平戰(zhàn)結(jié)合理念下我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)調(diào)發(fā)展研究

李 耐，李志文

（大連海事大學(xué) 法學(xué)院，遼寧 大連116026）

海上搜救是我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海上安全生產(chǎn)的重要保障，是在海上搜救主管機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下對(duì)遇險(xiǎn)船舶、設(shè)施、民用航空器進(jìn)行搜救和打撈的行動(dòng)。海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救主要指在海上戰(zhàn)場(chǎng)中對(duì)遭遇困境的軍人、軍事船舶和設(shè)施的搜救和打撈。近年來，各國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到戰(zhàn)場(chǎng)搜救對(duì)保護(hù)國(guó)防力量、提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力的重要意義，并逐漸加強(qiáng)戰(zhàn)場(chǎng)搜救建設(shè)，注重戰(zhàn)場(chǎng)搜救任務(wù)的多樣化。我國(guó)海上搜救立法和實(shí)踐雖體現(xiàn)了軍隊(duì)對(duì)平時(shí)海上搜救的支持，但民事搜救力量對(duì)戰(zhàn)時(shí)搜救的協(xié)助不足。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救有著內(nèi)涵上的重合，若能推動(dòng)二者協(xié)調(diào)發(fā)展，將會(huì)為國(guó)家海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國(guó)防安全的維護(hù)提供雙重保障。因此，本文基于平戰(zhàn)結(jié)合理念，提出以協(xié)助海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救為職能的海上搜救發(fā)展新方向，為我國(guó)海上搜救平戰(zhàn)一體化建設(shè)，以及海上搜救立法和機(jī)制的完善提供建議。

一、海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的邏輯展開

“協(xié)調(diào)”指組織內(nèi)部配合得當(dāng)，能夠正確處理內(nèi)外部關(guān)系，為組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的條件和環(huán)境，促進(jìn)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。據(jù)此，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救之間的協(xié)調(diào)先要依靠要素互通形成良性互動(dòng)，進(jìn)而推動(dòng)二者的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，最后在分別提高自身行動(dòng)能力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)更高層面的系統(tǒng)目標(biāo)。

（一）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的分野與契合

由于戰(zhàn)場(chǎng)搜救任務(wù)的規(guī)劃和執(zhí)行需要考慮有敵人存在這一因素[1]，受此因素影響，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救之間既存在明顯界限，也有著密切聯(lián)系。

推動(dòng)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展，只有厘清彼此差異才能破除二者之間的系統(tǒng)性壁壘。第一，活動(dòng)范疇的分界性。依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》《國(guó)際海上搜尋救助公約》等規(guī)定，海上搜救是國(guó)家對(duì)其管轄海域或搜救責(zé)任區(qū)內(nèi)的海上遇險(xiǎn)人員開展?fàn)I救的應(yīng)急行動(dòng)。海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救則是在戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境下，對(duì)己方軍隊(duì)傷員或失蹤人員進(jìn)行搜尋和救援的軍事作戰(zhàn)行動(dòng)。第二，義務(wù)來源的差異性。海上搜救作為一種國(guó)家行為，行動(dòng)的義務(wù)主要來源于國(guó)際法的規(guī)定和國(guó)際習(xí)慣的沿襲。海上搜救相關(guān)國(guó)際公約要求，締約國(guó)應(yīng)當(dāng)責(zé)成本國(guó)專業(yè)機(jī)構(gòu)或船長(zhǎng)在收到遇險(xiǎn)信號(hào)時(shí)對(duì)遇險(xiǎn)人員及時(shí)進(jìn)行無差別救援；而海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救則沒有類似的國(guó)際義務(wù)來源，作為一項(xiàng)軍事作戰(zhàn)任務(wù)，其義務(wù)來源于直接的軍事命令，即有權(quán)發(fā)布軍事命令的主體所依法作出的針對(duì)具體事項(xiàng)的權(quán)威性指示，受領(lǐng)者必須按照命令要求嚴(yán)格執(zhí)行。第三，行動(dòng)主體的區(qū)分性。實(shí)施海上搜救行動(dòng)的主要是以海事部門的執(zhí)法船舶和交通運(yùn)輸部救助打撈局為主的專業(yè)搜救力量，以及民間志愿搜救力量；實(shí)施海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的則是軍隊(duì)專門組建的搜救部隊(duì)。第四，任務(wù)強(qiáng)度的差別性。依據(jù)相關(guān)國(guó)際公約，海上搜救需要考慮施救者的情況，當(dāng)施救者不能滿足執(zhí)行海上搜救條件或認(rèn)為執(zhí)行搜救會(huì)影響自身安全時(shí)可拒絕搜救；而海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救作為軍事作戰(zhàn)行動(dòng)，通常以作戰(zhàn)命令的形式下達(dá)給執(zhí)行者，無論執(zhí)行者所承受的戰(zhàn)爭(zhēng)威脅程度大小，在“命令—服從”軍事任務(wù)模式下，執(zhí)行者在受領(lǐng)作戰(zhàn)任務(wù)后會(huì)盡一切可能保證任務(wù)的完成。

拋開“是否有敵人存在”這一因素，二者本質(zhì)上都是海洋環(huán)境中實(shí)施的生命和財(cái)產(chǎn)救援行動(dòng)，在價(jià)值理念和手段措施等方面又具有一定的契合性，這正是雙方能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展的切入點(diǎn)。第一，以“人命救援”為首要目標(biāo)。當(dāng)代國(guó)際法的發(fā)展受到人本主義的影響，越發(fā)關(guān)注作為個(gè)體的“人”的法律地位，尊重個(gè)人生存和發(fā)展的權(quán)利[2]，受此影響，海上搜救國(guó)際規(guī)則及一些國(guó)家的立法均將“以人為本”作為立法原則，強(qiáng)調(diào)對(duì)海上人命的優(yōu)先救助。人本主義理念在戰(zhàn)場(chǎng)搜救領(lǐng)域同樣重要，軍人是國(guó)家最重要的國(guó)防資源，保障軍人安全、維護(hù)官兵權(quán)益是各國(guó)國(guó)防和軍隊(duì)科學(xué)化建設(shè)的表現(xiàn)，所以，救援遇險(xiǎn)軍人也是戰(zhàn)場(chǎng)搜救任務(wù)的首要目標(biāo)。第二，以同類技術(shù)為運(yùn)用手段。海上搜救和海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救都是對(duì)海上遇險(xiǎn)人員及財(cái)產(chǎn)開展救助的行動(dòng)，大體都包涵搜尋和救助兩個(gè)環(huán)節(jié)。若將二者的具體行動(dòng)流程展開，海上搜救行動(dòng)包括遇險(xiǎn)通信、險(xiǎn)情評(píng)估和準(zhǔn)備、搜尋計(jì)劃和行動(dòng)、救助計(jì)劃和行動(dòng)、善后處置五個(gè)主要步驟[3（]1），而海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救行動(dòng)包括報(bào)告、定位、支持、救援和重返社會(huì)五個(gè)核心部分[4]。二者在行動(dòng)實(shí)施的技術(shù)流程和手段運(yùn)用上存在很大程度的重疊性，這種技術(shù)手段層面的高度重疊能夠推動(dòng)雙方人員、技術(shù)、裝備、知識(shí)、理念等通用要素的流通，為二者協(xié)調(diào)發(fā)展提供基礎(chǔ)性條件。

（二）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的維度

海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)調(diào)發(fā)展是雙方相互配合、相互促進(jìn)、整體提升的過程，具體展開主要包括資源配置、行動(dòng)實(shí)施和目標(biāo)追求三個(gè)維度。

其一，資源配置的協(xié)調(diào)，即雙方資源的共用、共享和共建。基于效率理論，資源配置協(xié)調(diào)發(fā)展是以資源高效利用為目的，整合人力、物力和財(cái)力等資源進(jìn)行再次分配。由于海上搜救和海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的本質(zhì)都是海上人命救援行動(dòng)，采取資源協(xié)調(diào)發(fā)展的方式能夠更為科學(xué)和高效地將有限的社會(huì)資源分配給雙方，以雙方資源的共用、共享和共建為具體手段，提高國(guó)家資源在海上救援領(lǐng)域的利用效率，以實(shí)現(xiàn)國(guó)家海上經(jīng)濟(jì)發(fā)展安全和海上國(guó)防安全建設(shè)的效益與投入之比最大化。

其二，行動(dòng)實(shí)施的協(xié)調(diào)，即雙方行動(dòng)規(guī)劃和行動(dòng)實(shí)施的有機(jī)融合。行動(dòng)實(shí)施的協(xié)調(diào)要求海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的任務(wù)間能夠基于資源協(xié)調(diào)，讓二者在遂行各自救援任務(wù)時(shí)能夠形成一定程度的分工和協(xié)作，打破原有分割并列的執(zhí)行模式，弱化各自的職能邊界，以充分激發(fā)雙方優(yōu)勢(shì)從而提升搜救執(zhí)行力；亦是在雙方資源共用、共建、共享的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)各自海上救援能力的多元化發(fā)展。

其三，目標(biāo)追求的協(xié)調(diào)，即雙方行動(dòng)效果的整體優(yōu)化。通過前兩個(gè)階段，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展最終要實(shí)現(xiàn)兩個(gè)目標(biāo)：一是通過相互協(xié)助的方式在海上救援領(lǐng)域分別提高突發(fā)事件應(yīng)對(duì)和海上戰(zhàn)爭(zhēng)應(yīng)對(duì)能力；二是推動(dòng)形成我國(guó)海上救援平戰(zhàn)一體化發(fā)展格局。前者是海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的初級(jí)目標(biāo)，后者則是在前一目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上衍生出的更高層次目標(biāo)。

（三）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的要義

上述三重維度揭示了海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的具體階段，同時(shí)還須注重以下特性的養(yǎng)成。

第一，雙向融合發(fā)展。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展既不是簡(jiǎn)單地讓地方搜救力量執(zhí)行海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救，也不是單純地推動(dòng)軍隊(duì)搜救力量對(duì)平時(shí)海上事故的應(yīng)對(duì)，而是要推動(dòng)雙方一體化建設(shè)，讓先進(jìn)的技術(shù)相互流轉(zhuǎn)應(yīng)用，讓優(yōu)良的設(shè)施共同研發(fā)配備，讓各自的優(yōu)勢(shì)相互轉(zhuǎn)化吸收，從而形成一支軍民力量有機(jī)融合且任務(wù)能力多元化的整體力量。

第二，效率價(jià)值追求。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的效率價(jià)值追求有兩個(gè)方面的內(nèi)涵。一是國(guó)家海上救援資源的高效利用。國(guó)家海上搜救資源的有限性促使海上搜救和海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救必須打破體系分割和平行發(fā)展，做到海上安全威脅的綜合應(yīng)對(duì)，降低國(guó)家海上救援管理成本。二是人命救援的高效及時(shí)。無論是海上搜救還是海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救，盡可能地縮短遇險(xiǎn)與獲救之間的時(shí)間，是提高人命救援成功率的首要原則，二者協(xié)同任務(wù)則能提升行動(dòng)效率，整體提升國(guó)家海上安全保障能力，這也是推動(dòng)二者協(xié)調(diào)發(fā)展的重要原因。

第三，應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)統(tǒng)籌。隨著全球化發(fā)展，人類對(duì)安全的關(guān)注呈現(xiàn)出泛化趨勢(shì)，不僅強(qiáng)調(diào)國(guó)家的安全，也更注重作為個(gè)體的“人”的安全[5（]80），各國(guó)政府在加大對(duì)公共危機(jī)應(yīng)對(duì)投入的同時(shí)，也逐漸將戰(zhàn)爭(zhēng)視為公共危機(jī)的一種極端情形。有學(xué)者提出，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，應(yīng)樹立“大公共危機(jī)的觀念”，將應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)綜合考慮，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)平、災(zāi)、戰(zhàn)三種體制的靈活轉(zhuǎn)換[6]。隨著國(guó)際海上安全因素的日益復(fù)雜，海上戰(zhàn)爭(zhēng)情況變得越發(fā)難以定義，這就要求國(guó)家既要有效解決經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中的各類海上事故，也要滿足戰(zhàn)場(chǎng)搜救的不時(shí)之需。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)調(diào)發(fā)展是因勢(shì)利導(dǎo)之舉，應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)統(tǒng)籌則是全球安全問題所催生出的根本特征。

二、平戰(zhàn)結(jié)合理念對(duì)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的應(yīng)然性檢視

平戰(zhàn)結(jié)合是國(guó)防經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要命題，探討的是平戰(zhàn)情形切換下國(guó)防需求與國(guó)防投入之間的關(guān)系問題。戰(zhàn)爭(zhēng)的爆發(fā)會(huì)導(dǎo)致國(guó)防需求的急劇增加，而戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后國(guó)防需求又會(huì)急速回落。為此，國(guó)家需要采取靈活的國(guó)防投入模式，使得在戰(zhàn)爭(zhēng)來臨時(shí)有力量保障國(guó)家安全，戰(zhàn)爭(zhēng)結(jié)束后也能盡快轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)軌道?；谶@種考慮，國(guó)家需要兼顧國(guó)防建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，寓國(guó)防建設(shè)于國(guó)家整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，做到平時(shí)與戰(zhàn)時(shí)的有機(jī)銜接、軍事與民用資源的有效整合，進(jìn)而取得經(jīng)濟(jì)效益和國(guó)防安全效益的雙贏。平戰(zhàn)結(jié)合理念的核心思想在于平衡國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)的投入，通過探索適當(dāng)?shù)馁Y源分配模式來獲得國(guó)家整體收益最大化。

（一）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展體現(xiàn)著平戰(zhàn)結(jié)合的集約思想

平戰(zhàn)結(jié)合是一種集約型的國(guó)防經(jīng)濟(jì)理念，意在探討如何將有限的社會(huì)資源合理分配給經(jīng)濟(jì)建設(shè)和國(guó)防建設(shè)，從而實(shí)現(xiàn)“一種投入，多種收益”，避免重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)。當(dāng)前，我國(guó)針對(duì)經(jīng)濟(jì)與國(guó)防建設(shè)協(xié)同發(fā)展提出了“全要素、多領(lǐng)域、高效益”的要求，就是要提升經(jīng)濟(jì)與國(guó)防協(xié)同發(fā)展的質(zhì)量和效率。海上搜救和海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救亦是“平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)”“經(jīng)濟(jì)和國(guó)防”的兩個(gè)面，二者的協(xié)調(diào)發(fā)展能夠形成要素流動(dòng)、互通有無的良性互動(dòng)局面，其集約性具體表現(xiàn)為：一方面，能夠整合軍地海上救援資源且實(shí)現(xiàn)資源的高效利用，以實(shí)際為依據(jù)，以需求為導(dǎo)向，對(duì)資源進(jìn)行合理配置，避免各起爐灶、重復(fù)投入現(xiàn)象；另一方面，相互吸收雙方優(yōu)勢(shì)，有效彌補(bǔ)各自短板。地方搜救力量相對(duì)于軍隊(duì)擁有分散廣、數(shù)量多、網(wǎng)絡(luò)全、低敏感的優(yōu)勢(shì)，而軍隊(duì)搜救力量相對(duì)地方則有著裝備好、紀(jì)律嚴(yán)、效率高的特點(diǎn)，通過廣泛交流和協(xié)同任務(wù)，雙方能夠克服缺陷，高效提升海上救援能力。

（二）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展反映著平戰(zhàn)結(jié)合的銜接思路

平戰(zhàn)結(jié)合理念要求建設(shè)靈活的平戰(zhàn)銜接轉(zhuǎn)化思路，即戰(zhàn)時(shí)地方力量可有效動(dòng)員為國(guó)防力量，平時(shí)軍隊(duì)力量可靈活應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)調(diào)發(fā)展則是對(duì)該思路的具體落實(shí)，在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，通過有效的國(guó)防動(dòng)員機(jī)制，使政府專業(yè)搜救隊(duì)伍、民間搜救隊(duì)伍轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行或部分執(zhí)行海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救行動(dòng)的有效力量；在和平時(shí)期，軍方的專門搜救部隊(duì)則能夠發(fā)揮應(yīng)對(duì)海上重大事故的補(bǔ)強(qiáng)作用，在海上救援領(lǐng)域形成一支“平時(shí)應(yīng)急，戰(zhàn)時(shí)應(yīng)戰(zhàn)”的整體性力量。

（三）海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展呼應(yīng)著平戰(zhàn)結(jié)合的富國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)

平戰(zhàn)結(jié)合的最終目標(biāo)是通過經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的有機(jī)融合，推動(dòng)二者收益的最大化，也就是要同步實(shí)現(xiàn)最大程度的“富國(guó)”和“強(qiáng)軍”。海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展能夠產(chǎn)生雙向促動(dòng)功能：一方面，通過增強(qiáng)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)能力，提高我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障水平，提升海上生產(chǎn)的安全性，間接激發(fā)我國(guó)經(jīng)濟(jì)活力；另一方面，通過提高作戰(zhàn)軍人的生命安全保障能力，激發(fā)軍人的戰(zhàn)斗士氣，對(duì)敵方產(chǎn)生強(qiáng)大的威懾力，提升整個(gè)軍隊(duì)的戰(zhàn)斗氣質(zhì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)相統(tǒng)一，從而呼應(yīng)平戰(zhàn)結(jié)合理念的富國(guó)強(qiáng)軍目標(biāo)。

三、我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)狀及方向調(diào)整

海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展并不是一個(gè)創(chuàng)新性的發(fā)展模式，國(guó)際上已有一些國(guó)家采取了海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)同建設(shè)的方式，美國(guó)的海岸警衛(wèi)隊(duì)便是典型代表①海岸警衛(wèi)隊(duì)是美國(guó)實(shí)施海上搜救的主要力量，具有一定的“準(zhǔn)軍事”性質(zhì)，和平時(shí)期海岸警衛(wèi)隊(duì)不編入海軍序列，而是作為專業(yè)搜救力量在沿海及近岸海區(qū)進(jìn)行搜救作業(yè)，在戰(zhàn)時(shí)海上警衛(wèi)隊(duì)依據(jù)需要編入美國(guó)海軍，受聯(lián)合搜救中心指揮，執(zhí)行戰(zhàn)場(chǎng)搜救任務(wù)。[7]。我國(guó)對(duì)二者的協(xié)調(diào)發(fā)展已有前期探索，并以軍隊(duì)搜救力量協(xié)助海上事故應(yīng)急為視角形成了一系列舉措。

（一）我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的局限

我國(guó)對(duì)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐主要是將軍隊(duì)搜救力量應(yīng)用于海上突發(fā)事件應(yīng)對(duì)。目前，我國(guó)已形成了“政—軍—民”三位一體的海上搜救協(xié)作體系，當(dāng)專業(yè)搜救力量不足以應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件時(shí)，依據(jù)國(guó)務(wù)院、中央軍委批復(fù)，中國(guó)海上搜救中心及地方海上搜救中心與軍隊(duì)聯(lián)系，按照搶險(xiǎn)救災(zāi)的原則，由部隊(duì)派出艦船、飛機(jī)予以支援；參加救助的軍隊(duì)力量由派出機(jī)關(guān)實(shí)施指揮，同時(shí)接受海上搜救中心的現(xiàn)場(chǎng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)[3（]11）。此外，我國(guó)海上搜救指揮協(xié)調(diào)機(jī)制采取部際聯(lián)席會(huì)議制度，形成了由交通運(yùn)輸部牽頭，包括國(guó)務(wù)院其他部門以及空軍、海軍、武警部隊(duì)等軍事單位在內(nèi)的海上搜救綜合協(xié)調(diào)和指揮機(jī)制，以妥善處置重大海上突發(fā)事件。實(shí)踐中，通過多次開展軍地聯(lián)合海上搜救行動(dòng)及實(shí)戰(zhàn)化演練，進(jìn)一步完善了軍地雙方協(xié)作關(guān)系以及聯(lián)合搜救的組織指揮程序[8]?？梢?，我國(guó)為提高海上突發(fā)事故應(yīng)對(duì)能力而采取的軍地聯(lián)合搜救措施，為海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展奠定了一定基礎(chǔ)，但仍存在一些問題及發(fā)展阻礙。

其一，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)同機(jī)制闕如。雖然我國(guó)已初步打開了軍地聯(lián)合搜救的局面，然而由于缺乏常態(tài)化的聯(lián)合搜救機(jī)制，使得軍地搜救力量之間大體上處于分散運(yùn)行的狀態(tài)，沒有形成機(jī)制化的海上聯(lián)合搜救行動(dòng)模式，制約了軍地聯(lián)合救援能力的發(fā)揮。而且，當(dāng)前軍地聯(lián)合搜救主要針對(duì)民事海上搜救的重大和緊急情況，尚未將戰(zhàn)場(chǎng)搜救納入聯(lián)合搜救的類型之中，呈現(xiàn)出“重應(yīng)急輕應(yīng)戰(zhàn)”的特征。實(shí)際上，將地方海上搜救力量納入戰(zhàn)場(chǎng)搜救體系中，已是世界戰(zhàn)場(chǎng)搜救發(fā)展的主流方向[9]。然而，我國(guó)現(xiàn)有的軍地聯(lián)合搜救僅是“軍轉(zhuǎn)民”的單向融合模式，由于缺乏民事力量協(xié)助海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的協(xié)同機(jī)制，尚不能滿足平戰(zhàn)結(jié)合的發(fā)展要求。

其二，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的體制分離。長(zhǎng)期以來，我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救實(shí)施分離式的建設(shè)和管理，影響了兩者協(xié)同關(guān)系的形成。在管理體系方面，海上搜救是在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)，成立中國(guó)海上搜救中心作為辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織政府專業(yè)搜救力量和民間社會(huì)搜救力量，對(duì)海上遇難人員和財(cái)產(chǎn)進(jìn)行救助和打撈；海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救則由中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，組建專門的搜救部隊(duì)，主要包括航空兵搜救團(tuán)、海軍和陸軍搜救部隊(duì)等專門力量[10]，遂行對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境中遇險(xiǎn)軍人和國(guó)防設(shè)施搜救的軍事行動(dòng)。在法律規(guī)范方面，海上搜救的法律體系主要由我國(guó)簽署已加入的國(guó)際公約、國(guó)家層面的法律法規(guī)、地方性法規(guī)三部分組成，而海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救主要由軍隊(duì)內(nèi)部的軍事條例規(guī)范。

其三，海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的能力差異。海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救相較于海上搜救的最大區(qū)別在于是否有敵對(duì)方的存在，所以海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救更具有危險(xiǎn)性和特殊性。遂行海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的軍隊(duì)力量，不僅由戰(zhàn)斗素質(zhì)過硬的職業(yè)軍人組成，而且配備性能優(yōu)良的戰(zhàn)場(chǎng)搜救裝備，可以應(yīng)對(duì)復(fù)雜苛刻的戰(zhàn)場(chǎng)環(huán)境[11]。這是政府專業(yè)搜救隊(duì)伍和民間搜救隊(duì)伍所不具備的。雙方能力差異會(huì)直接影響協(xié)同搜救的執(zhí)行效果，甚至造成無謂的犧牲。

（二）我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展方向調(diào)整的動(dòng)因

二戰(zhàn)結(jié)束后，和平與發(fā)展成為國(guó)際社會(huì)的主旋律，由于投入成本與經(jīng)濟(jì)收益相差懸殊，戰(zhàn)場(chǎng)搜救在各國(guó)的國(guó)防建設(shè)中普遍被忽視，一度成為“戰(zhàn)場(chǎng)上的孤兒”[12]。然而，海上戰(zhàn)爭(zhēng)的風(fēng)險(xiǎn)并沒有消弭，我國(guó)仍需加強(qiáng)海上戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)，重新審視海上戰(zhàn)場(chǎng)對(duì)搜救能力的需求。

第一，海洋權(quán)益爭(zhēng)端是我國(guó)實(shí)施海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的主要誘發(fā)因素。目前，我國(guó)面臨的海洋權(quán)益爭(zhēng)端主要集中于三個(gè)方面：一是海洋劃界爭(zhēng)端，包括與周邊國(guó)家的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架劃界爭(zhēng)端、島礁權(quán)屬爭(zhēng)端、劃界引發(fā)的海洋資源開發(fā)糾紛等；二是國(guó)際海洋規(guī)則適用引起的爭(zhēng)議，主要是美國(guó)利用“航行自由”規(guī)則頻頻進(jìn)出南海海域，挑釁和侵犯我國(guó)主權(quán)和海洋權(quán)益；三是臺(tái)海問題，臺(tái)灣是我國(guó)領(lǐng)土不可分割的一部分，臺(tái)灣問題涉及我國(guó)核心利益。隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，上述海洋權(quán)益爭(zhēng)端都有可能演變成海上武裝沖突的導(dǎo)火索，成為遂行海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救行動(dòng)的誘發(fā)因素。

第二，非傳統(tǒng)海上安全威脅成為我國(guó)實(shí)施海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的重要原因。一般認(rèn)為，海上軍事安全、海防安全是“傳統(tǒng)海上安全”問題，而將海上恐怖主義、海上非法活動(dòng)、海洋污染和海洋生態(tài)惡化等視為“非傳統(tǒng)海上安全”問題[13（]88）。非傳統(tǒng)海上安全威脅具有非政治性、非軍事性、突發(fā)性、暴力性以及與傳統(tǒng)安全問題相互轉(zhuǎn)化等特點(diǎn)[14]。經(jīng)濟(jì)全球化深入背景下，國(guó)家間的利益依存關(guān)系逐步加深，這意味著即便國(guó)家不直接面臨非傳統(tǒng)安全威脅，也會(huì)被此類安全風(fēng)險(xiǎn)所裹挾[15（]35）。長(zhǎng)期以來，海盜、海上武裝搶劫、海上恐怖主義對(duì)我國(guó)遠(yuǎn)洋運(yùn)輸和漁業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生了嚴(yán)重的沖擊[16]，對(duì)此，我國(guó)通過海軍護(hù)航等手段抵御此種非傳統(tǒng)海上安全威脅[17]。我國(guó)海軍在執(zhí)行安全保障任務(wù)、打擊國(guó)際海上犯罪和恐怖主義時(shí)，存在直接發(fā)生海上武裝沖突的可能性，因此，我軍人員和設(shè)施隨時(shí)需要進(jìn)行保護(hù)。

第三，中國(guó)海軍任務(wù)多樣化發(fā)展帶來了海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的需求。在馬漢的海權(quán)理論下，海軍構(gòu)成了海權(quán)的核心，海軍的戰(zhàn)略目標(biāo)在于奪取和控制海權(quán)[18（]42），但在國(guó)際規(guī)則的制約下，發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)被認(rèn)為是違背國(guó)際法原則和國(guó)際強(qiáng)行法的行為。隨著國(guó)際海洋法治化和全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，軍隊(duì)職能由奪取制海權(quán)轉(zhuǎn)向使用制海權(quán)，海軍衍生出了軍事、外交與警察三位一體的職能[19（]15）。同時(shí)，國(guó)務(wù)院發(fā)布的《2010年中國(guó)的國(guó)防》白皮書、2013年《中國(guó)武裝力量的多樣化運(yùn)用》白皮書等國(guó)家政策文件指明，我國(guó)海軍將會(huì)參與多樣化的海上行動(dòng)，在更多非戰(zhàn)爭(zhēng)軍事領(lǐng)域履行維護(hù)國(guó)家海洋權(quán)益的重要職責(zé)。我國(guó)海軍在“走出去”的過程中需要做好海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的配套建設(shè)，肩負(fù)起保障軍隊(duì)人員和裝備設(shè)施安全的重任，為我國(guó)海軍邁向深藍(lán)提供保障。

四、我國(guó)海上搜救與海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)調(diào)發(fā)展的機(jī)制構(gòu)建和法律保障

改變當(dāng)前海上搜救中僅有“軍轉(zhuǎn)民”，缺少“民參軍”的“一條腿走路”的局面，需要在制度層面發(fā)力，完善海上搜救相關(guān)立法，明確和補(bǔ)充海上搜救對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)搜救協(xié)助的新要求。

（一）制定協(xié)助海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救的動(dòng)員機(jī)制

動(dòng)員與應(yīng)急管理是當(dāng)前我國(guó)并存運(yùn)行的兩種危機(jī)管理體系，動(dòng)員側(cè)重于應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、武裝沖突及其他軍事危機(jī)，應(yīng)急管理主要應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件[20]。針對(duì)我國(guó)海上救援“重應(yīng)急輕應(yīng)戰(zhàn)”的問題，需要制定海上搜救對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)搜救進(jìn)行協(xié)助的動(dòng)員機(jī)制。海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救動(dòng)員機(jī)制屬于我國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)法的內(nèi)容，相關(guān)制度的構(gòu)建需嚴(yán)格依據(jù)我國(guó)《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》等戰(zhàn)爭(zhēng)基本法，以保證戰(zhàn)時(shí)海上救援力量匯集和使用的合法性。在構(gòu)建形式方面，協(xié)助海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救動(dòng)員機(jī)制可以采取由國(guó)務(wù)院和中央軍委聯(lián)合制定“海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救動(dòng)員預(yù)案”的方式。預(yù)案作為一種非常情況下的危機(jī)治理辦法，屬于應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)和應(yīng)急狀態(tài)三種非常情形的規(guī)范性文件，雖然嚴(yán)格意義上不能成為我國(guó)法律體系的一部分，但是作為相關(guān)法律的“配套規(guī)定”，能夠從對(duì)應(yīng)的法律規(guī)范中獲得法律效力[21]。“海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救動(dòng)員預(yù)案”作為《國(guó)防法》《國(guó)防動(dòng)員法》等我國(guó)戰(zhàn)爭(zhēng)法律的配套規(guī)定，能夠在戰(zhàn)時(shí)海上搜救動(dòng)員領(lǐng)域穩(wěn)定發(fā)揮法律保障作用。

方案構(gòu)建方面，可通過將民事搜救力量納入預(yù)備役建制的方式進(jìn)行動(dòng)員機(jī)制構(gòu)建。預(yù)備役隊(duì)伍是不脫離生產(chǎn)的武裝組織，契合了平時(shí)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)戰(zhàn)時(shí)轉(zhuǎn)化參戰(zhàn)的需求。預(yù)備役實(shí)行軍隊(duì)和政府雙重管理，特別是專業(yè)搜救人員能夠擁有雙重編制，有利于強(qiáng)化管理和指揮。作為國(guó)防后備武裝力量，預(yù)備役要求定期開展軍事訓(xùn)練，符合常態(tài)化開展戰(zhàn)場(chǎng)聯(lián)合搜救訓(xùn)練和演習(xí)的協(xié)同要求。

內(nèi)容構(gòu)建方面，應(yīng)當(dāng)圍繞將民事搜救力量納入預(yù)備役建制的相關(guān)程序展開。一是要制定將平時(shí)海上搜救力量納入預(yù)備役的征召辦法。明確平時(shí)海上搜救力量納入預(yù)備役建制的強(qiáng)制程度，制定“強(qiáng)制征召”和“志愿征召”兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)單位屬性、專業(yè)性程度及征召時(shí)機(jī)等因素確定具體征召辦法。二是要細(xì)化平時(shí)海上搜救力量納入預(yù)備役的補(bǔ)助補(bǔ)償制度。長(zhǎng)期以來，我國(guó)在國(guó)防動(dòng)員領(lǐng)域?qū)嵭小肮截?fù)擔(dān)”原則，即組織和公民為維護(hù)全民所享的國(guó)家安全作出的犧牲，應(yīng)由全民公平負(fù)擔(dān)，國(guó)家給予補(bǔ)助補(bǔ)償。補(bǔ)助補(bǔ)償制度不僅能有效調(diào)動(dòng)國(guó)防動(dòng)員積極性，也能保持海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救動(dòng)員機(jī)制活力，具體內(nèi)容應(yīng)包括預(yù)備役人員的優(yōu)撫優(yōu)待、傷亡撫恤、福利津貼、榮譽(yù)激勵(lì)等。

（二）完善軍地聯(lián)合搜救的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制

在軍地聯(lián)合海上搜救指揮協(xié)調(diào)方面，我國(guó)已建立了部際聯(lián)席會(huì)議制度，由設(shè)置于交通運(yùn)輸部的中國(guó)海上搜救中心具體執(zhí)行指揮工作，運(yùn)行效果良好。在海上搜救平戰(zhàn)一體化建設(shè)的要求下，需要在既有機(jī)制基礎(chǔ)上補(bǔ)充應(yīng)戰(zhàn)內(nèi)涵。

一是拓展現(xiàn)有軍地聯(lián)合搜救指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)職能。由于海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救為不時(shí)之需，我國(guó)軍地聯(lián)合搜救仍需以平時(shí)應(yīng)急作為工作重點(diǎn)，兼顧海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救能力建設(shè)。以我國(guó)既有的海上搜救軍地聯(lián)合指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，補(bǔ)充戰(zhàn)場(chǎng)搜救的指揮協(xié)調(diào)模塊應(yīng)當(dāng)是機(jī)制完善的核心思路，避免設(shè)立多個(gè)指揮協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)造成的重復(fù)投入和系統(tǒng)繁雜。因此，需堅(jiān)持完善海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議制度，將應(yīng)戰(zhàn)工作納入部際聯(lián)席會(huì)議范疇，開辟應(yīng)對(duì)戰(zhàn)場(chǎng)搜救的工作方案。

二是區(qū)分平時(shí)和戰(zhàn)時(shí)行動(dòng)模式。這涉及應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)情形下的軍地聯(lián)合海上搜救協(xié)調(diào)指揮主導(dǎo)權(quán)的分配問題。一般來說，政府是國(guó)家應(yīng)急狀態(tài)的主要治理主體，而軍隊(duì)則是戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)的主要治理主體，協(xié)調(diào)指揮主導(dǎo)權(quán)應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)家所面臨的非常情形而進(jìn)行轉(zhuǎn)換。在執(zhí)行因重大海上事故、自然災(zāi)害引發(fā)的聯(lián)合搜救行動(dòng)時(shí)應(yīng)由政府相關(guān)部門指揮協(xié)調(diào)，而在遂行海上戰(zhàn)場(chǎng)搜救時(shí)指揮協(xié)調(diào)主導(dǎo)權(quán)則轉(zhuǎn)交相關(guān)軍事部門。因此，軍地聯(lián)合搜救的指揮協(xié)調(diào)機(jī)制宜區(qū)分應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)兩種指揮協(xié)調(diào)模式，和平時(shí)期由國(guó)家海上搜救中心承擔(dān)指揮和協(xié)調(diào)職責(zé)，而戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期則由軍隊(duì)搜救機(jī)構(gòu)接管海上搜救中心職能，調(diào)遣戰(zhàn)場(chǎng)搜救預(yù)備役力量以及其他民事海上搜救力量。

（三）建立軍地聯(lián)合搜救常態(tài)化交流機(jī)制

為彌合軍地搜救力量的能力差異，提升聯(lián)合搜救的執(zhí)行力，宜圍繞聯(lián)合培訓(xùn)和聯(lián)合演習(xí)建立常態(tài)化交流機(jī)制。在聯(lián)合培訓(xùn)方面，為保障聯(lián)合培訓(xùn)的合理性，需要確定培訓(xùn)活動(dòng)的組織形式，規(guī)定由具備海上搜救職能的政府部門和軍隊(duì)部門聯(lián)合發(fā)起；科學(xué)制定培訓(xùn)科目，針對(duì)海上救援平戰(zhàn)一體化主題，以軍地聯(lián)合搜救的知識(shí)和技能培訓(xùn)、搜救裝備和設(shè)施使用培訓(xùn)、突發(fā)狀況應(yīng)對(duì)培訓(xùn)為內(nèi)容。此外，由于軍地聯(lián)合培訓(xùn)涉及我國(guó)國(guó)防安全，需要對(duì)參與培訓(xùn)的人員進(jìn)行資質(zhì)審查，而且要控制規(guī)模和參與人數(shù)，同時(shí)，國(guó)家層面聯(lián)合培訓(xùn)項(xiàng)目要報(bào)國(guó)務(wù)院和中央軍委批準(zhǔn)后實(shí)施，地方層面聯(lián)合培訓(xùn)項(xiàng)目要報(bào)同級(jí)人民政府和地方軍區(qū)批準(zhǔn)后實(shí)施。

在聯(lián)合演習(xí)方面，一要合理化演習(xí)方案結(jié)構(gòu)。在海上搜救平戰(zhàn)一體化發(fā)展的要求下，聯(lián)合演習(xí)方案需要同時(shí)涉及海上事故處置和海戰(zhàn)場(chǎng)建設(shè)。不僅包括一般方式演習(xí)，還要注重強(qiáng)化無腳本實(shí)戰(zhàn)演習(xí)，以強(qiáng)化復(fù)雜海況和戰(zhàn)況下的應(yīng)變能力。二要優(yōu)化演習(xí)評(píng)價(jià)考核制度?？陀^綜合的評(píng)價(jià)考核制度，對(duì)于驗(yàn)收聯(lián)合培訓(xùn)成果、有針對(duì)地完善海上聯(lián)合搜救應(yīng)急和應(yīng)戰(zhàn)預(yù)案能發(fā)揮重要作用。軍地聯(lián)合演習(xí)評(píng)價(jià)考核項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)制定要面向應(yīng)急與應(yīng)戰(zhàn)統(tǒng)籌，評(píng)估人員的構(gòu)成除應(yīng)急管理專家外，還需納入相關(guān)軍事專家。

（四）構(gòu)建軍地聯(lián)合搜救信息共享平臺(tái)

軍地海上聯(lián)合搜救行動(dòng)對(duì)信息互通有著較強(qiáng)的依賴性，但因涉密則會(huì)使軍地信息交流存在障礙。為此，需要打破雙方信息壁壘，疏通信息獲取和傳遞渠道，建立軍地聯(lián)合搜救信息共享平臺(tái)。首先，明確搭載信息共享平臺(tái)功能的機(jī)構(gòu)及其職責(zé)，激發(fā)信息中心的信息整合、信息處理、信息發(fā)布、信息保護(hù)等功能。其次，建立軍地信息匯報(bào)制度。規(guī)定軍地雙方將各自情報(bào)全面客觀、迅速及時(shí)地匯報(bào)給信息中心的義務(wù)，保證信息中心能夠快速進(jìn)行信息處理，以幫助形成決策。再次，制定信息發(fā)布制度。從信息發(fā)布渠道、發(fā)布速率、信息解釋三個(gè)方面進(jìn)行合理規(guī)范，確保軍地雙方能夠獲取與其任務(wù)相關(guān)的信息情報(bào)，并被快速、充分、準(zhǔn)確地受領(lǐng)。最后，構(gòu)建信息安全保護(hù)制度。規(guī)定參與行動(dòng)的各方主體有不泄露任務(wù)信息的義務(wù)，明確搜救信息加密傳輸辦法，嚴(yán)格限制軍地雙方的行動(dòng)信息使用權(quán)，同時(shí)還須制定行動(dòng)信息的銷毀和脫密、信息保護(hù)的監(jiān)督和檢查、泄密處置和懲罰等具體辦法。