關于建設項目臨時用地復墾的若干思考
——以廣東省為例

馮妙玲，吳家龍，蘇少青，楊遠光

(廣東省土地開發整治中心，廣東 廣州 510635)

1 引言

隨著國家對能源、交通、水利等基礎設施建設力度的加大，建設項目臨時用地的需求量也逐漸增加，這些占用的臨時用地不可避免地損毀了大量的土地資源，甚至占用耕地及永久基本農田。土地資源日益緊缺是制約我國經濟發展的重要因素。保護耕地，珍惜和合理利用每一寸土地已成為我國一項基本國策[1]。建設項目臨時用地復墾是土地復墾中的一項重要工作，生產建設中因挖損、塌陷、壓占等破壞的土地得不到及時恢復利用，易導致土壤質量退化、生態系統退化、生物多樣性喪失等問題。經實地踏勘發現，建設項目臨時用地復墾工作存在地方政府和土地復墾義務人(建設項目業主單位)對土地復墾重視程度不高、復墾費用和復墾的土地后期管護落實不到位等問題。復墾土地是當今我國面臨的緊迫挑戰之一，也是實施可持續發展戰略必須優先考慮的問題之一[2]。自2011年3月以來，我國相繼發布了《土地復墾條例》《土地復墾條例實施辦法》《土地復墾方案編制規程》《土地復墾質量標準》等法律法規和政策要求。因此，如何更好地貫徹落實國家相關政策要求、切實履行土地復墾責任，為廣東省的建設項目服務，亟需開展相關研究。本文通過梳理廣東建設項目臨時用地的現狀，總結歸納當前臨時用地存在的問題，以期為廣東省建設項目臨時用地復墾工作提供參考。

2 廣東省臨時用地復墾的發展歷程及現狀

1988年國家出臺了《土地復墾規定》，廣東相繼開展了土地復墾工作，但缺少針對性指導文件。進入21世紀后，土地復墾工作逐漸得到重視，2006年9月，國土資源部、發展改革委等7部委下發了《關于加強生產建設項目土地復墾管理工作的通知》(國土資發〔2006〕225號)，2007年4月國土資源部制定了《關于組織土地復墾方案編報和審查有關問題的通知》(國土資發〔2007〕81號)，自2011年以來，國家制定《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》。為更好地管理廣東的土地復墾工作，2010年4月，廣東出臺了《關于規范土地復墾方案審批權限下發實施管理工作的通知》(粵國土資耕保發〔2010〕185號)，將土地復墾方案審批權限下放到地級以上市，也強調了摸清土地復墾義務履行情況；2012年2月，下發了《關于土地復墾方案等審批權下放有關問題的意見》(粵國土資法規函〔2012〕271號)，明確省政府第161號令明確的土地復墾方案審批權下放到縣級政府行使后，原由地級以上市國土資源部門實施的相關權限也應當一并下放；2014年7月，下發了《關于建立土地復墾情況季報告制度的通知》(粵國土資耕保發〔2014〕216號)，實施土地復墾實施情況季報制度；2016年3月，制定了《關于加強臨時用地管理的通知》(粵國土資利用發〔2016〕35號)，明確臨時用地范圍、審批、監管等；2019年2月，下發《關于臨時用地占用永久基本農田審批問題的通知》(粵自然資管制電〔2019〕25號)，明確臨時用地占用永久基本農田問題。廣東的臨時用地復墾工作越來越得到重視，制度也越來越完善，并取得了一定的成效。根據土地復墾相關數據，2017年1月1日以來，全省共批復了建設項目臨時用地共2000多宗，涉及范圍面積30000多hm2，農用地面積25000多hm2，耕地面積約10000 hm2。為更好地督促土地復墾義務人(建設項目業主)履行土地復墾義務，目前已在全省范圍內開展了土地復墾活動“雙隨機一公開”的檢查工作，同時制訂了臨時用地復墾的法律法規及政策。

3 存在問題分析

3.1 涉及多個部門，監管難度大

臨時用地審批權限下發后，這使得建設項目臨時用地審批、監管、復墾之間的協調性和管理性有了更高的要求，主管部門雖然對建設項目臨時用地的管理與監測有所加強，但在實際工作中難免存在力度不足，建設項目臨時用地涉及用途管制、耕地保護、生態修復、執法監督等多個部門，監管職責也涉及多個部門，這也導致了責任主體不明確。主要體現在：一是臨時用地的選址主要由建設項目業主負責，項目設計單位和施工單位往往從節省成本和施工便利角度考慮確定臨時用地選址和劃定占地面積，應對如何減少占地和避讓農用地，特別是耕地考慮得不夠充分，在審核批準時基本通過套合最新土地利用現狀數據和最新土地規劃數據，缺少對實地現狀的審核和后期損毀的土地復墾等問題的綜合考量；二是申請的臨時用地地類沒有絕對的限定，這使得審批監管部門缺少絕對的支撐依據，同時臨時用地后期監管責任主體不明確， 強制執行手段不夠強硬，導致存在逾期使用，“臨時用地”不臨時或者復墾率不高，嚴重破壞土地；三是政策管理機制不明確，缺乏明確的建設項目臨時用地復墾規范和驗收規范，導致缺乏指引性的政策要求，土地復墾方案成為唯一依據。

3.2 地方配套設施不完善，業務負責人對相關政策的理解不到位

隨著土地復墾工作專業性要求的提高，對土地復墾業務負責人的技術要求有了更高的要求；主要表現在：一是地方雖然在實際操作中也有相對應的政策配套措施，但不夠完善，可操性還存在一定的問題，如復墾方案的檢查標準、復墾后的驗收要求等，同時對所管轄范圍內的臨時用地缺少信息化監管，這也導致了信息存在一定的延誤性；二是隨著機構改革的要求，崗位的調動要求使得相關的負責人員的政策、技術知識掌握不夠到位。

3.3 土地復墾費用收費標準不統一

土地復墾費用是開展土地復墾工程的保障，直接影響復墾的質量，關系著土地復墾工作能否得到有效落實。在實際工作中，土地復墾費用相關標準缺乏，主要表現有：一是土地復墾費用主要由土地復墾工程量、市場價格決定，工程量主要參照《財政部 國土資源部關于印發土地開發整理項目預算定額標準的通知》(財綜〔2011〕128號)，市場價格是不可推測，建設項目臨時用地一般不超過兩年，這使得土地復墾費用是一個動態的費用，使得可能收取的土地復墾費不夠損毀土地復墾實際所需的資金；二是由于缺少直接指導性的土地復墾費用標準，有些建設項目業主或者土地復墾方案編制單位存在壓低土地復墾費用的情況，使得后期復墾存在很大的風險或者復墾質量達不到標準；三是根據《土地復墾條例》土地復墾義務人應當與損毀土地所在地縣自然資源主管部門在雙方約定的銀行建立土地復墾費用專門賬戶，按照土地復墾方案確定的資金金額，在土地復墾費用專門賬戶中足額預存土地復墾費用，預存土地復墾費用要遵循“土地復墾義務人所有，自然資源主管部門監管，專戶儲存專款使用”的原則，實際中個別存在土地復墾費用采用承諾的形式或者不建立三方共管賬戶等。

3.4 建設項目業主履行復墾義務不到位

由于對相關政策和技術的理解不到位或者因社會責任感不足，導致復墾義務履行不到位，主要表現有：一是土地復墾方案規定的農用地特別是耕地需開展耕作層剝離，但實際中采用壓實的情況并未開展耕作層剝離，導致耕作層破壞或者污染；二是個別存在采用分期預存土地復墾費用，只預存部分，未按照土地復墾方案的預存全部復墾費用的情況；三是個別存在復墾質量不達標的情況，與相關標準存在一定的差距；四是復墾人員對復墾標準掌握不到位，對復墾方案理解不到位，未按照復墾方案進行復墾等；五是存在個別建設項目業主責任心不強、復墾所需的費用比預存的土地復墾費用高、放棄預存的土地復墾費用、不履行復墾義務等的情況。

3.5 公眾參與度不高

建設項目臨時用地主要參與是政府主管部門、建設項目業主、村集體等，一是在臨時用地的選址時，缺少在公告欄進行公示或者召開村民代表大會等的情況，導致群眾對臨時用地選址未掌握情況，無法參與監督；二是臨時用地使用期滿后，復墾方向或者復墾標準未充分征求使用者的意見，導致復墾后的土地農戶滿意度低等。

4 對策和建議

4.1 強化部門職責，加強部門協調性，完善政策服務

做好臨時用地管理工作，必須完善相關的政策法規，加強管理人員的業務水平。一是涉及的部門落實具體的責任主體，指定專人負責，加強部門的協調性，定期組織開展臨時用地政策培訓，提高業務人員對政策理解的準確性和完整性；二是制定符合實際的建設項目臨時用地復墾規范、土地復墾費用標準、驗收規范等配套政策法律法規，嚴格界定建設項目臨時用地的審批權限，在臨時用地選址審批方面，“能使用劣地的不使用好地”，審批會審時要綜合考慮復墾的后期損毀的土地復墾；三是嚴格審核土地復墾方案，強化土地復墾費用三方共管賬戶，保障土地復墾；四是及時向建設項目業主宣傳相關的法律法規及政策，以便建設項目業主了解相關的知識和強化法律意識。

4.2 加強建設項目臨時用地監測監管，建立動態化的信息管理機制

將建設項目臨時用地納入“一張圖”系統管理，一是建立“省-市-縣-企”四級聯動的管理系統，目前很多政府部門系統，涉及企業的項目都基本是政府部門管理，企業作為臨時用地的使用者，增加企業客戶端，企業能及時了解臨時用地的情況，并能掌握政府對臨時用地的監管，更好的指導督促臨時用地的復墾工作；二是實現建設項目臨時用地復墾方案批復情況、復墾費用預存情況、復墾工程實施情況、復墾驗收階段動態化監測監管，對臨時用地的全流程、全生命周期監測監管，督促臨時用地復墾工作及臨時用地的“臨時性”；三是實現臨時用地信息化期限倒逼機制，預警提醒，動態化的管理。

4.3 強化土地復墾活動“雙隨機一公開”的監督檢查

強化土地復墾活動“雙隨機一公開”的監督檢查，采用“隨機抽取檢查項目、隨機選派監督檢查人員、及時公開抽查情況及查處結果”，將土地復墾“雙隨機一公開”作為加強監管的重要手段，引入土地復墾專家作為智囊，更好地為當前的土地復墾工作獻謀獻策，同時對發現的問題通過新聞媒體、報紙、公眾號等形式接受監督，引起相關的重視，起到警醒作用，強化市場主體自律和社會監督，督促建設項目臨時用地單位履行復墾義務，規范土地復墾工作，保護耕地。

4.4 提升群眾參與監督力度

廣納社會和群眾監督，營造社會參與的氛圍，督促建設項目臨時用地單位履行復墾義務。一是對申請的建設項目臨時用地用途、面積、范圍、使用期限等信息采用公告欄等方式進行公示，保障群眾的知情權；二是土地復墾方案編制時，鼓勵群眾的參與，復墾方向或者復墾標準征求使用者的意見，將群眾參與程序作為審核土地復墾方案的重要環節；三是在土地復墾驗收環節，將臨時用地所屬者設置為驗收的成員之一，加強監督把關驗收的質量。