīng)的解決方案，為被征地人員養(yǎng)老保障工作的未來發(fā)展指明了新的方向，對政府制定養(yǎng)老政策具有借鑒意義。