村級會計委托代理模式下的財務內控研究

王小玲（青島市教育裝備與信息技術中心）

■ 問題的提出

“三農“問題是關系國計民生的根本性問題。近年來，為解決好“三農“問題，黨中央作出了一系列包括推進新農村建設與城鄉一體化建設、實施精準脫貧扶貧與鄉村振興等重大戰略部署，實踐證明這些政策舉措都取得了顯著成效。現階段我國農村經濟迅速發展，鄉村旅游、鄉村文化產業、農產品加工業等特色產業擴大了村集體收入來源，信息技術的高速發展也為農村經濟項目拓寬了投融資渠道，但在這些農村經濟繁榮景象的背后村級財務管理卻并未跟緊步伐，暴露出諸多問題，制約著農村經濟的發展和社會秩序的穩定。

面臨新形勢新政策新環境，我國農村財務管理經歷了村賬村管、村賬鄉審鄉管、村賬雙代管、村會計委派制、村級會計委托代理制五種模式的演進，現大都以村級會計委托代理制居多。已有關于村級會計委托代理制的研究大都從實踐出發，分析該模式下村級財務管理存在的問題及完善對策。此外，還有學者對管理模式和會計制度進行創新，以解決村級會計委托代理模式下的不足。易雪輝等提出將財務共享服務理念引入村級委托代理制以降低財務運行成本、提高工作效率、提升集中管控能力和核心競爭力。他們通過對四川甘孜州的實地調研，總結了該地區“互聯網+精準扶貧代理記賬”的做法和經驗，從實踐證明基于財務共享服務的村級會計委托代理制是可借鑒的。耿建新和馬閃認為農村集體發展的會計制度已不能滿足當前經濟發展的需要，從會計主體、會計科目、貨幣計量的角度提出完善建議。考慮到已有研究提出的問題，不難發現村級會計委托代理模式在會計制度、會計職業化、監督管理等方面存在缺陷，而根源在于這種委托代理關系所帶來的利益沖突問題：作為委托人的報賬員與作為代理人的村級會計委托服務中心存在的利益沖突以及作為委托人的村委會與作為代理人的報賬員存在的利益沖突。此外，基于委托代理理論的信息不對稱加劇了這種矛盾，村委會和報賬員不清楚委托服務中心的委托任務完成情況，委托服務中心也無法對村委會的舞弊行為及報賬員的決策過程進行監督，導致各利益主體推諉扯皮，財務意識更加淡薄，因此當前模式下亟須解決的最根本的問題是財務管理內部控制問題。財務管理內部控制通過建立規章制度和工作流程、界定各方權力與責任、實行有效監督等手段降低信息成本，減少利益沖突，成為解決該問題的關鍵。目前，伴隨著支農惠農強農富農等財政專項資金的投入以及農村“三資”管理工作的加強，降低財務風險、減少資產流失、提高資產安全性與經營成果的效益性等都對財務內控提出了更高的要求。因此分析農村財務管理內部控制面臨的歷史與現實問題，尋求新的解決方案對促進農村經濟健康發展具有重要的理論和實踐意義。本文通過對山東某地級市30個行政村的經濟業務進行調研，探究村集體財務內控的現狀及存在問題，并有針對性的提出建議，試圖為加強我國農村集體財務內控提供意見參考。

■ 被調研行政村財務管理現狀

2021年1月—3月筆者對山東省某地級市的30個行政村進行調研，發現這些行政村的經濟業務均實行報賬方式，由各鎮街園設立的農村財務委托代理服務中心負責核算記賬。代理中心以村為基本核算單位，堅持集體資產所有權、使用權、收益權、財務審批權、民主監督權不變，實行統一制度、統一票據、統一審核、統一記賬、統一公開、統一建檔管理。農村財務委托代理服務中心設置1名總會計、1名總出納，若干委派會計，其中6個村設置1名委派會計，被調研的30個行政村共有5名委派會計。村級設立1名財務報賬員，負責日常財務報賬和管理工作。

在調研中發現，農村委托代理服務中心以及村級報賬員的會計素質不高，委托代理服務中心會計人員雖持證上崗，但會計專業知識和技能不足，村級報賬員沒有初級會計證，均為無證上崗，會計基礎十分薄弱。被訪村級報賬員對業務發生情況不明確，原始憑證缺乏規范性和完整性，從整個工作鏈前端直接影響著會計核算質量。

從該地級市出臺的相關文件來看，該地級市于2017年出臺了《村（社區）“三資”管理制度》及《關于進一步加強和規范村級財務管理工作的意見》，文件有關財務管理制度及內部控制程序的內容十分明確，然而貫徹落實到各行政村卻并不理想。一方面被調研村落財務意識淡薄，村級報賬人員只重視報賬工作，忽視了最重要的財務管理職責，在合同管理、項目管理、投融資等方面都缺乏有效的管理和制度。委托代理服務中心的設立雖解決了基本的會計核算問題，但很容易加劇村級財務人員的不作為；另一方面監管處罰不到位，1名財務報賬人員與同時負責多個行政村的委派會計一同負責本村的財務管理工作，很容易出現推諉扯皮踢皮球現象，文件雖規定了各職位職責，但缺乏有效的監管手段和處置辦法。

整體來看，被調研行政村村級會計委托代理制和出臺文件使用的年限并不短，但財務內控依舊十分薄弱。因此針對此現象有必要細化問題清單，尋求對應策略。

■ 財務內控存在問題及原因分析

（一）問題清單

1.財務公開力度不大，無重大事項事前審批、集體決策制度，事前審批、集體決策落實不到位

根據國家規定，農村集體重要事項，應由村（居）黨支部會提議、“兩委”會商議、黨員大會審議、村（居）民會議或者村（居）民代表會議決議，作到決議公開、實施結果公開。

2.缺乏采購內部控制制度，采購手續缺失

采購無比價記錄、采購標準、大額采購無詢價，發放物資明細表無相關領導簽字。依據目前國家采購法及采購實施條例，采購工作應根據采購需求，嚴格履行相應的采購手續譬如公開招標、單一來源、競爭性磋商、自行采購等，均應集體決策，手續留痕存檔，公開透明。

3.缺乏項目管理制度

項目管理有別村正常經費支出。凡涉及項目的，應有事前立項審批、事中采購及資金執行手續、事后決算（涉及應有決算審計的應有決算審計）及歸檔。

調查發現，村的舊改、棚改、拆遷重大改造，沒有完整詳細的立項審批資料；財務核算佐證資料不詳；項目執行過程中的合同、補償、收款和補償款的發放、村集體補償部分清算情況、項目結束后對每個項目沒有結項報告，對整個項目的收支結余情況未做總結，也未將相關資料完善裝訂成冊，查閱無完整資料。項目結束無公開。不符合目前國家要求的要保證村集體資產的安全、完整、保值、增值，保證村集體資產不流失，保證村民的權益不受侵害的要求。

4.合同管理不嚴格，合同執行不到位

承包、租賃合同制定不完善，合同執行不嚴格，沒有按合同約定履行合同。按照我國合同法管理相關規定，合同除即時清結者外，一律采用書面格式，并必須采用統一合同文本。合同對各方當事人權利、義務的規定必須明確、具體，文字表達要清楚、準確。合同要素簽訂齊全，譬如雙方的全稱、簽約時間和簽約地點、合同的內容、建設工期、撥款和結算、竣工驗收、質量保修范圍和質量保證期、產品名稱、技術標準和質量、數量、包裝、運輸方式及運費負擔、交貨期限、地點及驗收方法、價格、違約責任等均應齊全。大部分行政村簽訂的合同要素不全。合同履約無監管，合同執行結果無反饋歸檔。

5.國有資產產權不清晰，管理薄弱，核算不規范

《行政事業性國有資產管理條例》規定，國有資產應當遵循安全規范、節約高效、公開透明、權責統一的原則，實現實物管理與價值管理相統一，資產管理與預算管理、財務管理相結合。而被調研行政村村集體資產所有權不清晰，有的資產掛在個人名下，或者放在村集體企業。村集體資產沒有臺賬、在建工程完工不能及時結轉固定資產管理、固定資產報廢、毀損未及時清理，多年掛在賬上，虛增村集體資產，缺乏對國有資產的高度重視。

6.缺乏投資內部控制制度

村集體投資后，集體企業經營情況管理失控。集體投資的安全完整增值無法保障。按國家規定，投資要集體決策，一定額度的要經上級主管部門，避免集體資產被損壞、隨意改變權屬或無償占用、低價承包等。涉及集體資產管理的重大事項，必須經過民主討論決定。要保障集體經濟組織成員有效地行使對集體資產的監督權、決策權。目前絕大部分村的對外投資無健全產權登記、無完整財務核算、無集體決策制度。投資后對所屬企業的集體資產運行狀況無規范監督制度。

7.村領導缺乏財務管理意識，報賬人員財務水平不高，核算不夠規范

被調研行政村會計核算能力薄弱主要表現在：原始憑證不規范、不完整；戶名使用錯誤，用于村集體報銷的發票戶名非村集體名字，發票要素開具不完善；會計科目使用不規范，預收的房款記錄在應付賬款，支付的工程款項記在應收賬款；往來未及時清理，造成呆賬無法收回，不處理賬造成村集體的債權債務不實；村集體財務會計對業務發生情況不明確（不知道是什么業務或者業務流程），直接影響代理記賬中心會計核算質量。

（二）原因分析

1.相關領導缺乏重視

從被調研行政村的反饋情況來看，缺乏最為基本的采購、投資、集體決策等內部控制制度與相關領導缺乏重視具有直接關系。該地級市早在2017年就已經下達村級財務管理辦法和意見，而截止到目前被調研行政村依舊處于制度缺失狀態，這足以反映從區農業部門到鎮街園主要領導再到村（居）干部都缺乏對財務管理工作的重視。

2.財會隊伍力量薄弱

會計核算不規范與財務人員的專業素質直接掛鉤。由于會計資格證的取消，被調研行政村的報賬員均為無證上崗，且學歷普遍較低，專業理論知識和技能掌握不到位，只能靠委托代理中心的財務人員臨時現教現學。此外，這些報賬員大都是兼職，除財務工作外還負責統計、計生等工作，財會人員缺乏穩定性。農村財務委托代理服務中心的財會人員同樣缺乏專業素質，且人員結構安排的不合理加劇了財會人員敷衍了事的工作風氣。

3.監管機制不健全

合同管理不嚴格、履約缺乏監管以及村集體資產管理薄弱均體現了這些行政村的管理水平不足，缺乏有效的監管流程。

■ 村級財務內控改進措施及建議

為有效解決財務內控的不足，筆者從探究原因出發，對發現問題提出針對性的改進措施及建議。

（一）提高領導重視程度，建立財務內控制度

1.加強對集體決策、事前審批、合同合法性審查工作的力度，根據審計結果實施獎懲

強化審計工作職能，做好專項審計工作。譬如結合財務公開，內部控制制度，組織專項審計；結合村干部換屆，組織村干部的任期和離任經濟責任審計等。審計結束后，及時向群眾公布審計結果，接受群眾監督。搞好專項審計的同時，做好日常財務的定期審計。對集體資產的管理使用、財務收支、財務預決算、生產經營和建設項目的發包管理、集體債權債務、上級劃撥或接受社會捐贈的資金、物資使用等情況，以及群眾要求審計的其他事項。根據審計結果對工作表現不足、違背規定辦法的相關人員追究責任，責令整改，對財務管理水平逐年提高的農村實行獎勵政策，以提高相關領導的重視程度，并推動村集體經濟組織的管理及財務核算走向完善規范。

2.進一步完善和建立財務公開制度

提高財務管理意識，實行全面公開；積極推進工作的經常化、制度化、規范化建設。保證農民群眾對集體經濟組織財務的知情權、參與權、決策權和監督權。集體經濟組織的重大財務事項，必須依照相關法律法規規定的程序進行民主決策。

3.建立健全財務管理制度和內部控制制度

指導村集體經濟組織建立簡明、規范、適用的財務管理制度和內部控制制度。著重抓好財務公開、債權債務管理、國有資產管理、財務審批、項目管理、采購等重大事項內部控制制度的建設，充分利用不相容職務相互分離、財產保全等方法實施有效的內部控制。

（二）加強財政隊伍建設，做好培訓工作

1.村級財務人員實行公開招聘，擇優錄取

由于農村經濟社會條件不足，難以吸引具有會計專業知識和學歷的高校大學生求職，因此鄉鎮政府可以參照國家選聘高校大學生到村任職工作，實施薪資待遇相關的激勵和保障政策，吸引優秀會計人才。此外，還要實行專人專職，必須摒棄過去的兼職情況，保證會計核算和財務監督職能的高效履行。

2.委托第三方定期分層培訓報賬人員、負責核算的財務人員及管理層人員

培養一支高素質的農村管理人員及財會人員隊伍，是搞好農村集體經濟組織財務公開和財務管理工作的關鍵，也是做好農村經營管理工作的基礎，根據不同人員的工作重點，分層輪訓，建立培訓長效機制。

3.提高檔案管理工作能力及水平

通過調研發現，村集體經濟組織財務檔案的完整性、合法性存在較大問題，為規范檔案管理工作，應在財務培訓中，定期培訓財務人員的檔案管理意識和水平。

（三）強化管理流程，健全監管機制

1.實現工作流程化管理

建議委托第三方，對所屬行政村的經濟業務進行調研，摸清工作流程及工作風險點，建立統一規范的工作流程控制，由幾個村試點，然后全面推開。指導村集體經濟組織制定規范的財務收支審批程序，建立財務活動程序規范。對村集體經濟組織發生的經濟事項的事前審批、事中控制、事后核算做好內部控制制度。規范財務核算的簽字流程及必需的原始憑證及佐證資料，指導做好歸檔工作。尤其是作出規范統一的重要經濟業務的內部控制制度及業務流程，實現系統管理、崗位牽制，降低風險。例如:資產管理、采購、合同履約等經濟行為。

2.加強農村集體資產監督管理，不定期組織專項審計

農村集體資產是集體經濟組織成員的共同勞動成果和共有財產，受法律保護，任何單位和個人不得侵占、平調、挪用。認真組織集體資產的清產核資，明確集體資產的歸屬，科學評估確認資產價值，建立資產臺賬，重要資產的購置、處置、投資必須集體決策。進一步完善集體資產的監管辦法，防止集體資產流失，確保集體資產保值、增值。通過不定期的專項審計，促進村集體經濟組織對國有資產管理的重視及提高管理水平。