城市生活垃圾強制分類處理:政策演變、執行與優化

方伶俐，王君麗，張紫微，吳思雨

(湖北大學 政法與公共管理學院,湖北 武漢 430000)

1 引言

近年來，我國城市化進程不斷加快，城市居民的消費需求增大，隨之而來城市生活垃圾數量劇增，對城市的生態環境帶來破壞。經過幾十年的探索，我國已經出臺了一系列垃圾處理政策，嘗試了很多的做法，但效果不佳，垃圾問題依然是當前城市發展面臨的一大難題。田華文研究了城市生活垃圾的處理政策在中國的演變狀況并且分析了未來相關政策的發展情況[1]；呂維霞、杜娟由日本的垃圾分類情況推及國內，提倡將國外先進的方法運用到我國垃圾分類中來[4]；徐林，凌卯亮，盧昱杰主要分析了居民的行為以及探究如何能提高居民的參與度[5]；羅楠探索了上海的生活垃圾治理模式并分析了政策工具的運用[2]；孟小燕等通過具體的案例找到當前的問題所在，并且具體分析了如何構建合理的分類模式[3]；杜春林、黃濤珍從多元主體共治的角度提出解決垃圾處理的對策[6]。

通過學者們對城市生活垃圾處理政策的研究和當前的現實，可以發現城市生活垃圾處理政策仍然存在諸多問題，且政策執行的效果也不容樂觀。基于此，需要采取針對性措施，有效提升政策效果。

2 我國城市生活垃圾強制分類政策的演變

2.1 政策目標：無害化轉向減量化、資源化

20世紀80、90年代，我國科學技術尚在發展階段，對垃圾處理技術缺乏具體規定，導致垃圾處理技術水平不夠，且處理方式存在很多不合理之處，垃圾焚燒過程中產生的有毒氣體對環境造成較大的損害，但是關于城市生活垃圾處理的政策并不多。直到1993年，針對城市生活垃圾管理的相關政策才明確提出垃圾處理的三大目標，即，垃圾處理的無害化、可回收垃圾的資源化和垃圾源頭的減量化。此時，政府開始注重垃圾的無害化處理，這一政策目標成為垃圾處理政策的首要目標。僅僅依靠末端的處理，無法解決垃圾的大幅增長，仍然需要從源頭采取措施，資源化、減量化目標也因此得到更高的重視。2000年，在原先發布的《包裝資源回收利用暫行辦法》的基礎上，中央政府提出通過試點逐步完成垃圾分類全覆蓋，選擇8個重點城市率先實行垃圾分類。

2007年的《城市生活垃圾管理辦法》中，垃圾源頭減量化和垃圾的資源化地位有所改變，減量化不再是末位，而是被排在第一位，同時資源化目標排在第二位，這說明我國從2007年開始突出垃圾處理減量化和資源化目標的重要性。近年來，我國在發展經濟的同時也強調生態和城市環境的保護，北京、上海等地采取了強有力的措施保障可回收垃圾的循環利用，使資源化和減量化得到更好的實現。

從上述系列政策的出臺與實施不難發現，我國城市生活垃圾處理政策的目標正逐步實現從垃圾處理無害化到垃圾源頭減量化、部分可用垃圾的資源化的轉變。

2.2 政策主體：從單一主體轉向多元主體

政府在垃圾處理中是至關重要、不可缺少的存在，貫穿整個垃圾處理過程。20世紀90年代及以前，政府領導著城市生活垃圾處理工作，扮演著決策制定者與實施者的角色。隨著城市化速度加快，雖然我國已經擁有較高的技術水平，但垃圾數量增長過快，僅靠政府已經無法完成龐大的垃圾處理工作。2002年頒布的相關政策提出公眾為生活垃圾付費的制度，自此，公眾和企業相繼轉變為垃圾分類處理的重要參與者。但此時，垃圾處理的工作重點依然不是垃圾分類，所以我國并沒有過多地強調兩者的作用，城市生活垃圾處理的主體仍然是各級政府。

2011年，國務院下發相關通知要求社區及家庭積極參與生活垃圾處理，希望通過社會的廣泛參與解決政府管理效率低的問題。在其指導下，近年來，各級政府高度重視城市生活垃圾分類處理，也更加重視公眾、社區在其中的作用，強制各個主體參與垃圾分類。

不難發現，在我國城市生活垃圾處理政策主體的變化上，除了政府，公眾和企業也成為了主體，逐漸實現了由單一中心的政府向多元主體的轉變。

2.3 政策工具：從單一轉向協調配合

無論是強制性工具，還是自愿性工具、市場化工具，都是政策工具的重要形式。當政府還是唯一的政策主體時，我國所采用的解決方式主要是完全運用強制手段。20世紀80年代，在有關改善城市衛生環境面貌以及綜合治理的政策中，重點介紹了垃圾末端處理的主要方式，強制按要求實施，并通過專門的環境衛生監察隊伍進行管理。到了90年代，政策開始關注垃圾產生源頭的分類回收，并重視家庭、社區等自愿性工具的獨特作用。

進入21世紀以來，政府逐漸認識到其他主體參與垃圾處理的重要作用，開始強調要發揮社會各界力量，尤其要通過自愿性工具提高家庭、社區的分類意愿。2002年出臺的生活垃圾收費政策則表明，政府也開始認識到市場的強大力量，運用市場化工具來激勵公眾和企業參與垃圾分類，使可回收垃圾得到合理利用、不可回收垃圾得到無污染處理，發揮市場的資源配置作用。2016年我國開始推進再生資源回收行業轉型升級，探索垃圾分類處理的新機制，著力提高資源的回收效率。

基于之前鼓勵公眾自愿參與、引入市場機制等政策措施實施的效果不盡人意，近幾年我國開始統籌協調各種政策工具，實施垃圾強制分類處理政策。綜合來看，政策工具的變化主要是從單一的強制性政策工具轉變到家庭、社區等自愿性工具、合同外包等市場化工具以及借助政府強制力的強制性工具結合使用。

2.4 政策內容：由籠統轉向具體

20世紀80、90年代，我國城市生活垃圾處理政策尚不成熟，且政策的制定尚在探索階段，相關政策多由中央部門制定，政策內容較為宏觀，多為指導性原則，這在前期出臺的垃圾處理相關管理辦法中都有所體現。進入21世紀，隨著垃圾數量的激增，我國開始制定更為具體的政策。政策內容開始側重于操作方案、評價標準、資金支持等方面，促使我國城市生活垃圾問題的解決擁有更加明確的方向，提高了處理的效率。2010年以后，從末端治理到源頭分類，我國制定了更為全面的方案，為政府管理以及公眾、企業的參與也都提供了相應的政策。近幾年，我國強調城市生活垃圾的強制分類處理，政策內容更為嚴格，更加側重于具體操作方案和財政政策等。強有力的技術支持以及對相關部門和相關項目的資金補助，都有助于推動垃圾分類處理工作更加順利地開展，從而提升政策執行的效果。經過幾十年的探索，我國城市生活垃圾強制分類處理政策已經實現從籠統到具體的轉變，政策體系越來越完善。

3 我國城市生活垃圾強制分類處理政策執行存在的問題

經過幾十年的探索，城市生活垃圾處理的制度體系在我國已經初步建立，相關政策的制定與執行都較為全面，且通過財政補貼的方式提供資金支持，推動垃圾末端處理技術大幅改進，垃圾處理效率得到提升。2017年，我國對城市生活垃圾的分類處理做了明確的要求，重點城市要發揮引領作用，先行實施垃圾分類，逐步實現全國范圍內的垃圾分類。對此，全國范圍內已有不少城市制定并推行體現地方特色的生活垃圾分類處理規范準則。值得一提的是，上海率先在全國從2019年開始實施城市生活垃圾強制分類處理政策，通過嚴格具體的分類和處罰標準引導、改變居民垃圾分類的態度與行為，受到社會的廣泛關注與支持。如今，上海市的垃圾分類政策體系仍然在不斷完善，可為其他城市提供很好的范例。

我國在城市生活垃圾強制分類處理的探究與實踐中取得了一些成效，推動了城市環境的改善，為將來城市的生態建設提供些許思路。但不可否認的是，現階段我國城市生活垃圾強制分類處理政策在執行中仍然面臨著政策目標群體、政策執行主體、政策工具等方面的問題。

3.1 政策目標群體覆蓋面不全

作為政策目標群體，公眾是政策執行中不可缺少的一部分，其行為關乎垃圾分類工作的進程，直接影響政策效果。近幾年政府已經認識到公眾參與的重要性，但是公眾參與度不高仍然是垃圾強制分類處理政策執行面臨的首要問題。如今大多數城市的街頭和小區投放了大量的分類垃圾箱，部分居民的分類意識較高，能夠按要求進行分類，但也有一些居民對垃圾的類別定位不準確，且不能堅持進行分類。從總體上看，公眾參與意愿依然較低，分類投放率并沒有隨著設施的完善而提升。政府投入大量資金和設備，如果公眾不能或不正確投放，就難以實現源頭分類、高效處理。

究其根本，公眾對垃圾分類的參與度低主要與我國的宣傳工作不到位和缺乏明確的獎懲措施有關。一方面，在學校很少對學生進行教育，在社會上也很少進行宣傳，導致公眾不了解如何區分垃圾類別以及分類的意義。另一方面，由于缺少合適的激勵機制，政府無法對積極的參與者進行獎勵，也無法懲罰違規之人，導致公眾參與意愿低下，動力不足。

3.2 政策執行主體執行力不強

我國圍繞城市生活垃圾強制分類處理出臺了諸多政策，但實施效果不佳，其原因還是在于政府本身的執行力不強。

第一，部分政府官員能力不足，導致政策實施困難。很多政府官員對垃圾分類處理認識不足，也缺乏相關的專業知識，導致無法正確理解、如實執行政策，無法保質保量地完成工作任務。同時，一些政府官員執行垃圾分類處理的意愿較低，不重視城市生活垃圾強制分類處理，依然把重點放在經濟目標上，使得政策執行出現偏差。

第二，缺乏嚴格的監管制度，部分政府官員不能切實履職盡責。各級政府既是城市生活垃圾強制分類處理政策的執行主體，也是監管主體，這就導致難以做好自我監督，缺乏有效的實施動機，政策的有效性受到阻礙。如在垃圾源頭分類過程中，部分工作人員的懈怠使得政策執行不夠細致，對公眾不按要求分類的行為也不加以制止，導致垃圾投放混亂。在垃圾轉運環節中，監管放松，影響下一環節的垃圾末端處理。

3.3 政策工具之間缺乏協調配合

城市生活垃圾強制分類處理中綜合運用了各種政策工具，但實際上，這些政策工具之間缺乏充分的協調，導致不能發揮合力，使用效果不佳。

首先，自愿性的公眾參與缺乏具有約束力的政策的支持。我國大多數中小城市對城市垃圾分類處理依然普遍以鼓勵為主，對垃圾強制分類處理的關注與監督不足，公眾作用的重視與發揮不夠，甚至公眾也不會按要求進行垃圾分類。

其次，對市場工具的運用缺乏足夠的協調與監管，帶來一系列問題。如，“互聯網+垃圾分類”順應了互聯網等信息技術發展趨勢，但是仍有一定的弊端。一是，資金支持不足，這種系統開發的成本較大而收益較小，導致企業缺乏參與的意愿；二是，監管不到位，一些居民為了獲取更多的積分亂投放垃圾。

3.4 政策內容本身存在缺陷

我國出臺的一系列城市生活垃圾強制分類處理政策大多是基于宏觀的角度，政策內容過于寬泛，而且缺乏相關的配套政策，無法起到有效的引導與約束作用。尤其是，缺少具體的生活垃圾投放標準，公眾則無法辨認垃圾的類別，加大了公眾準確投放垃圾的難度，不能使垃圾分類政策以及垃圾分類基礎設施充分發揮作用。中央和地方出臺的一些方案，雖然有基本的原則規定，但是具體操作辦法、分類指導方案不明晰，導致各地并沒有探索出符合本地發展模式的政策，在垃圾分類具體內容的制定上還存在盲目性[3]。同時，有些城市設立各自的分類標準，導致全國范圍內標準無法統一，政策跨區域執行難度加大。此外，政策執行考核制度不夠完善，不利于對政府行為進行約束。

4 優化城市生活垃圾強制分類處理政策的對策

4.1 提高居民垃圾分類意識

作為政策目標群體的公眾是否積極參與垃圾分類，以及如何參與，是值得思考的問題。

首先，必須通過多種方式和渠道，加強關于垃圾分類的宣傳。如今網絡發達，政府除了通過傳統的新聞媒介、公益廣告等宣傳，還可以積極利用新媒體如微博、微信、手機APP等，既能有效推廣相關知識，而且能引起社會重視，培養垃圾分類的理念。同時，要加大宣傳范圍，深入校園，促使青少年對未來的垃圾分類工作提供幫助。

其次，建立獎懲機制，明確獎懲標準，強制公眾在日常生活中進行垃圾分類，對公眾垃圾分類的不當行為或不作為采取強制措施引導，嚴格執法。

4.2 提升政府政策執行力

執行人員的素質和能力是影響執行效率的重要因素。因此首先，要對執行能力較低、知識儲備不足的政府工作人員進行技能培訓和素質教育，使其樹立明確的工作目標，明確職責，重視垃圾強制分類處理的重要性，積極投身生態文明建設。既要培訓垃圾分類處理相關的常識，減少執行難度；又要加強意識形態的教育，培育執行人員的素質，提升思想境界。

其次，建立監督問責機制，完善績效管理體系。一方面，政府內部應建立懲處機制，對不作為或亂作為的人員進行相應的問責。同時，加大監督和制約機制的信息化公開力度，鼓勵公民通過訴訟等方式參與垃圾分類和環境保護[4]。社會監督平臺是提高政府責任意識和維護政府形象的強有力措施，需要加快落實和完善監督平臺的建設。另一方面，將垃圾強制分類處理歸入績效考核系統，對執行人員的執行情況進行評估考核。可以從城市垃圾分類處理設施的投入情況以及城市生活垃圾強制分類處理政策的執行效果進行評估，為監督工作提供動力。

4.3 實現政策工具之間的優化組合與協調運用

城市生活垃圾強制分類政策需要從不同方面通過多種方式來制定，多種政策工具需要協調配合使用。首先，強制性政策工具以政府的強制力為基礎，通過強制措施規范居民和政府的行為，具有主導作用。在垃圾處理的三個階段——源頭分類、收運、處理，都需要強制措施進行規范。在源頭上，主要關注居民行為，要制定明確的獎懲措施，并將其納入法律范疇。垃圾收運和垃圾處理也需要進行嚴格的管理，避免出現垃圾收運不及時、垃圾處理不到位的情況。其次，要通過自愿性工具激起公眾的自愿參與。如，提供物質獎勵，對表現積極、突出的居民發放生活用品或補助，同時進行精神鼓勵，加強宣傳教育，提高公眾參與意愿。第三，運用好市場化工具，給予參與垃圾分類的企業一定的政策優惠或財政補助，引導鼓勵企業參與。

值得注意的是，在落實城市生活垃圾強制分類處理政策的過程中，運用自愿性工具和市場化工具時，也應將強制性工具放在首位，通過強制性政策支持公民、社區和企業的參與，完成各種政策工具的充分利用與協調配合，充分發揮各方力量，發揮出最大的政策效果。

4.4 持續完善政策內容

首先，完善相關法律規定。城市生活垃圾強制分類既要有宏觀政策的支持，也要有具體的措施去完善。對此，政府需要有針對性地制定處理政策，尤其是要制定具體統一的分類標準。為了使垃圾分類標準具有可行性，需要征求專家以及廣大居民的意見，使垃圾分類的標準得到認可，便于在全國普及。同時，政府的實施方案要具體可靠，明確責任方以及對基礎設施和處理技術進行規定。

其次，完善配套政策，支持和保障城市生活垃圾得到強制的分類和有效處理。科技方面，制定相關政策鼓勵科技人員進行研發，用科技帶動垃圾處理的高效化；教育方面，教育部門需要采取措施使垃圾分類深入課堂，成為學生生活中的“必修課”；經濟方面，相關經濟部門制定配套激勵政策，引導激勵企業以各種方式加入垃圾分類處理，提高垃圾處理的效率。