地方高校校院兩級財務管理體制改革路徑分析

河南大學財務處 李 鵬

一、校院兩級財務管理體制改革背景

（一）國家政策的內在要求

《中華人民共和國預算法》要求強化預算約束，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，為高校預算管理明確了要求。《高等學校財務制度》明確要求規模較大的高校實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制，為深化校院兩級改革提供依據。國家三部委聯合下發《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》明確提到要堅持改革驅動，全面深化改革，注重體制機制創新，充分激發各類人才積極性、主動性、創造性和高校內生動力，加快構建充滿活力、富有效率、更加開放、動態競爭的體制機制。立足于學校已確立的預算制度主體框架，進一步推進預算科學精準編制，增強預算執行剛性約束，推動管理重心下移，調動學院辦學積極性，增強學院的辦學自主權和活力。

（二）財政撥款制度改革

從2015年開始，A省財政撥款體制改革后，政策導向、配套制度、經費管理要求都發生變化，預算撥款包括生均、人員、公用、專項等，人員和公用按照不同學歷、學科的學生數、畢業生質量等核定，專項按照人才培養、財務管理等因素法分配。地方高校及時對接財政政策，建立了“生均定額+專項任務+經濟貢獻”的經費核撥新機制，近年來，上級財政深化撥款制度，支持高校分類發展，擴大經費自主權，強化激勵導向和監督檢查，建立績效評價長效機制。進一步深化校院財務管理體制改革有利于順利對接財政撥款體制改革的新要求。

（三）學校事業發展的需要

在“雙一流”建設背景下，學校處于事業發展關鍵時期，學校研究部署的各項工作都需要大量的資金支撐。學校一方面要不斷拓寬資金來源渠道，擴大收入盤子，另一方面急需在盤活存量、優化資源配置上加強精細化管理。深化校院兩級財務改革有利于緊密結合學校的戰略發展目標、與學校事業發展方向一致、服務學校“雙一流”建設大局、促進學校核心競爭力提升、優化資源的有效集成與配置、突出優勢、均衡發展、重點突破，促進內涵發展。

（四）高水平大學改革先例

為完善高校內部治理結構，創新高校財務管理體制，充分激發學院辦學活力，使“學校辦學”向“學院辦學”轉變，國內外高水平、規模大、辦學實力強的高校普遍采用校院兩級管理體制，并已取得一定的成功經驗。例如：武漢大學等高校2015年開始實施校院兩級管理體制改革，通過改革理順了機制，激發了學院的辦學活力，教育資源得到了優化配置。

二、地方高校校院兩級財務管理體制改革面臨的形勢

處理好改革和穩定的關系。改革、穩定兩者之間相互依存，互為條件。第一，改革是動力。改革是學校建設和發展的強大動力，是學校內部治理體系的自我完善和發展，它的決定性作用不僅在于解決當前學校發展中的一些重大問題，還要為學校的持續發展打下堅實的基礎。第二，穩定是前提，改革需要有一個穩定的學校環境做保證，實踐表明，改革、穩定關系處理得當，就能總攬全局，保證學校的順利發展；處理不當，就會吃苦頭，付出代價。

處理好民生和發展的關系。要順利實現學校“雙一流”建設目標，必須正確處理促進發展與改善民生的關系。發展的目的是改善民生。發展如果不以改善民生為目的，那么這樣的發展就是沒有意義的。改善民生是促進發展的有效手段。在發展中不斷改善民生，才能激發起教職工參與發展、推動發展的熱情，從而為發展提供源源不斷的動力。發展是最根本的民生，只有在發展上不斷取得實質性突破，民生才有條件得到根本性的改善。

處理好整體推進和重點突破的關系。正確把握整體推進和重點突破的關系，按照統籌兼顧的要求，正確處理一流學科建設和學校整體發展的關系，堅持從全局和長遠出發，努力使學校工作具有系統性、科學性和實效性。綜觀當代世界一流大學建設經驗，都是以精準打造一流學科為突破口。我們應按照“雙一流”建設精髓，充分發揮一流學科建設引領示范和輻射帶動作用，實行分批次分層次的學科發展戰略，以一流學科建設為引領，發揮綜合性大學優勢，推進學科交叉融合，整合相關學科，提升學科整體實力，爭取更多學科進入世界一流學科建設行列，進一步鞏固和帶動學校形成文、理、醫、工為主、多學科協調發展的學科生態體系。

處理好盤活存量和用好增量的關系。盤活存量就是要提高它的流動速度和使用效率。用好增量就是在注意控制風險和效率的前提下，引導資金流入到和學校的中心工作緊密聯系的關鍵領域，第二個盤活存量，就是要做到資源優化配置，通過落實財政資金主體責任、切實優化項目執行流程、重視項目資金預算編制、資源有償使用等措施合理地配置存量資產。

處理好投入和績效的關系。目前，績效理念尚未牢固樹立，高校內一些單位仍存在重投入輕管理、重支出輕績效的意識。一方面預算績效管理的廣度和深度不足，尚未覆蓋所有校內資金，一些項目資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出；績效激勵約束作用不強，績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未完全建立。隨著高校經費來源的多樣化，對經費管理的要求越來越高，在加大投入的同時應關注產出和結果，實現科學合理地分配資源，提高經費使用的有效性，實現學校高質量、有效、可持續發展的目標。

三、校院兩級財務管理體制改革的基本思路

（一）基本原則

校院兩級財務管理體制改革，堅持服務于學校建設一流學科大學的戰略目標，與學校事業發展方向相一致，促進學校核心競爭力的提升；堅持與人事分配制度、資源有償使用等系列改革協調一致，協同推進，人事分配制度改革按政策對績效進行總量控制，注重效益、兼顧公平，資源有償使用改革引導資源優化配置，注重成本核算，提高效益；堅持“統一領導、分級管理、集中核算”原則，建立符合高校教育發展規律的財務管理體制；堅持財權與事權相結合，通過劃分校院兩級財權，明晰校院兩級事權和責權，推動管理重心下移，調動學院辦學積極性，增強學院的辦學自主權和活力；堅持推進機關職能部門轉變管理理念，完善“制定標準、考核評估、監督檢查、指導服務”的職能定位；堅持分步實施、穩步推進原則，先遴選部分學院進行試點，總結經驗，然后再在全校范圍推廣；堅持成本效益意識，實行全成本核算，全面實行績效考核，促進學校各項事業協調可持續發展。

（二）總體目標

1.完善校院兩級財務管理體制

在“統一領導、分級管理、集中核算”的財務管理體制框架下，建立校院兩級預算管理制度，建立學院績效考核制度，形成校院兩級的成本核算和結算體系。

2.完善校院兩級經濟責任體系

實行校院兩級的經濟責任制，建立并完善高效的制度約束機制、監督管理機制、責任追究機制和績效考核機制。在統一領導的前提下，按照責、權、利相統一，資源占用和辦學績效相統一的原則，合理制定與財權、事權相匹配的校院兩級經濟責任體系。

3.構建科學高效的資源配置機制

不斷創新財務管理理念，積極構建籌、融資體系，在經費籌措、內控建設、資金監管、服務水平等方面取得重大突破。構建有助于學校核心競爭力提升的績效考核指標體系，規范考核流程，建立基于績效考核的資源配置機制，實現教育資源的優化和合理配置，保障學校和學院的協調可持續發展。

四、校院兩級財務管理體制改革的政策建議

（一）要樹立改革意識

校院兩級財務管理體制改革的基本原則是全面推進、分類指導、邊行邊完善。改革涉及高校各個單位。高校各單位應高度重視、全面落實，增強改革責任和擔當意識，營造良好氛圍，把思想和行動統一到學校的決策和部署上來，各單位要積極研究政策、吃透精神、理解內涵，充分認識到改革給學院帶來的助力和機遇，積極主動、凝心聚力做好校院改革的各項工作。

（二）學院相關配套措施要同步進行、及時推進

各改革單位圍繞議事決策、人事、財務、教學、學科、科研、國際化、執行監督、支撐保障等方面，加快制定配套的、切實可行的實施辦法、落實方案和實施細則，建立健全各項規章制度，形成公開透明、科學民主的校院兩級治理體系。

（三）要嚴明組織紀律、妥善化解矛盾

各學院要樹立大局觀念、明確工作職責和進度要求，嚴格按照學校確定的改革目標、工作方案及實施步驟、節點推進落實；對改革中可能遇到的矛盾分析研判，通過民主參與、集體決策、廣泛征求意見、加強調查研究、創新工作方法、轉變工作方式來化解矛盾，發揮改革的綜合性和帶動性，保障改革穩步推進。

（四）完善改革政策措施

積極跟蹤校院兩級財務管理體制改革的實施情況，適時在一定范圍內舉行改革座談會，就改革實施中可能存在的問題進行調研，就“校院兩級財權事權的劃分、校院兩級經濟責任的界定、基本經費與發展經費的比例設置、院級預算科目設置的科學性”等問題進行討論與思考，不斷優化改革方案。

（五）轉變財務管理理念

校院兩級財務管理體制改革全面實施后，對于屬于院級預算范疇的內容，財務部門的管理理念將更多地從“管理”轉變為“指導服務”，如何做好對院級預算的指導服務，包括人員配備、工作機制、權限界定、爭議解決等都是一個新的命題；優化傳統業務流程。校院兩級財務管理體制改革不是細枝末節的微調，而是涉及資源配置機制的根本性變革；全面實施改革后，原有的業務流程如預算管理流程等已不能適應新的體制機制，因此需要重新對預算管理、資金審批、會計核算、資金結算等流程進行梳理和優化，逐步建立與改革相適應的業務流程。