村民自治制度的變遷及當代思考

周麗娜，陳宏達

（廣西師范大學馬克思主義學院，廣西桂林，541006）

村民自治興起于20世紀80年代，縱觀村民自治的興起與發(fā)展，有其內在的動因和背景。從國家層面來講，中國農(nóng)村村民自治制度是國家的民主化建設深入農(nóng)村的必然產(chǎn)物；從農(nóng)村本身來講，它是與國家經(jīng)濟體制改革相適應的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的必然產(chǎn)物。新中國成立以來，農(nóng)村治理在不同階段和不同程度上有不同的發(fā)展，也體現(xiàn)著不同時期國家的建設方向和農(nóng)村的發(fā)展需要。村民自治是直接民主在農(nóng)村基層的體現(xiàn)，也與現(xiàn)階段農(nóng)村治理的模式息息相關。

一、村民自治的興起

中華人民共和國成立后，農(nóng)村的社會治理經(jīng)歷了合作化和人民公社的發(fā)展，為村民自治的形成與發(fā)展準備了一定的客觀條件。但是從客觀角度來講，人民公社體制存在挫傷農(nóng)民生產(chǎn)積極性、壓制農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營主體地位和一定程度上阻礙農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的弊端問題不容忽視。事實上，探究村民自治的興起源于20世紀80年代初，這一時期的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和國家民主化進程是村民自治興起的動因。

（一）改革開放的催化：權力下放

一定意義上說，國家的民主化是隨著經(jīng)濟體制改革的發(fā)展而推進的。改革開放開始后，家庭承包責任制因滿足農(nóng)民對土地的需求而在農(nóng)村受到歡迎，生產(chǎn)經(jīng)營權的下沉是這一經(jīng)濟體制的核心，即生產(chǎn)資料由集體承包給農(nóng)戶，以農(nóng)戶為單位自愿、自由地進行生產(chǎn)經(jīng)營和分配。經(jīng)濟上的自主權、政治上的自治權被農(nóng)民廣泛地掌握，極大調動了他們的生產(chǎn)積極性。經(jīng)濟上的改革也帶來了農(nóng)村政治體系的變革。根據(jù)新的政治主張，1982年12月通過的憲法落實了基層直接民主的原則。《憲法》第111條“對居民委員會和村民委員會是基層群眾性自治組織的性質、辦事人員由居民選舉產(chǎn)生的選舉方式和下設機構及其職能等作了具體的規(guī)定”。［1］它以國家根本大法的形式肯定了村民委員會的法律地位。這表明國家法律認可了具有相對獨立性的村委會是農(nóng)村新的組織形式。雖然“村民自治”原則在1982年憲法中沒有被明確提出，但是它顯示出農(nóng)村的治理體系正在調整，對村民自治的興起具有決定性的意義。

（二）制度化的運作：《村組法》

1986年9月，中共中央和國務院下發(fā)了《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》，充分肯定了在農(nóng)村建立鄉(xiāng)政府的精神，并對鄉(xiāng)以下的村級組織體系給予了高度的重視。而村民自治原則最終確立的標志，是1987年11月全國人大常委會通過的《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村組法（試行）》）。該法對保障農(nóng)村村民實行自治作出了明確規(guī)定，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情；并進一步將村委會的自治性質、職能、產(chǎn)生方式和組織原則等具體事項明確化、制度化。該法的頒布使中國農(nóng)村村民自治原則以法律形式確立下來，是村民自治興起的明確的標志。自此，村民自治開始進入了制度化的運作階段。

二、村民自治的普遍實施與深入發(fā)展

（一）村民自治的普遍實施

隨著《村組法（試行）》的貫徹實施，1988年全國建立起882 564個村民委員會；從1988年到1995年，全國先后有24個省、市、自治區(qū)制定實施了《村組法（試行）》。村民自治由此開始，由點到面、由示范到全面在全國推行。1998年黨的十五屆三中全會通過了《關于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，該決定明確肯定了實施村民自治是在黨的領導下，中國億萬農(nóng)民建設中國特色社會主義民主政治的宏偉創(chuàng)造，對民主政治建設意義重大。同年，第九屆全國人大常委會第五次會議修訂通過《村民委員會組織法》，在總結村民自治實踐經(jīng)驗的基礎上，其內容中增加了“村民自治章程”。“村民自治章程”堅持和完善了“四個民主”的原則，并對村級重大事項聽證制度、村民代表會議以及各項村級事務管理作出了明確的規(guī)定。村規(guī)民約作為社會規(guī)范，在村級事務管理中的作用進一步強化。［2］同時“海選”的選舉方式發(fā)展迅速，這是村民自治發(fā)展的一個極其重要的轉折點。至此，我國的鄉(xiāng)村治理進入了一個新的歷史階段，村民自治具有了更加堅實的法律基礎。

在村民自治的發(fā)展進程中，《村民委員會組織法》的頒布具有非常重要的歷史意義。此后，各地在保持村民自治制度內涵不變的基礎上，根據(jù)本村實際情況，制定《村民委員會組織法》的具體實施辦法。村民自治在全國全面實施，為在農(nóng)村開展綜合改革提供了政治保障。

（二）村民自治的深入發(fā)展

20世紀80年代初，村民自治的推行使鄉(xiāng)村社會形成了“鄉(xiāng)政村治”的格局，對中國鄉(xiāng)村治理體制的重構也產(chǎn)生了決定性的影響。在中國鄉(xiāng)村，受小農(nóng)經(jīng)濟影響，治理帶有族群自治的傳統(tǒng)，村民自治作為一項制度走進鄉(xiāng)村社會的治理系統(tǒng)之后，必然要受到傳統(tǒng)村情及其變化的影響。21世紀以來，伴隨著國家現(xiàn)代化的建設目標，鄉(xiāng)村社會也開始朝著現(xiàn)代化的治理方向前進，國家力量也深入鄉(xiāng)村，改造著鄉(xiāng)村中與國家建設目標不一致的機制。村民自治制度的有效運行必須滿足農(nóng)民和鄉(xiāng)村對富裕、民主、文明的內在需求。

2006年中央一號文件《中共中央國務院關于推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》指出，“加強農(nóng)村民主政治建設，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，并首次提出了培育農(nóng)村新型社會化服務組織的要求”。［3］這表明隨著農(nóng)民社會化需求的增多，村民自治也面臨著新的任務，即建設新型服務組織。因此，2014年中共中央一號文件就提出，各地要結合具體實際，在不同情況下探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。可以將社區(qū)、村民小組作為基本單元進行村民自治的試點。這也就是農(nóng)村的社區(qū)建設。社區(qū)組織雖然在組織資源、財政資源、文化資源等方面使農(nóng)民有了更多的自主性，但是由于它在村民自覺自愿的基礎上建立，這種共同體的自我管理更多借助于其內部長期以來形成的約定和規(guī)則。因此，約定俗成的規(guī)則在合理性和合法性方面存在一定的弊端。同時，隨著社區(qū)的建設和農(nóng)民需求的多樣化，傳統(tǒng)的基層自治在有效綜合治理方面比較單一。基于新形勢下的基層建設和農(nóng)民發(fā)展需求，2016年中央一號文件明確提出必須“依法開展村民自治實踐，探索村黨組織領導的村民自治有效實現(xiàn)形式”。也就是說，在村民自治深入發(fā)展的階段，隨著國家治理目標的變化、鄉(xiāng)村社情的變化、農(nóng)民需求的變化，村民自治已經(jīng)逐漸開始進入治理有效的軌道，村民自治開始了一個新的歷史發(fā)展階段。

三、“三治融合”是優(yōu)化村民自治的新方向

村民自治在發(fā)展的過程中，被納入到基層民主的框架內，其發(fā)展走向也與國家治理的目標越來越緊密。一方面，黨的十八大以來，中共中央提出了“推進國家治理體制和治理能力現(xiàn)代化”的目標，以國家民主建設為導向構建高效的基層治理是重要任務。另一方面，我國的社會主要矛盾已經(jīng)轉變，農(nóng)民對美好生活的需要與城鄉(xiāng)之間不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾比較突出。傳統(tǒng)的村民自治在鄉(xiāng)村的具體治理組合方面顯得比較單一，自治主要集中在醫(yī)療、衛(wèi)生等基本公共事務方面，在公共文化服務、法律服務等方面難以滿足農(nóng)民要求均衡充分發(fā)展的需求。黨的十九大、十九屆三中全會進一步提出了“自治有效”，“堅持自治、法治、德治相結合”，以“三治融合”為發(fā)展方向的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，能夠釋放鄉(xiāng)村社會活力，是優(yōu)化村民自治的新方位。

（一）自治是構建高效基層治理的基礎

自治在中國鄉(xiāng)村社會的治理中有著悠久的歷史。在中國古代，受經(jīng)濟發(fā)展水平、思想觀念和交通條件的限制，國家行政權力的觸角難以延伸到廣闊的鄉(xiāng)村。因此封建地主階級實行專制統(tǒng)治的社會性質和其他方面的因素決定了傳統(tǒng)社會的自治是宗族家庭的自治，以宗族家庭為單位的自治在特定時期推進了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。隨著社會生產(chǎn)力的提高，鄉(xiāng)村治理的范圍更加廣闊。近年來，國家對鄉(xiāng)村的建設力度加大，由向鄉(xiāng)村汲取資源轉為向鄉(xiāng)村輸送資源。在國家、社會的資源與服務不斷進入鄉(xiāng)村的背景下，村莊作為行政村的定位職能也開始向公共服務方向轉變。公共服務的下移對鄉(xiāng)村治理也提出更高的要求。使用、分配、管理這些資源和服務，滿足農(nóng)民群眾的美好生活需求，都是行政村內部必須處理的基本事務。作為行政村主體的村民進行自我教育、自我管理、自我服務的村民自治，是滿足農(nóng)民群眾美好生活需要、化解鄉(xiāng)村社會矛盾、協(xié)調利益關系、全面推進鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基礎。

（二）法治是規(guī)范基層治理的保障

村民自治在一定意義上說，是村民在適合村級情況的治理結構中，依靠一定的治理規(guī)則自主進行鄉(xiāng)村治理，“這里所述的一定的治理規(guī)則既包括正式規(guī)則，例如法律、規(guī)范、政策規(guī)定等；也包括非正式規(guī)則，即村規(guī)民約、群眾性組織規(guī)則等在鄉(xiāng)村約定俗成的治理規(guī)范”［4］。在治理鄉(xiāng)村的具體境況中，在單靠主體自治難以有效解決的鄉(xiāng)村公共事務中，必須要存在一種以強制性為特征的外部規(guī)則來保障鄉(xiāng)村治理的高效運作，這個外部規(guī)則就是法治。從村民自治誕生起，國家就將其納入到法治的軌道中。《村民委員會組織法》為村民自治提供了法律保障，同時，國家以根本大法的形式，規(guī)定了村民自治是國家的基本民主政治制度。村民在法律的范圍內依法行使自己的民主權利，管理本村事務，服務自己，是村民自治規(guī)范運行的應有之義。同時，隨著農(nóng)民需求的多樣化和多層次，自治不僅包括教育、醫(yī)療等基本公共事務，還包括對公共文化服務和法律服務的訴求。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理主體的需求的滿足，能夠充分發(fā)揮出農(nóng)民自治的內生力量，增強農(nóng)民對基層治理的認同感，有利于充分發(fā)揚基層民主，建設社會主義法治國家。

（三）德治是自治和法治的補充

在農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，中國形成了燦爛的農(nóng)業(yè)文明。帶有不同的地域資源特色的農(nóng)業(yè)文化，如南北農(nóng)村的不同文化、東西部農(nóng)村的不同文化等，在中國農(nóng)村的治理中發(fā)揮著不可替代的作用。古代農(nóng)村的宗族為大、族規(guī)族譜、鄉(xiāng)紳治鄉(xiāng)等都是在農(nóng)村發(fā)展中形成的內化于農(nóng)民心中的治理方式，所以，事實上德治的理念在中國農(nóng)村由來已久，只是在不同的時代呈現(xiàn)出不同的具體表現(xiàn)。德治作為一種與自治和法治不同的非正式治理，能夠有效彌補自治和法治的不足。自治和法治作為一種正式治理，帶有強制性和行政性，而德治則不同。德治是在農(nóng)村資源環(huán)境、文化傳統(tǒng)的基礎上生根發(fā)芽的，德治可以根據(jù)農(nóng)村不斷變化的資源環(huán)境和文化環(huán)境而進行調整，這樣就可以在一定程度上彌補自治和法治在鄉(xiāng)村治理中呆板、單調、脫離農(nóng)村實際的不足，優(yōu)化村民自治的治理結構，提高鄉(xiāng)村治理的靈活性。

四、對推進新時代中國農(nóng)村村民自治制度發(fā)展與完善的思考

相比20世紀80年代初，當前我國對農(nóng)村的宏觀政策和農(nóng)村的社會經(jīng)濟結構發(fā)生重大變化，原有的村民自治制度已經(jīng)呈現(xiàn)出新的特點。回顧和梳理中國農(nóng)村村民自治制度的變遷，能夠為今后優(yōu)化村民自治制度、構建有效的農(nóng)村治理體制提供寶貴借鑒。

第一，堅持中國共產(chǎn)黨的領導是中國農(nóng)村村民自治的基本經(jīng)驗。在探索對農(nóng)村的治理過程中，黨和國家就認識到加強黨的領導的重要性。因此，從村民自治產(chǎn)生起，黨和國家就注重在基層政權中掌握主導地位，成立村黨支部作為基層組織的領導支部，旨在加強黨對村民自治組織的領導核心。加強農(nóng)村基層黨建工作，發(fā)揮基層黨員的先鋒帶頭作用，使基層治理與黨的建設目標保持一致。村民自治發(fā)展與完善的最大優(yōu)勢就是堅持黨的領導。

第二，村民自治要與國家的制度化、法律化相適應。村民自治制度是一項法定的制度，因此，要求村民自治要與國家的制度化、法律化相適應。村民自治產(chǎn)生后不久，國家就將村民自治納入了民主與制度的范圍，并以國家根本大法的形式將這一民主原則確定下來。《中華人民共和國村民委員會組織法》將村民自治作為基層民主的原則和農(nóng)民的民主權利以法律的形式確定下來。村民自治從確定到實施，都被置于我國基層民主的制度和法定的框架內。國家的法律體系保證了村民自治的合理運作，有效地將農(nóng)民的政治參與納入國家的政治建設和法律體系中。因此，在急劇變革的現(xiàn)代化進程中，農(nóng)民有了更多法律認可和規(guī)定的自主權，并將民主化與法治化融入到中國農(nóng)村村民自治的實踐中，是建設廣泛的社會主義民主的必經(jīng)之路，也是村民自治制度的寶貴經(jīng)驗。

第三，拓展村民自治的形式，提升村民自治的有效性和多樣化。當前，村民自治的發(fā)展狀況和農(nóng)村經(jīng)濟社會的結構呈現(xiàn)出多層次和多樣化的特點，村民自治將探索并創(chuàng)新村民自治的有效實現(xiàn)形式，實現(xiàn)多層次、多方位、高效的村民自治的格局。事實上，民主管理并不應該被簡單看作是村民自治的主要內容，它應該被看作是農(nóng)民實現(xiàn)自我管理的一種方式。因此，要在加強農(nóng)村基層民主建設的基礎上，突破村民自治發(fā)展的局限性，探索在不同情況下，農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務的有效實現(xiàn)形式。結合新的治理形式，如“互聯(lián)網(wǎng)+村民自治”的實現(xiàn)形式，促進村民自治方式的變革，提升村民自治的有效性和多樣化。

第四，深化村民自治實踐，發(fā)揮農(nóng)民群眾主體力量。農(nóng)民是中華民族農(nóng)業(yè)文明的傳承者，也是現(xiàn)代化的建設者。村民自治的實踐形式是社會主義民主在基層最廣泛的實踐形式之一。新時代要深化村民自治實踐，豐富實踐形式，創(chuàng)新基層治理模式，充分發(fā)揚社會主義民主。農(nóng)民群眾作為村民自治的主體，要提高主人翁意識和參與意識，充分發(fā)揮農(nóng)民群眾的主體創(chuàng)造力量，實現(xiàn)協(xié)同有效的治理。

第五，健全“三治融合”，構建有效鄉(xiāng)村治理體系。2019年6月，國務院辦公廳印發(fā)《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，進一步強調了健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。這表明“三治融合”是現(xiàn)代農(nóng)村治理體系的創(chuàng)新發(fā)展。農(nóng)村基層治理長期發(fā)展的歷史經(jīng)驗表明，基層治理不是一個人的治理，而是要大家的參與。因此，要系統(tǒng)整合農(nóng)村基層治理的多方資源，加強自治建設，豐富自治形式，全面依法治理，健全“三治融合”的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系。“三治融合”是基層治理實踐和自主創(chuàng)新的結果，在全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的境況下，通過“三治融合”的路徑來實現(xiàn)治理有效的目標，是新時代推進鄉(xiāng)村治理體系和鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。自治是基礎，法治是保障，德治是補充，共同規(guī)范和推進村民自治的運行。所以，只有實現(xiàn)這三者之間的有機協(xié)調，才能使自治有力、法治有序和德治有效，進而構建起治理有效的鄉(xiāng)村治理新格局。

總之，從中國農(nóng)村自治制度的變遷中可以看出，國家對農(nóng)村基層治理的重視程度不斷加強，在擁有數(shù)億農(nóng)民的中國農(nóng)村，村民自治制度是一場歷史性的變革。這個偉大的制度在經(jīng)濟改革和國家民主化的背景下興起，在黨和國家與農(nóng)民群眾的探索中前進，這個過程無疑是曲折的。村民自治經(jīng)過長期地探索與發(fā)展，已經(jīng)取得了豐碩的成果。在新的歷史時期，要充分認識這一制度的優(yōu)勢，強化農(nóng)村基層治理體系和治理能力建設，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，構建新時代的農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化新體系。