關于被征地人員養老保障未來發展問題的思考—以福建省德化縣為例

文/蘇淑燕

隨著德化縣“大城關”戰略的實施，城市化、工業化進程的不斷深入，大量土地被占用。農民依靠土地生存，耕地被占用后生活很快便失去了保障。基于這種情況，有必要對陷入生活困境的農民的養老保障問題進行研究。對老年人來說，失去土地之后完全喪失了負擔生活的能力，土地的傳承性意味著養老問題幾代人都失去了保障[1]。城市建設的目的應是提高人們的生活水平，而對失地農民的養老保障，則是政府為人民群眾辦實事的最好的體現。

一、德化縣被征地人員養老保障發展現狀

（一）基本情況

目前，德化縣被征地養老保障對象33158人，其中年滿60周歲及以上每月領取被征地養老保障金5884人，50歲～59周歲為5672人，40歲～49周歲為6361人，40周歲以下為15241人。被征地養老保障金每人每月150元，每年發放被征地養老保障金約706萬元；2011年以來，累計發放被征地養老保障金約5395.14萬元。每年被征地養老保障對象因死亡減員約130人，因達到領取條件增員約260人，領取人員年凈增長約130人。目前，被征地人員養老保障金標準從2011年的每人每月70元提高到2021年的每人每月150元，年增長率為8%。

（二）資金籌集

目前，德化縣被征地養老保障資金由縣級“統收統支、統一管理、財政兜底”，將被征地人員保障金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬、核算。一是根據一般建設項目預留金每畝耕地3萬元和省重點建設項目用地預留金每畝耕地1.8萬元（不含省級補助金）標準籌集被征地農民社會保障資金。二是每年3月底縣財政部門從上一年度國有土地有償使用收入中提取1%的資金，劃轉用于被征地保障資金。在土地征收報批前，預籌的養老保障金由縣自然資源、人社和財政部門籌集。目前，德化縣被征地養老保障資金滾存結余23203.59億元。

（三）被征地人員身份認定

對沒有參加機關事業單位基本養老保險或者未被納入德化縣戶籍、年滿16周歲、未被吸收為國有企事業單位、縣集體企業正式職工，因建設需要，經縣政府依法征收（用）農村集體耕地后，以村民小組為單位計算，被征耕地面積累計達70%以上，或被征地后人均耕地面積少于0.25畝（含0.25畝）且被征地時享有農村集體耕地承包經營權的農業人口，符合納入被征地人員養老保障對象的，需經村、鎮、公安、農業農村、自然資源等部門共同認定，最終將認定結果提交給人社部門保險經辦機構（具體流程如圖1所示）。

圖1 德化縣被征地養老保障對象認定流程圖

二、被征地人員養老保障發展現階段的問題

（一）保障對象認定難

德化縣在實施被征地養老保障過程中，發現存在項目征地時間跨度長，手續不完整，甚至無從查找，無法認定征地的準確數量，或在征地報批時篡改耕地用地性質，導致后續被征地人員認定手續存在不規范、不完整，認定不及時等問題。被征地身份認定部門存在辦事拖拉，認定手續辦理時間長等問題。失地農民由于各種原因不能實現即征即保，及時享受失地保障權益。還存在部分人員已在外地享受居民養老保險待遇無法辦理保險關系轉移，造成被征地戶籍所在地不能重新參保登記的問題，以及在征地當地擁有土地，但由于婚嫁或長年居住在外地已在外地落戶的人員管理困難的問題。

（二）保障資金缺口大

預計德化縣的被征地人員養老保障資金只能發放22年，而不考慮今后每年新增被征地人員領取養老金人數、提高被征地養老保障標準以及征收養老保障資金等因素，全省被征地養老保障資金都由縣級籌集，不足部分由縣財政承擔，保障資金不足一直都是一個較大的問題。保障資金收入是有限的，支出是不受限制的。小縣城人口有限，城市邊緣不可能無限擴大，德化縣耕地越來越稀缺，征地項目基本都是山地、林地，而山地、林地尚未納入征收資金籌集范圍，資金籌集逐年減少，不利于被征地養老保障工作的可持續發展。縣級管理征地保障資金，投資渠道單一、收益率低，很難保值增值。土地征收面積不變，需要保障的人員變得越來越多。

（三）保障效果不明顯

被征地養老保障工作給縣級財政帶來了無形壓力，但保障效果卻不盡如人意。被征地人員的保障內容只有土地征收補償和一些基礎的生活費用，被征地養老保障金每人每月150元，目前的生活水平都無法保障基本生活花銷，因此算不上真正意義上的社會保障。農民失去土地后失去的不僅是生活來源，還有擁有土地的滿足感和安全感。土地是他們世代賴以生存的資源，失去土地后只能另謀生路，但許多農民學歷低技能少，只擅長種地，離開土地后學習其他的生存技能，學習期間收入低，即使加上補償金也難以滿足日常生活開銷。

三、被征地人員養老保障發展問題的相應對策

（一）精準認定被征地人員身份

建立權責清晰、責任明確、運行順暢的被征地人員身份認定工作細則，由地方政府明確規定每個部門應承擔的認定責任和工作時限，并對推諉扯皮、辦事不力的單位和個人給予通報批評，及時保證被征地對象享受養老待遇[2]。要明確征地報批流程，嚴格按照征地報批文件的規定執行，嚴禁篡改用地性質或未繳納被征地養老保障金進行土地報批。自然資源、農業農村、財政、人社等部門要進一步理順各自工作責任，切實抓好被征地養老保障工作的落實，對新增征地項目實施即征即保，對符合被征地人員養老保障條件盡快將他們全部納入保障。

創新工作方式，精準認定身份。可以通過加強輿論媒體、社會群眾監督，提高認定公平性和準確性，縮減身份認定工作時長，可以通過鎮村微信工作群、朋友圈、網絡、媒體等方式進行認定前公示。建立被征地人員身份認定系統，接入目前已有的被征地人員參保登記發放系統，開通村、鎮、公安、農業農村、自然資源、財政、人社等審核賬號，實現申請—公示—審核—認定—發放等一條龍服務、一體化辦公，全過程無紙化、系統化、信息化，實現精準識別、及時認定、準確發放。

（二）加強基金運營管理

建議拓寬被征地養老保障資金的來源渠道，將征用的山地、林地、邊雜地等全部納入被征地養老保障資金征收范圍，提高征地預留金標準從每畝3萬元到每畝8萬元。建議將財政出讓地塊收入預留一部分資金用于被征地養老保障資金。通過多渠道鼓勵社會團體、民間組織和村集體捐贈，增加收入，保證被征地養老保障工作的可持續發展。對被征地養老保障工作實行省級或市級統籌，或者參照城鄉居民養老保險運行模式，被征地養老保障的發放資金由中央、省、市、縣四級承擔，給予相應補貼，減輕地方財政壓力。中央、省級等部門應出臺被征地養老保障資金委托投資的方案，增加基金投資渠道，提高留存資金中長期定期存款比重，促進基金保值增值。

（三）增強制度吸引力

從德化縣的發展實際出發，進一步完善被征地養老保障政策，進一步明確了資金籌集、征地身份認定、基金管理、待遇提高等方面。根據經濟發展和物價變動指數，建立養老金正常調整機制，適時提高被征地人員養老保障金標準。在現行政策下，鼓勵和引導被征地農民參加企業職工基本養老保險，完善失地農民參加企業職工養老保險繳費補貼政策，對已靈活就業人員參加企業職工養老保險的，每年給予2/3以上的繳費補貼，而不是目前政策執行的只給予3年補貼。引導企業為就業的失地農民繳納企業職工養老保險，減輕失地農民的養老后顧之憂。

四、結語

文章通過對德化縣關于被征地人員養老保障發展現狀的分析，指出發展中存在的問題，并針對幾項問題提出了相應的解決方案，為被征地人員養老保障工作的未來發展指明了新的方向，對政府制定養老政策具有借鑒意義。