淺析雄安新區城市軌道交通基礎設施融資模式

天津城建大學 安澤慧

一、研究背景

雄安新區于2017年4月由中共中央、國務院提出。由雄縣、榮成縣、安新縣及周邊地區組成，是我國開發的第三個國家級新區。根據河北省交通發展規劃，雄安新區城市軌道交通將會成為雄安新區未來道路運輸體系的基石。未來幾年內，雄安新區道路交通系統將與雄安至保定、北京到石家莊、京九高鐵、京安高速和附近的機場、干線相連接。雄安新區北京新機場與“五縱兩橫”配套集散系統同步建設，實現了北京新機場、雄安新區、京津冀、空港經濟區、北京副中心的快速通達，形成區域通勤交通網絡和京津冀核心區一小時交通圈。

據統計，2018年雄安新區總體建設投資額約三千億元，其中鐵路、公路等基礎設施建設投資比例超過70%；2019年實施重大項目67個，雄安新區2020年投資規模近3000億元，其中交通、市政等項目約占60%，擬提出100多個重點建設項目。截至11月9日，已有80多個項目發布招標公告，總投資超過一千七百億元。從以上數據可以看出，雄安新區城市軌道交通基礎設施建設在雄安新區基礎設施建設中居于非常重要的地位。在此背景下，為雄安新區提出一種更高效、更安全的融資模式勢在必行。

二、PPP-REITs融資模式的提出

雄安新區城市軌道交通基礎設施建設過程中投融資困難的原因是基礎設施建設項目本身具有較強的公益性，我國目前尚未建成成熟配套的成本補償體制。如果只依賴于項目內部資本現金流，平衡項目投資成本和收益是非常困難的。由于財力不足，這些項目曾經只能依靠政府進行融資，形成了很多地方政府的隱性債務，增加了整體金融風險。當前，中央政府防范風險的態度十分堅決，已進一步完善了相關政策條款。與此同時，曾經的政府融資模式被逐漸管控。然而我國目前還未建立完全適配于基礎設施建設的投融資體制，這就造成了雄安新區軌道交通基礎設施建設項目融資的困難。

為了解決這一投融資困境，本文將引入PPP與REITs相結合的融資模式。由于雄安新區城市軌道交通基礎設施建設任務重、進度快，政府主導的融資模式已不能為日益龐大的雄安新區基礎設施建設項目提供足夠的建設資金，從而引入PPP融資模式，PPP是指政府與社會各界資本合作的模式，它的建立為分散投資風險、縮減公眾投資負累、提升服務效率做出了突出貢獻。建立了政府授權與監管、社會資本投資與運營的長期合作關系。但由于我國PPP項目融資渠道相對有限，在雄安新區城市軌道交通基礎設施建設中采用PPP融資模式是不夠的。REITs即城市軌道交通基礎設施投資信托基金，有助于將現有的PPP資產上交，有效緩解政府有限融資與擴大基礎設施投資之間的矛盾。

PPP在我國基礎設施建設的大部分領域得到了廣泛的應用，引入雄安新區城市軌道交通基礎設施建設時，政府可根據項目具體情況給予補貼，企業可進行基礎設施建設和運營。同時，政府可以按照約定的方式對經營進行監督和控制，實現政府與企業的雙贏。同時，雄安新區正處于大規模建設開發階段。現階段，雄安新區已積累了大量的基礎設施建設項目。未來，REITs可能成為支持雄安新區投融資發展的重要推動者。雄安新區是落實新發展理念的創新發展示范區，也是基礎設施領域REITs試點的重點區域。試點REITs會提升雄安新區城市軌道基礎設施建設效率，在全國起到引領和示范作用。據REITs行業研究，雄安新區試點REITs和首批公募REITs對雄安新區城市軌道交通基礎設施項目投融資和整體金融發展發揮著極大的促進作用。

三、PPP和REITs結合的可行性

我國現行的REITs目前主要投資于商場、寫字樓等傳統商業項目。而國外經驗表明，REITs也可以運用與例如軌道交通、醫院、學校等可以提供持久現金流的基礎設施項目。從而可以得出，PPP與REITs項目是相互適應的，可以進行PPP融資的項目同時也可以用REITs進行融資。我國龐大的基礎設施項目市場為我國REITs的發展提供了廣闊空間。同時，在項目期限、風險管控、利益分配等方面，PPP和REITs也極為相像。PPP項目運營風險低、收入持久穩定、投資回報周期長等特點均符合REITs的特征。近幾年，我國出臺了一系列政策性文件用以促進PPP和REITs的結合。雖然目前我國仍未有PPP-REITs項目推出，但我國相應政策、監管環境正在不斷改善，相信未來PPP-REITs模式在我國一定會被廣泛應用。

四、PPP-REITs融資模式的優點

（一）周轉存量資產，拓寬PPP項目融資渠道

為了降低隱性債務風險，防控PPP項目可能面臨的各類風險，我國金融、財政等部門紛紛出臺了各項監管措施，對PPP項目融資發展產生了系列影響。受益于我國有力的監管，金融機構的融資更加小心，我國PPP項目融資也更加嚴謹。未來幾年，我國將陸續建設更多PPP項目。基于政府的管控，項目公司將會制定更優化的措施以降低項目的融資成本，調整項目的融資結構。再融資對PPP項目的作用不言而喻。然而由于銀行貸款、債券融資等融資手段比重有限，我國的再融資市場并不發達。相應于此，REITs的應用發揮著極大作用。由于REITs具有公開發行的特點，相比于ABS，它能更好地發揮公募作用，同時，REITs可以為PPP項目尋找低成本且長期的資金，實現存量資產的上繳。推動PPP-REITs的發展是解決PPP項目融資難和再融資難的途徑之一。

（二）促進PPP信息公開，拓寬投資者投資目標的選擇

REITs必須向投資者披露財務信息，并在固定期限內進行審核和公告，使項目信息更加公開透明，從而PPP項目運作也會更加規范。與此同時，PPP-REITs也豐富了投資者可以選擇的投資產品類型，對促進投資具有積極作用。另外，由于REITs能夠為投資者提供具有更穩定收益性以及更長期的受益期限，進行PPP-REITs項目的投資將降低投資者投資的風險。

（三）完善退出機制，吸引更多投資者投資

目前，我國現行PPP項目的退出機制并不十分完備，引起了社會資本股權轉讓和退出的困難。同時，PPP項目投資風險較高、運營周期較長、所需投資規模較大的特點使得許多渴望進行短期投資且低風險的投資者望而卻步。REITs項目的現世解決了這一難題。由于REITs本身具有完備的退出機制，加之其種類豐富，為投資者提供了更多樣的選擇，投資者在投資PPP項目后可通過REITs轉讓股權來實現全面的退出，免除了投資者的后顧之憂。

五、PPP-REITs運作模式的設計

政府及其相關部門通過招標方式選擇有實力的城市軌道交通基礎設施開發企業，設立REITs進行融資建設。當項目建設結束后，政府通過REITs回購方式收回城市軌道交通基礎設施建設項目實現REITs的收入來源為城市軌道交通基礎設施租金收入和配套商業設施運營收入，各方投資者按照出資額比例共享收入。PPP-REITs模式的運作步驟如下：

1.確定擬采用PPP-REITs模式的城市軌道交通基礎設施項目。政府管理部門確定擬建的城市軌道交通基礎設施項目，選擇適合的項目進行PPP-REITs融資。

2.設立城市軌道交通基礎設施專項REITs，向社會各界公開發售。政府通過招標的方式確定城市軌道交通基礎設施信托公司，城市軌道交通基礎設施信托公司選擇城市軌道交通基礎設施開發企業作為投資者發起設立城市軌道交通基礎設施REITs。政府與REITs達成合作關系，雙方簽訂合同的同時明確各方的責任，以政府提供的土地和REITs提供的資金共同成立城市軌道交通基礎設施項目公司。

3.確定城市軌道交通基礎設施項目的主體。項目公司選擇合適的城市軌道交通基礎設施開發企業作為城市軌道交通基礎設施項目建設開發公司，開展城市軌道交通基礎設施項目及配套商業設施的開發建設。項目建成后，項目公司通過相關法律設立城市軌道交通基礎設施管理公司為運營商，接受政府的監督管理，對城市軌道交通基礎設施進行管理，同時提供相關服務。

4.收租和轉讓。城市軌道交通基礎設施管理公司經營管理城市軌道交通基礎設施及其配套商業設施，將租金收入和營業收入交基金托管機構管理，托管機構對利潤進行監督分配。

5.收入分配。城市軌道交通基礎設施租賃收入和配套商業設施經營收入作為REITs的收入來源。REITs的收益將由各方按照合同進行分享。當低于基準收入時，政府補貼較低的部分。

6.REITs退出機制。在不動產投資信托基金運作期間，政府逐步分階段回購不動產投資信托基金所屬項目公司的股權，并在關閉運作期后收回資金。城市軌道交通基礎設施由政府安排和管理。

六、結語

雄安新區是我國重要的國家級新區，具有前瞻性，是我國示范性戰略型新區。接下來的幾年里，雄安新區有望利用其獨有的地理優勢，成為疏散京津壓力的核心新區。城市軌道交通基礎設施的建設在雄安新區建設中發揮著不可替代的作用，在雄安新區軌道交通網絡發達的背景下，更高效地為軌道交通基礎設施項目融資是維護新區經濟平穩運轉以及促進新區建設的關鍵一步。在PPP-REITs的融資模式下，政府和社會企業的合作將會緩解雄安新區基礎設施建設為政府帶來的巨大資金壓力，能夠提高新區建設效率和服務經營質量。由此，雄安新區將被建設成為更加發達的新區，政府企業團結合作，將會促成新區社會整體全面繁榮。