抗擊新冠疫情中定向捐贈相關法律問題探析

王 濤

（聊城大學 法學院，山東 聊城 252059）

在新型冠狀病毒席卷全國的大背景下，抗擊疫情是一場沒有硝煙的戰爭。面對突如其來的疫情，全民慈善熱情被充分激發，社會機構或者企業以及愛心人士積極踴躍捐款捐物為抗擊疫情奉獻自己的力量。2020年1月31日，一篇“莆田系醫院獲贈1.8萬只N95口罩”①《莆田系醫院獲贈1.6萬個N95口罩 湖北紅十字：在核查》，https:// finance.sina.com.cn/chanjing/cyxw/2020-01-31/doc-iimxyqvy9276597.shtml。的新聞報道，在網絡上引起了軒然大波，也把湖北省紅十字會推上了風口浪尖。根據湖北省紅十字會于2020年1月30日公布的《物資使用情況》表格給出的相關數據，其中發放給沒有直接參與抗疫、疑似“莆田系醫院”的武漢仁愛醫院1.8萬只N95口罩，而同時發放給抗疫一線醫院的武漢協和醫院只有3000個。這也是湖北省紅十字會引廣大網友不滿的主要原因。2020年1月31日，湖北省紅十字會會國內物資捐贈工作人員回應稱，“部分物資為定向捐贈”②《莆田系醫院獲贈更多N95口罩？湖北省紅會稱部分物資系定向捐贈》，《南方都市報》2020-01-31。。由此，定向捐贈問題引起了廣大網友的熱議。本文就“定向捐贈”及其相關問題從法律層面給予探析。

一、定向捐贈的概念詮釋

根據《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）的規定，慈善捐贈是指自然人、法人和其他組織基于慈善目的，自愿、無償贈與財產的活動。③《中華人民共和國慈善法》第34條。定向捐贈屬于慈善捐贈的范圍，是慈善捐贈的一種形式。關于定向捐贈，我國部分地市相關機構作出過規定，如《廣州市慈善會定向捐贈管理規定》④《廣州市慈善會定向捐贈管理規定》，http://www.gzcf.org/WebSite/ShowNews/506/119。、《晉城市慈善總會定向捐贈管理辦法（暫行）》⑤《晉城市慈善總會定向捐贈管理辦法（暫行）》，http://www.jccs.cn/?p=1763。、《蘇州市扶貧基金會定向捐贈管理辦法》⑥《蘇州市扶貧基金會定向捐贈管理辦法》，http://www.suzhoufupin.com/gzzd/435.html。。根據這些地市的規定，定向捐贈是指根據捐贈人的意愿，為特定的對象進行捐贈和資助而實施的慈善活動，是慈善捐贈的一種形式。相對于非定向捐贈，如果捐贈過程中操作不當，定向捐贈更容易出現違背慈善目的之情形。因此，必須從法律層面正確認識定向捐贈。

（一）定向捐贈必須是基于慈善目的，符合慈善活動的基本要求

《慈善法》規定：本法所稱慈善活動，是指自然人、法人和其他組織以捐贈財產或者提供服務等方式，自愿開展的下列公益活動：（1）扶貧、濟困；（2）扶老、救孤、恤病、助殘、優撫；（3）救助自然災害、事故災難和公共衛生事件等突發事件造成的損害；（4）促進教育、科學、文化、衛生、體育等事業的發展；（5）防治污染和其他公害，保護和改善生態環境；（6）符合本法規定的其他公益活動。①《中華人民共和國慈善法》第3條。不論是接受捐贈的對象是誰，定向捐贈財產的最終去向必須包括在上面規定的六種公益活動范圍之中。

（二）定向捐贈必須基于捐贈人的意愿而確定接受捐贈的對象

捐贈人基于慈善目的將自己擁有的財產捐出來用于慈善事業，捐贈人權利理應得到尊重。《中華人民共和國公益事業捐贈法》（以下簡稱《公益事業捐贈法》）規定：捐贈人有權決定捐贈的數量、用途和方式。②《中華人民共和國公益事業捐贈法》第12條。《慈善法》規定：捐贈人可以通過慈善組織捐贈，也可以直接向受益人捐贈。③《中華人民共和國慈善法》第35條。因此，根據相關法律規定，捐贈人在符合慈善宗旨的基礎上，擁有指定特定對象作為受贈人的權利。同樣是基于慈善目的，非定向捐贈是指受贈人接受捐贈后，可以根據自己慈善工作的需要，統籌安排捐贈財產的適用；而定向捐贈必須根據捐贈人的要求將捐贈財產轉給特定的受贈人，因此，定向捐贈更能直接體現捐贈人的捐贈意愿，更有利于捐贈人捐贈意愿的達成。

（三）定向捐贈中指定的受贈人不能是捐贈人的利益關聯人

定向捐贈雖然具有效率高、捐贈財產流向精準等優點，但也容易出現“以慈善之名、行利益輸送之實”的道德風險。“莆田系醫院獲贈1.8萬只N95口罩”事件之所以引起軒然大波，就是因為有網友懷疑捐贈方與受贈方存在關聯關系，有利益輸送嫌疑。為了避免捐贈人借助定向捐贈的形式，通過向利害關系人捐贈財產，既達到了利害關聯人之間利益輸送的目的，又達到了利用慈善降低稅負的目的，在定向捐贈中，應該禁止捐贈方指定自己的利害關系方作為受贈方。當然，法律不禁止捐贈人向其利害關系人贈與財產，只是禁止通過慈善總會、紅十字會等慈善組織來實施，而且不能享受慈善捐贈應享有的稅收優惠。

基于上述分析，我們可以對“定向捐贈”作出如下界定：定向捐贈，是指捐贈人基于慈善目的，指定符合法律規定的特定對象為受贈人而進行的捐贈活動。

二、抗擊新冠疫情中實施定向捐贈應注意的幾個問題

在抗擊新冠疫情的過程中，定向捐贈充分發揮高效、精準的優勢，為抗疫工作作出了很大貢獻。但是，由于相關法律制度不是很完善，以及實施過程中操作的不規范，也出現了不少類似“莆田系醫院獲贈1.8萬只N95口罩”引起很大爭議的事件，造成了一定程度的負面影響。目前，我國抗擊新冠疫情已經取得階段性成就，但形勢依然嚴峻，為更好地實施定向捐贈，應注意如下幾個問題。

（一）定向捐贈是否必須通過公益性社會團體

《公益事業捐贈法》規定：自然人、法人或者其他組織自愿無償向依法成立的公益性社會團體和公益性非營利的事業單位捐贈財產，用于公益事業的，適用本法。④《中華人民共和國公益事業捐贈法》第2條。根據上述法律規定，捐贈人發起定向捐贈，可以通過把捐贈財產交付慈善總會、紅十字會、基金會等公益性社會團體，由公益性社會團體再將捐贈財產分配給捐贈人指定的受贈對象。捐贈人也可以不通過公益性社會團體直接將捐贈財產捐給指定的受贈對象。但不論是否通過公益性社會團體，定向捐贈的受贈對象都必須符合慈善公益性的要求，屬于公益性非營利的事業單位。根據我國相關法律規定，公益性非營利的事業單位是依法成立的，從事公益事業的不以營利為目的的教育機構、科學研究機構、醫療衛生機構、社會公共文化機構、社會公共體育機構和社會福利機構等①《中華人民共和國公益事業捐贈法》第10條。。之所以把定向捐贈的受贈人限定為公益性非營利的事業單位，主要目的是為了保證定向捐贈的財產能最終用于符合慈善要求的公益目的。在武漢抗擊新冠疫情中，定向捐贈受贈對象就存在不符合疫情防控要求的情況。在“莆田系醫院獲贈1.8萬只N95口罩”的事件中，根據湖北省紅十字會于2020年1月30日公布的《物資使用情況》表格給出的相關數據，其中發放給沒有直接參與抗疫、疑似“莆田系醫院”的武漢仁愛醫院1.8萬只N95口罩，而同時發放給抗疫一線醫院的武漢協和醫院只有3000個。這也是湖北省紅十字會引廣大網友不滿的主要原因。湖北紅十字會工作人員給出的解釋是，武漢仁愛醫院獲贈的口罩來自定向捐贈。在此事件中，武漢仁愛醫院作為定向捐贈的受贈對象顯然不符合要求。

（二）定向捐贈是否必須簽訂捐贈協議

關于捐贈協議，《公益事業捐贈法》規定：捐贈人可以與受贈人就捐贈財產的種類、質量、數量和用途等內容訂立捐贈協議。捐贈人有權決定捐贈的數量、用途和方式。②《中華人民共和國公益事業捐贈法》第12條。《慈善法》規定：慈善組織接受捐贈，捐贈人要求簽訂書面捐贈協議的，慈善組織應當與捐贈人簽訂書面捐贈協議。③《中華人民共和國慈善法》第39條。依據上述法律規定，就普通捐贈而言，是否簽訂捐贈協議取決于捐贈人的意愿。但鑒于定向捐贈是一種指定特定對象為受贈人的特殊慈善捐贈，涉及多方法律主體更多的權利與義務，簽訂定向捐贈協議就非常有必要。在武漢抗擊新冠肺炎疫情過程中，就出現了定向捐贈操作過程不規范而導致的捐贈物被改變用途甚至損毀的情況。如“山東定向捐贈給武漢的愛心菜被超市低價賣掉以及因為發放不及時爛掉的情況”。有關部門解釋說，愛心菜售賣所得費用，同樣將通過紅十字會等機構予以捐贈，用于疫情防控；愛心菜爛掉，是因為人手不夠導致發放不及時。在這個事件中，造成捐贈的愛心菜被改變用途甚至爛掉，原因很多。但最主要的原因應該是，事先沒有簽訂完善的捐贈協議，明確各方的權利與義務，以及落實捐贈的詳細流程。因此，定向捐贈應該簽訂捐贈協議。根據是否通過公益性社會團體又分為三方協議和兩方協議。捐贈人如果通過公益性社會團體進行定向捐贈，應該由捐贈人與公益性社會團體、被指定的特定對象簽訂三方協議。在我國，有些地方慈善機構專門就定向捐贈進行了規范，如廣州市慈善會規定定向捐贈接收程序包括：定向捐贈意向確認；定向捐贈業務審批；定向捐贈協議書簽訂；捐贈人按定向捐贈協議書規定時間，將捐贈財產捐贈給市慈善會；市慈善會收到定向捐贈財產后，由基金部向捐贈人開具與捐贈財產金額相符的公益事業捐贈專用收據。④《廣州市慈善會定向捐贈管理規定》，http://www.gzcf.org/WebSite/ShowNews/506/119。捐贈人如果不通過公益性社會團體，直接向符合法律要求的受贈人進行捐贈，應該由捐贈人與受贈人簽訂雙方定向捐贈協議。雙方定向捐贈協議最核心的內容應該是捐贈款項的最終用途和去向，比如某捐贈人與某高校達成了捐建圖書館的定向捐贈協議，該捐贈財產必須用于該高校建圖書館，不能挪作他用。

（三）定向捐贈的稅收優惠

關于慈善捐贈的稅收優惠，相關法律都有明確的規定。《慈善法》規定：自然人、法人和其他組織捐贈財產用于慈善活動的，依法享受稅收優惠。⑤《中華人民共和國慈善法》第80條。《公益事業捐贈法》規定：公司和其他企業依照本法的規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠；自然人和個體工商戶依照本法的規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定享受個人所得稅方面的優惠；境外向公益性社會團體和公益性非營利的事業單位捐贈的用于公益事業的物資，依照法律、行政法規的規定減征或者免征進口關稅和進口環節的增值稅。①《中華人民共和國公益事業捐贈法》第24條、第25條、第26條。定向捐贈是由捐贈人指定了受贈人而實施的慈善活動，屬于慈善捐贈的一種形式。定向捐贈依據相關法律享受慈善捐贈應享有的稅收優惠毋庸置疑。在具體操作過程中，通過慈善總會、紅十字會、基金會等公益性社會團體進行的定向捐贈，由該公益性社會團體負責開具稅前扣除的相關公益性捐贈票據。但對于“不通過公益性社會團體進行的定向捐贈”，我國相關法律的規定不太明確，這勢必會給落實捐贈人的稅收優惠帶來不少麻煩。因此，相關部門應該通過制定相關法律法規明確“不通過公益性社會團體進行的定向捐贈”如何獲得稅收優惠規定。

三、抗擊新冠疫情中完善定向捐贈的幾點建議

在抗擊新冠疫情的過程中，為有效地應對疫情，應該積極探索一些有助于高效調配救援物資的路徑，讓愛心盡快到達疫情防控一線。習近平總書記在主持召開中央全面依法治國委員會第三次會議時著重強調：“依法規范捐贈、受贈行為，確保受贈財產全部及時用于疫情防控。”②《習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上的講話》，2020年2月5日。http://news.cctv.com/2020/02/05/ARTIC0GzGoUjeAQbIvwkQRek200205.shtml。真正點對點的定向捐贈不但能更充分地尊重捐贈者的慈善意愿，而且能有效克服新冠病毒疫情下公益性社會團體存在的人手不足、接收調配效率不高等問題。定向慈善捐贈方式還有透明化、社會化、靈活性等諸多優點。因此，定向捐贈成為抗擊新冠病毒疫情中認可度較高的一種捐贈方式。為適應抗擊疫情的需要，建議從以下幾個方面來完善定向捐贈。

（一）嚴格禁止捐贈人的利害關系人為受贈人的定向捐贈

定向捐贈在擁有很多優點的同時，也存在違背慈善公益性宗旨的風險。因此，抗擊新冠疫情中，在積極倡導和鼓勵捐贈人采取定向捐贈的同時，應嚴格禁止捐贈人的利害關系人為受贈人的定向捐贈。在抗新冠疫情中，有部分捐贈人打著抗擊疫情的旗號，不通過公益性組織進行關聯公司之間的定向捐贈，這種不規范的做法必須嚴厲禁止。因為，如果關聯公司之間進行定向捐贈，則捐贈企業不但能賺取良好的社會聲譽，還能通過定向捐贈達到利益輸送和享受稅收優惠的目的。為更好地規范新型冠狀病毒疫情中的定向捐贈，民政部發布《慈善組織、紅十字會依法規范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》強調：疫情期間慈善組織、紅十字會不得接收以捐贈人的利害關系人為受益人的定向捐贈。③民政部：《慈善組織、紅十字會依法規范開展疫情防控慈善募捐等活動指引》，2020-02-14 17:44。來源： 民政部門戶網。http://www.mca.gov.cn/article/xw/tzgg/202002/20200200024510.shtml。

（二）進一步強化定向捐贈協議的簽訂

定向捐贈協議是明確定向捐贈各方的權利與義務，落實定向捐贈詳細流程的重要手段。因此，相關監管部門應該把簽訂定向捐贈協議做為實施定向捐贈的硬性條件。當然，定向捐贈協議是一種具有法律效力的合同形式，規范性、專業性要求非常高，而捐贈人與受贈人往往不是法律專業人士，在簽訂定向捐贈協議，很難做到符合法律要求的規范性、專業性水平。為了更好地規范定向捐贈的實施，有關部門可以組織制定《定性捐贈協議示范文本》，作為定向捐贈協議的格式文本供捐贈人簽訂定向捐贈協議時使用。

（三）進一步完善定向捐贈的稅收優惠

給予稅收優惠是國家鼓勵組織、個人實施慈善捐贈的手段，也是促進我國慈善事業發展的重要政策措施。國家有關部門不但要尊重捐贈人獲得稅收優惠的權利，還應當盡可能為捐贈人獲得稅收優惠提供便利，特別應該注重提升“不通過公益性社會團體進行的定向捐贈”獲得稅收優惠的保障水平。為了更好地落實抗擊疫情中定向捐贈中的稅收優惠問題，國家財政局、稅務總局于2020年2月14日聯合發布《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》規定：企業和個人直接向承擔疫情防治任務的醫院捐贈用于應對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情的物品，允許在計算應納稅所得額時全額扣除。捐贈人憑承擔疫情防治任務的醫院開具的捐贈接收函辦理稅前扣除事宜。①參見《關于支持新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控有關稅收政策的公告》（財政部 稅務總局公告2020年第8號）。為更好地保障“不通過公益性社會團體進行的定向捐贈”獲得稅收優惠的權利，建議國家立法機關，將“國家財政局、稅務總局于2020年2月14日聯合發布公告”的內容上升到法律的層面。

（四）進一步強化對定向捐贈的監管

定向捐贈作為慈善捐贈的一部分，以達到慈善目的為宗旨，堅持公益性是其本質所在。根據《公益事業捐贈法》規定，公益性社會團體和非營利性的事業單位都有資格作為受贈人接受捐贈。公益性社會團體主要包括紅十字會、慈善總會、慈善會、各類公益性基金會等；而公益性非營利的事業單位主要包括不以營利為目的各類學校、醫院、科研院所等。就公益性程度而言，以發展慈善事業為宗旨的公益性社會團體當然要比非營利性的事業單位要高。在新冠疫情防控中，作為受贈人的非營利性的事業單位有可能因為業務關系成為捐贈人的利害關系人。比如在“莆田系醫院獲贈1.8萬只N95口罩”事件中，就有網友質疑作為受贈人的武漢仁愛醫院可能是捐贈人北京森根比亞生物工程技術有限公司的利害關系人。當然，雙方是否真的是利害關系人，還有待于進一步考證，但雙方醫療供應商和醫療機構的身份完全有可能成為利害關系人。

為進一步強化對定向捐贈的監督，在通過公益性社會團體實施的定向捐贈中，在確保捐贈物資來源合法，及時、精準發放的基礎上，公益性社會團體應承擔起嚴格審核捐贈人與受贈人是否存在利害關系的責任；在不通過公益性社會團體實施的定向捐贈中，在保障“不通過公益性社會團體進行的定向捐贈”獲得稅收優惠的基礎上，給予定向捐贈稅收優惠的部門應承擔起嚴格審核捐贈人與受贈人是否存在利害關系的責任。