退耕還林還草高質量發展策略

李世東

(國家林業和草原局退耕還林還草工程管理中心 北京 100714)

退耕還林還草是中共中央、國務院在世紀之交著眼中華民族長遠發展和國家生態安全作出的重大決策，是 “兩山”理念的生動實踐。1999年開始實施前一輪退耕還林，2014年啟動實施新一輪退耕還林還草。截至2020年，中央財政已累計投入5 353億元，在25個省 (區、市)和新疆生產建設兵團的2 435個縣實施退耕還林還草3 480萬hm2，其中退耕地還林還草1 420萬hm2、荒山荒地造林1 753萬hm2、封山育林307萬hm2，占同期全國重點工程造林總面積的40%，有4 100萬農戶、1.58億農民直接受益，工程建設取得了巨大成效[1]。2020年是習近平總書記 “綠水青山就是金山銀山”理念提出15周年，也是 “十三五”收官、實現全面小康之年。在謀劃 “十四五”、開啟現代化新征程的關鍵時刻，退耕還林還草面臨著全新的形勢。新形勢需要新思路，新思路需要新格局。只有進一步明確思路，開拓創新，退耕還林還草這一世界著名生態工程才能為建設生態文明和美麗中國、構建人類命運共同體作出更大貢獻。

1 退耕還林還草面臨的新形勢

1.1 從全球形勢看，保護與發展面臨雙重壓力

大規模退耕還林還草為增加森林覆蓋、參與全球生態治理作出了重大貢獻。20年來，退耕還林還草為確保我國在全球森林面積和蓄積不斷減少的情況下連續多年保持 “雙增長”和人工林保存面積長期處于世界首位作出了重要貢獻，推動我國提前實現了 《聯合國2030年可持續發展議程》確立的 “到2030年實現全球土地退化零增長”目標。據NASA在2019年發布的研究結果，新世紀以來中國綠色面積凈增長量和凈增長率均排名全球首位，綠色面積凈增長占全球凈增長總面積的25%，相當于俄羅斯、美國和澳大利亞之和，其中植樹造林占比達42%[2-3]。根據同期數據推算，退耕還林還草貢獻了全球綠色凈增長面積的4%以上。2019年2月，《自然》發表文章，對我國實施的退耕還林及在應對氣候變化中所取得的進展作了詳細介紹，呼吁全球學習中國的經驗。美國科學院院士、斯坦福大學教授格蕾琴·戴利通過長期深入研究后指出，中國的退耕還林是一個極大的創新項目，解決了2個至關重要的問題:一是保護環境和引導產業轉型，二是為農村貧困人口提供致富機遇。她認為，退耕還林已經在中國取得了顯而易見的成效，其他國家應重視并學習中國的經驗，將中國當成一面鏡子[4-5]。

發展經濟和保護生態是全球兩大熱點問題。對于發展中國家來說，經濟發展的任務尤其迫切和艱巨。樹立尊重自然、順應自然與保護自然的生態文明理念，加快生態修復和保護也尤為迫切。2020年，新冠疫情突然暴發，波及范圍之廣、持續時間之長、輻射影響之深，全球空前，歷史罕見!在以習近平同志為核心的中共中央堅強領導下，經過全國人民眾志成城、艱苦卓絕的努力，我國疫情防控取得重大戰略成果，經濟和社會活動全面重啟，但疫情仍在全球肆虐。這場疫情使全球經濟按下 “暫停鍵”，國際形勢劇烈波動、全球經濟恢復緩慢，中國經濟也受到嚴重沖擊。新冠疫情在全球蔓延暴發以來，至少有13個國家采取了限制糧食出口的措施，很多國家加大了糧食儲備，糧食安全成為社會輿論焦點，引發國民對 “吃飯”問題的擔憂，社會各界都更加重視保護耕地和禁止糧食浪費。隨著經濟下行和糧食安全雙重壓力的疊加，生態建設空間和投入必然受到影響，作為生態修復重要舉措的退耕還林還草也必然受到一定程度沖擊。面對百年未有之大變局的外部環境，特別是新冠疫情的影響，今后退耕還林還草不但要肩負起更高質量的生態保護修復重任，還要肩負起更高效益的促進發展重任，以滿足經濟社會高質量發展的新需求。

1.2 從我國形勢看，機遇與挑戰并存

退耕還林還草作為大規模國土綠化的重要載體，實施以來國土綠化進程明顯加快，林草植被得以大幅度增加，工程區森林覆蓋率平均提高超過4個百分點，一些地區提高十幾個甚至幾十個百分點，綠色空間不斷延伸。通過實施退耕還林還草，長江、黃河中上游等大江大河流域及重要湖庫周邊水土流失狀況明顯改善，北方地區土地沙化和西南地區石漠化得到有效遏制，野生動物棲息環境得到有效修復，生物多樣性得以保護和加強。2020年最新監測評估結果顯示，全國退耕還林每年產生的生態效益總價值量達1.42萬億元，經濟效益0.26萬億元，社會效益0.73萬億元，合計2.41萬億元，相當于退耕還林還草工程20多年來國家總投入的4倍多[6]，為改善區域生態環境、實現新時期精準脫貧、優化生產生活生態方式作出了突出貢獻。

當前，我國正處于 “兩個一百年”奮斗目標的歷史交匯期，我們既要全面建成小康社會，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。發展階段變了、發展環境變了，社會需求也隨之變化。我國已轉向高質量發展階段， “十四五”時期要以推動高質量發展為主題，這是中共十九屆五中全會作出的科學判斷。“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，包括在質量效益明顯提升的基礎上實現經濟持續發展、生態環境持續改善、生態安全屏障更加牢固、城鄉人居環境明顯改善、脫貧攻堅成果鞏固拓展等。生態保護修復的主要任務是提升生態系統質量和穩定性。這就要求我們必須把退耕還林還草放在當前我國經濟社會發展的大局和變局中去考量，處理好生態效益與經濟效益、精準脫貧與鞏固脫貧成果、實現全面小康與開啟現代化新征程的關系。這就意味著，新的形勢向退耕還林還草提出了新的更高要求。今后，退耕還林還草必須走高質量發展道路，通過高質量建設、高水平管理，切實做到生態、經濟、社會效益同步提升，最終實現成果高效益。這是新形勢給我們提出的新課題，如何理解好、把握好、解答好，為國家和人民交出一份滿意的答卷，對我們來說既是機遇，又是挑戰。

1.3 從系統自身看，慣性與創新相互沖突

按照制度經濟學理論，人類社會中的技術演進或制度變遷均有類似于物理學中的慣性，即一旦進入某一路徑，無論是好還是壞，就可能對這種路徑產生依賴。20年來，退耕還林還草已經形成了一套比較完善的管理方法和運行機制，并在建設管理中發揮了積極作用，取得了良好的效果[7-11]。當前，我國已經轉向高質量發展階段，推動高質量發展是黨中央的新要求，也是各級政府和廣大退耕農戶對退耕還林還草提出的新要求。退耕還林還草工作要與時俱進、不斷創新，努力適應這個新要求。現在情況變了，退耕還林還草一年推進上百萬公頃甚至數百萬公頃的時代已經過去，由更多注重數量規模轉向注重質量效益，過去延續下來的管理方法和運行機制是退耕還林還草大規模、高速度階段的產物，很多已經不能適應新階段、新目標的要求。因循守舊易，開拓創新難。克服路徑依賴，大膽開拓創新，是實現退耕還林還草向更高質量發展的關鍵。這就要求我們摒棄舊有思維和行為方式，針對發展中遇到的新問題，在轉變工作內容和方式上下功夫。緊緊圍繞高質量發展這一主題，在發展思路、政策體系、標準統計、績效考核、文化建設等方面提出新思路、拿出新舉措、取得新進展。

2 什么是退耕還林還草高質量發展

高質量發展是時代之需。推動高質量發展，是以習近平同志為核心的黨中央審時度勢、把握時機作出的重大戰略決策。推動高質量發展既是一項長期、曲折、艱巨的系統性工程和歷史性任務，也是實現中華民族偉大復興的必由之路。

2.1 高質量發展的由來及內涵

中共十九大作出 “中國特色社會主義進入了新時代，我國經濟發展也進入了新時代”的重大論斷，指出新時代我國發展的基本特征，就是已由高速增長階段轉向高質量發展階段。2018年9月20日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第四次會議，審議通過了《關于推動高質量發展的意見》。會議指出，推動高質量發展是今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求，要加快創建和完善制度環境，協調建立高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和政績考核辦法；要抓緊研究制定制造業、高技術產業、服務業以及基礎設施、公共服務等重點領域高質量發展政策，把維護人民群眾利益擺在更加突出位置，帶動引領整體高質量發展。2018年11月，中共中央、國務院印發 《關于推動高質量發展的意見》，為我國經濟社會高質量發展作出了頂層設計。

高質量發展，意味著高質量的供給、高質量的需求、高質量的配置、高質量的投入產出、高質量的收入分配和高質量的經濟循環。推動高質量發展，既是保持經濟持續健康發展的必然要求，也是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的必然要求，更是遵循經濟規律發展的必然要求。推動高質量發展，必須堅持以人民為中心，堅持發展是第一要務、人才是第一資源、創新是第一動力，堅持質量第一、效益優先。

中共十九屆五中全會在深入分析我國發展環境面臨的深刻復雜變化后，作出了我國已轉向高質量發展階段，制度優勢顯著、經濟長期向好、社會大局穩定，同時我國發展不平衡不充分問題仍然突出、重點領域關鍵環節改革任務仍然艱巨、創新能力不適應高質量發展要求的基本判斷；提出了以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，統籌發展和安全，加快建設現代化經濟體系，加快構建新發展格局的新要求。以此為核心，全會審議通過的 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，更是對提升生態系統質量和穩定性作出了明確安排部署，為 “十四五”林業草原和退耕還林還草高質量發展提供了行動指南。

2.2 林業草原高質量發展的目標任務

2019年2月，國家林業和草原局印發 《關于促進林草產業高質量發展的指導意見》，從合理利用林草資源、高質量發展林草產業的角度出發，提出了 “大力培育和合理利用林草資源，充分發揮森林和草原生態系統多種功能，促進資源可持續經營和產業高質量發展，有效增加優質林草產品供給”的基本思路，明確了相應的目標任務和工作舉措。

2019年3月，國家林業和草原局印發 《林業草原高質量發展配套細則》，提出了林草高質量發展的基本思路:在指導思想上要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹落實黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，堅持穩中求進總基調，堅持新發展理念，緊緊圍繞統籌推進 “五位一體”總體布局和協調推進 “四個全面”戰略布局，堅持以推動林業草原高質量發展為主線，以建設生態文明和美麗中國為總目標，以滿足人民美好生活需要為總任務，認真踐行新發展理念和綠水青山就是金山銀山理念，全面深化林業草原改革，切實加強生態保護修復，大力發展綠色富民產業，推動林業草原發展質量變革、效率變革、動力變革，努力實現更高質量、更有效率、更可持續的發展。在基本原則上要堅持尊重規律，科學修復；堅持統籌兼顧，系統治理；堅持政府主導，多方協作。在發展目標上，到2020年，林業草原現代化水平和發展質量效益明顯提升，生態環境總體改善，生態安全屏障基本形成；到2035年，初步實現林業草原現代化，生態狀況根本好轉，美麗中國目標基本實現。10項主要任務包括深化林業草原重點領域改革，著力提升大規模國土綠化、森林生態系統、草原生態系統、濕地生態系統、荒漠生態系統質量，著力提升野生動植物及生物多樣性保護水平，著力提升以國家公園為主體的自然保護地體系建設管理水平，著力提升林草產業發展質量，著力提升林業草原對外開放水平。 《指導意見》和 《配套細則》是退耕還林還草高質量發展的基本遵循。

2.3 退耕還林還草高質量發展要解決的問題

推動退耕還林還草高質量發展，必須首先搞清楚什么是退耕還林還草高質量發展，明確目標任務和發展方向。退耕還林還草高質量發展，就是要告別以往更多注重數量和規模的發展模式，轉為追求質量和效益全面提升的發展模式，著力解決退耕還林還草質量、效益不高的問題，實現由 “大寫意的山水畫”到 “精雕細琢的工筆畫”的轉變。

退耕還林還草高質量發展就是要努力實現“三高”:建設高質量，成果高效益，管理高水平。實現這 “三高”，就是全面落實 “退得下、還得好、能致富、不反彈”的建設目標，確保應退盡退、持續高效、生態惠民。一是建設高質量，就是退耕還林還草建設全過程的高質量，從選擇優良且適宜的種子苗木開始，到用科學的植被配置模式、恢復方式和技術手段去種植，再到科學經營和管護林草資源。二是成果高效益，就是生態系統結構功能完善，產品供給豐富多樣，林草及相關產業興旺發達，退耕農民收入持續穩定增長，退耕文化軟實力大幅提升，退耕還林還草的生態、經濟、社會等綜合效益顯著提高。三是管理高水平，就是實現管理的信息化、科學化、制度化，高標準、高起點建立退耕還林還草綜合信息管理平臺，對工程建設實行全方位、全過程科學有效規范監管，通過高水平、現代化的管理，確保退耕還林還草高質高效推進。

3 為什么要推動退耕還林還草高質量發展

3.1 適應發展新常態的必然選擇

20多年來，退耕還林還草總規模達3 480萬hm2，退出耕地1 420萬hm2，生態效益和經濟社會效益顯著，為全球增綠作出了巨大貢獻。順應當前我國發展環境的深刻變化，順應發展新常態的客觀需要，退耕還林還草大規模推進階段已經結束，必然轉向質量優先、適度規模的高質量發展階段。這就需要我們科學應變、主動應變，抓住機遇，完善政策體系，建立長效機制，以全面提升質量效益為主題，從根本上推動退耕還林還草可持續發展。

3.2 順應我國社會主要矛盾變化的歷史必然

我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。不平衡不充分就是發展質量不高的直接表現。伴隨著經濟社會發展，老百姓過去盼溫飽，現在盼環保，過去 “求生存”，現在 “求生態”，人民群眾對干凈的水、清新的空氣、優美的生態環境等要求越來越高，迫切需要更平衡、更充分的優質生態產品供給。人們對優質生態產品的新需求，既是對退耕還林還草質量提出的更高要求，也是推動退耕還林還草事業發展的新動力。退耕還林還草要更好地滿足人民日益增長的美好生活需要，就必須推動高質量發展。

3.3 踐行 “兩山”理念的必然要求

退耕還林還草20多年來，許多溝壑縱橫的山坡地長滿了郁郁蔥蔥的林木，許多泥沙俱下的河流變得清澈見底，人們從 “越墾越窮”的惡性循環中走出，邁上了 “青山綠水”的良性發展之路。但是，一些地方 “綠水青山”尚未真正變成 “金山銀山”，鞏固發展退耕還林成果任務依然艱巨，提高質量效益成為當前面臨的主要課題。對于生態建設，習近平總書記始終強調要堅持久久為功，馳而不息；進則全勝，不進則退。目前，退耕政策補助陸續到期，鞏固成果面臨新的挑戰。如果已有建設成果都保不住，勢必影響黨中央、國務院推動退耕還林還草的決心，勢必影響廣大干部群眾持續推進工程建設的信心。只有大力推動退耕還林還草高質量發展，才能加快實現 “兩山轉化”，這也是鞏固退耕還林還草成果、實現退耕還林還草可持續發展的必然要求。

3.4 實現鄉村振興的迫切需要

退耕還林還草主要分布在我國的中西部偏遠地區、山區和沙區，是我國貧困人口相對集中地區，這些地區一直是脫貧攻堅和鄉村振興的重點和難點。退耕還林還草通過發展特色產業，加快了產業脫貧；通過移民騰退耕地還林還草，助力了易地搬遷脫貧；通過錢糧直補，實現了生態補償脫貧；通過退耕還林還草技能培訓，促進了教育脫貧；通過生態護林員的選聘，嘗試了社保脫貧。退耕還林還草成為脫貧攻堅 “五個一批”的好幫手和鄉村振興的關鍵之舉。2020年是我國脫貧攻堅決戰決勝之年，退耕還林還草有效助推了精準脫貧，但脫貧摘帽不是終點，脫貧成果仍需鞏固，鄉村振興亟待加力。只有大力推動高質量發展，充分發揮退耕還林還草的獨特優勢，通過壯大特色產業基地，實現產業興旺；通過改善生態環境，實現生態宜居；通過密切干群關系，實現鄉風文明；通過民主管理，實現治理有效；通過持續穩定增加退耕農戶收入，實現生活富裕，才能讓老百姓挑著 “金扁擔”干活，才能讓退耕還林還草這項德政工程、民生工程發揮更大作用，為鄉村振興作出更大貢獻。

4 怎樣推動退耕還林還草高質量發展

實現退耕還林還草高質量發展，首先要理順退耕還林還草高質量發展的總體思路，其次要完善治理體系，最后要提升治理能力，推動人與退耕還林還草事業協調發展。

4.1 理順治理思路，明確退耕還林還草高質量發展總體要求

按照中央及林業草原高質量發展的總體要求，新時代推動退耕還林還草高質量發展的基本思路是:以習近平生態文明思想為指導，深入踐行 “綠水青山就是金山銀山”理念，推動退耕還林還草質量變革、效率變革、動力變革，以高質量發展為主題，以提升綜合效益為目標，因地制宜、分區施策、分類指導，堅持不懈開展退耕還林還草，優化國土空間利用格局，為促進人與自然和諧共生、建設生態文明和美麗中國作出更大貢獻。

退耕還林還草高質量發展目標是:到2025年，初步建立起退耕還林還草高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系、統計體系、績效評價和政績考核體系，退耕還林還草發展質量效益得到提升，退耕還林還草成果得到進一步鞏固，工程區生態環境得到進一步改善，產業結構得到有效調整，生態惠民得到明顯體現；到2035年，建立起退耕還林還草高質量發展的完整治理體系，需要生態修復的耕地應退盡退，已有成果得到切實鞏固，質量效益明顯提升，建立起穩定的林草生態系統，工程區生態狀況根本好轉，產業結構得到優化，生態、經濟和社會效益顯著，推動美麗中國基本建成[12-13]。

1)在基本定位上，退耕還林還草要實現由階段性的工程建設向退耕還林還草事業的可持續發展轉變。一部人類文明史，就是一個人與土地的關系史。從原始社會末期起，隨著人口的快速增長，人們開始了逐步毀林開荒耕種，直至今天。1998年特大洪災后，黨中央、國務院決定實施退耕還林；2014年又啟動實施新一輪退耕還林還草。退耕還林還草是人類文明發展到一定階段的產物，隨著科技的進步、人口增長趨緩并達到峰值，人類對糧食的需求和對耕地的依賴程度將逐步下降，退耕還林還草將是一個長期的事業。如今，我國糧食安全已經從追求 “吃得飽”向 “吃得好”轉變，審視糧食安全的視角已經逐步從糧食安全轉向食物安全，在確保 “谷物基本自給、口糧絕對安全”的基礎上，需要不斷拓展食物來源，而退耕還林還草在這方面能有較大的作為。退耕還林還草是一項長期的事業，是山水林田湖草系統治理和生態系統保護修復的重要措施。退耕還林還草本身，不僅只是退耕和還林還草的過程，而且還有長期鞏固成果、持續發揮效益的過程。在推動退耕還林還草高質量發展的定位上，要實現由具有時空邊界的生態工程建設向退耕還林還草事業可持續發展轉變，向保障國土生態安全的重要手段和持續舉措轉變。

2)在發展方式上，退耕還林還草要實現從規模數量型向質量效益型轉變。耕地是我國最為寶貴的資源，是糧食生產的重要基礎，關系14億人的吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。前一輪和新一輪退耕還林還草共在耕地上造林種草1 420萬hm2，約占我國耕地總面積的1/10。實施退耕還林還草，黨中央、國務院下了很大決心，有關部門給予了大力支持，這在我們這個人口眾多的大國是很不容易的。退耕還林還草盡管為優化土地利用結構、改善生態環境、促進 “三農”問題的解決等作出了巨大貢獻，但為了端牢14億人口的飯碗，必須守住耕地這個根基，退耕面積不可能再像以前一樣達到每年上百萬公頃甚至幾百萬公頃的規模。面對新冠疫情和新的國際形勢，黨中央、國務院更加重視耕地保護以及耕地 “非農化”“非糧化”的問題。因此，面對新的形勢，退耕還林還草要由大規模推進轉變到高質量發展上來，在抓好新增任務高質量完成的同時，重點抓好已有退耕還林還草成果的提質增效，各級林草部門要轉變工作思路、建設內容、管理方式和組織方法，盡快適應退耕還林還草高質量發展的新要求。

3)在發展目標上，退耕還林還草要由注重單一生態功能向多功能、多效益轉變。退耕還林還草盡管發揮了巨大的生態效益，每年產生1.4萬多億元的生態價值，但經濟功能、社會功能仍發揮不足。退耕還林還草高質量發展，就是要在繼續適度規模推進的基礎上，大力提升發展質量和效益，豐富并優化產品供給，更好滿足人民群眾在生態、經濟、社會、文化等方面日益增長的需要。在生態功能方面，要體現為社會和自然提供支持、調節、供給服務，發揮保育土壤、養分固持、涵養水源、固碳釋氧、凈化大氣、森林防護、維護生物多樣性等功能；在經濟功能方面，要體現以退耕還林還草形成的各類資源 (包括實物資源和生態、景觀等非實物資源)為對象或依托，形成的第一、二、三產業的產值和收益；在社會功能方面，要體現建設成果對退耕農戶和工程區社會發展所產生的影響，包括發展社會事業、優化社會結構、完善社會服務功能、促進社會組織發展等。

4)在遵循原則上，退耕還林還草要始終堅持新發展理念。一是堅持綠色發展，生態優先。綠色發展是可持續發展中國化的理論創新。退耕還林還草首先要堅持綠色發展，保持 “生態優先”的初心，將 “生態優先”融入退耕還林還草工作的全過程，努力滿足人民群眾對清新空氣、干凈飲水、優美環境的強烈需求。二是堅持協調發展，持續高效。協調發展是山水林田湖草系統治理的必然選擇。退耕還林還草高質量發展既要注重與耕地保護、農業農村發展等外部系統的協調，也要注重內部的因地制宜、科學綠化以及生態與經濟等的協調，注重發展的整體效能，增強可持續發展能力。三是堅持創新發展，激活動力。必須把創新擺在退耕還林還草高質量發展全局的核心位置，不斷推進理論、制度、科技、文化等各方面創新；理論創新是先導，制度創新是保障，科技創新是基礎，文化創新是根本，四大創新要同時 “發力”、一起 “給力”，為工程建設注入生機活力，形成更多新的增長點、增長極。四是堅持開放發展，全民共建。退耕還林還草要提高對內對外開放的質量和發展的內外聯動性，開創開放、包容、普惠、共贏的新格局；要緊緊抓住我國新一輪產業變革和資本相對充裕的重大機遇，大力吸引社會資本、新技術、新產業參與工程建設，以開放發展促進全民共建、合作共贏。五是堅持共享發展，生態惠民。堅持退耕還林還草共享發展，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，作出更有效的政策和制度安排，使全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，朝著共同富裕方向穩步前進。必須將生態惠民作為退耕還林還草的基點，既要生產高質量的生態產品，讓全體人民能從中受益；還要讓廣大退耕農民得到應有的回報，享受到改革發展的成果，促進全體人民共同富裕。

5)在工作方法上，退耕還林還草要因地制宜、分區施策、分類指導。退耕還林還草自1999年開始實施以來，前后歷經20多年，有的樹已經成材，有的才剛剛種上。因此，推動退耕還林還草高質量發展要科學規劃、分類指導:一是對前一輪退耕還林還草，重點是鞏固好已有成果，一方面對有提升潛力的存量林分著力提質增效，努力將 “綠水青山”打造成 “金山銀山”；同時，爭取對前一輪政策補助到期的純生態林，完善接續補助政策，建立長效機制，調動退耕農民管林護林的積極性。二是對新一輪退耕還林還草，重點是要爭取完善補助政策，鞏固退耕還林還草和脫貧攻堅成果。三是對今后退耕還林還草，重點是在摸清底數和發展空間基礎上，實行 “退還補管”緊密結合。 “退”就是對各類需要退耕還林還草的耕地爭取做到應退盡退，合理利用國土空間，實現 “兩山”融合、空間互補； “還”就是喬灌草有機結合，實行山水林田湖草系統治理，還出綠水青山；“補”就是爭取完善退耕還林還草補助政策，發揮調動各方面的積極性； “管”就是中央、地方、群眾齊抓共管，保障退耕還林還草的高水平、高質量、高效益。

6)在關系把握上，退耕還林還草要處理好幾大關系。第一，正確把握總體謀劃與久久為功的關系。在我國這樣一個地域范圍廣闊、經濟體量巨大、人口規模龐大的國家，推動退耕還林還草高質量發展任重道遠。我們必須保持戰略定力，統籌做好推動高質量發展的頂層設計和總體謀劃，正確把握實現長遠目標和做好當前工作之間的關系，堅持久久為功，發揚釘釘子精神，把退耕還林還草各項工作做好做實。第二，正確把握整體推進與重點突破的關系。推動高質量發展是一項系統工程，要運用系統論的方法，按照退耕還林還草的總體規劃，推動退耕還林還草各項工作全面發展。同時，要善于厘清退耕還林還草的主要矛盾和矛盾的主要方面，搞好重點區域、重點環節、重點舉措的突破，推動整體工作再上新臺階。第三，正確把握維護政策和培育新動能的關系。發展動力決定著退耕還林還草的發展速度、效能和可持續性。推動高質量發展必須大力創新機制，著力培育壯大新動能，促進新舊動能加快接續轉換。要加快創新步伐，向先進科技要動力。要改革發展方式，推動形成市場決定要素配置的機制，吸引社會力量參與退耕還林還草。第四，正確把握退耕還林還草與耕地保護的關系。退耕還林還草與耕地保護是辯證統一的。實踐證明，科學有計劃地實施退耕還林還草不會威脅國家糧食安全，還可以修復和改善區域生態環境，優化農業生產要素配置，提高糧食單產和復種指數，發展木本糧油、干鮮果品和畜牧業，保障和提高全國農業綜合生產能力。決不能把退耕還林還草與耕地保護割裂開來，要堅持在退耕中保護耕地，嚴格按照國務院批準的地類和規模退耕，決不能退質量較好、糧食產量較高的耕地，不能觸碰耕地保護的紅線；在耕地保護中適度退耕，對水土流失和風沙危害、石漠化、土地污染嚴重的耕地逐步有計劃地退耕還林還草，促進耕地休養生息，推進生態文明建設。第五，正確把握維護公平與講求效率的關系。退耕還林還草發揮的生態效益是典型的效益外溢產品，如何處理好公平和效率的關系，是我們必須解決好的關鍵問題。必須著力解決退耕農民經濟收入差距較大的問題，使退耕農民獲得社會平均收益，使生態建設成果更多更公平地惠及廣大退耕農民。這樣不僅有利于激發各種生產要素特別是退耕農民的積極性，擴大中等收入群體，而且有利于提升全社會購買力，創造更大規模市場，推動經濟更有效率、更加公平、更高質量、更可持續發展[14-19]。

4.2 完善治理體系，推進退耕還林還草高質量發展

構建適應新時代新要求的退耕還林還草治理體系，不僅是退耕還林還草高質量發展的重要內容，也是其重要支撐。

4.2.1 作好頂層設計，建立高質量的政策體系

“不謀萬世者，不足謀一時；不謀全局者，不足謀一域。”頂層設計是退耕還林還草高質量發展的總體構想。作好退耕還林還草頂層設計，要運用系統論的方法，從全局角度，對退耕還林還草的各方面、各層次、各要素進行統籌規劃，集中有效資源，實現退耕還林還草高質量發展的目標。要及時關注并積極參與國土 “三調”、國土空間規劃、國土生態空間規劃和 “三區三線”劃定等相關工作，依據國土 “三調”結果，全面查清需要退耕地類、面積、分布，確保數據真實性、準確性。統籌考慮退耕還林還草與耕地保護，在保障國家耕地需求和糧食安全的情況下，結合鄉村振興、推動長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展、新時代推進西部大開發形成新格局等國家戰略，與 “雙重”規劃有機銜接，科學編制退耕還林還草中長期發展規劃，從根本上解決退什么地、退多少、怎么退的問題，保障工程健康有序推進。規劃不僅要考慮規模的問題，更要考慮鞏固成果、提高質量效益的問題。

完善的政策體系是穩步推進退耕還林還草高質量發展的重要保障。退耕還林還草政策主要包括用地政策、建設補助政策、生態效益補償政策和相關配套政策。要協調有關部門落實退耕規模和地塊、完善補助政策，最大限度地激發方方面面投身退耕還林還草的積極性；對政策補助到期的退耕還生態林特別是國家重點生態功能區和集中連片特困地區的生態林，根據經濟社會發展水平和森林生態系統服務價值，可以給予特殊的生態補償，讓廣大退耕農戶享受到國家改革開放和生態建設帶來的紅利，增強管林、護林的積極性。堅持退耕還林還草屬中央和地方共同事權，要在努力爭取更多中央政策支持的同時，充分發揮地方政府的主觀能動性，不斷完善退耕還林還草高質量發展的政策措施。打破固有的建設機制，整合各類資金、拓寬投資渠道，吸引融資資本、社會資本進入退耕還林還草領域，注入更多市場經濟元素，逐步建立系統完整、權責明晰、科學規范、運轉高效的投入機制，形成全社會關注、全民動員、多元經濟主體參與建設的新格局。

4.2.2 加強系統治理，開展高質量的建設

一是良種壯苗。加大鄉土樹種草種培育力度，提倡訂單育苗、就近育苗，優先使用良種壯苗，并注意種苗的優良品種、適生種源及調運范圍，堅決避免有苗就栽、有種就播。加強種苗市場監管，嚴禁使用無證、無簽、質量不合格及帶有重大有害生物的林草種苗。二是科學栽植。絕不能只顧退耕還林還草任務的分配下達和檢查驗收兩頭，而不顧工程的實施過程。按照新修訂的 《退耕還林還草作業設計辦法》扎實做好作業設計，不能邊施工邊設計、先施工后設計，充分發揮作業設計的指導作用。尊重自然規律，因地制宜，科學選擇樹草種。根據當地的水熱條件，合理選擇、配置喬灌草及初植密度，打造多元共生的復合生態系統。積極選用本土化、多樣化的樹種，大力營造混交林，增強生態系統穩定性。發展經濟林要統籌考慮當地立地條件、市場需求、農民經營水平和農民意愿等因素，防止長官意志和形式主義，切忌不顧實際地一哄而上。加強對退耕農戶的技術培訓，提倡專業隊、專業合作社造林種草，實行集約化、規模化、標準化經營，提高退耕還林還草的質量效益。三是精心管護經營。保障建設質量，不能重栽輕管或只栽不管。按照《退耕還林條例》的規定，縣級人民政府應當建立退耕還林植被管護制度，落實管護責任；退耕還林者應當履行管護義務。縣、鄉、村和退耕農戶要各負其責，切實抓好退耕還林還草的管護經營，確保植一片、活一片、成一片。

4.2.3 加快推進“三化”，實現高質量的管理

實行信息化、科學化、制度化管理，嚴格把控工程建設全過程，是退耕還林還草高質量發展的重要保障。一是用信息化推動管理高質量。退耕還林還草是我國乃至全世界涉及面最廣、政策性最強、群眾參與程度最高、工作程序最為復雜的生態建設工程，信息量巨大。退耕還林還草信息化盡管有了一定的基礎，但適應不了高質量發展的要求。要加強信息技術在退耕還林還草管理中的應用，加強信息化基礎設施建設，建立退耕還林還草信息系統，實現國家、省、市、縣4級聯網，進一步完善網絡辦公系統，提升工程管理效率。需要強調的是，將退耕地塊落實到全國土地調查和年度變更調查成果現狀圖上，做到實地與圖上一致，全部實現上圖入庫管理，是國務院及有關部門對新一輪退耕還林還草提出的要求，也是新一輪退耕還林還草任務落實的重點和難點，是一道繞不過去的坎。要克服慣性思維，改變工作方式，適應各類自然資源統一管理的要求，積極配合自然資源部門做好上圖入庫工作。將關口前移，在作業設計前做好上圖入庫，避免施工驗收后再上圖入庫出現的各種問題。加強與自然資源部門的溝通銜接，利用第三次全國土地調查成果，推進新一輪退耕還林還草矢量化管理，提升工程管理水平。二是用科學化推動管理高質量。為推進退耕還林還草高質量發展，應大力引導各地推廣應用新技術、新品種、新模式、營造混交林等先進實用技術模式，實行科學造林。結合各地實際，推廣應用涇流林業、蘸根、深栽、覆膜、生根粉、菌根劑、保水劑等實用技術和新產品，提高造林成活率、保存率和林木生長量。加強對前一輪退耕還林低效林分改造和新一輪退耕還林中幼林撫育，采取補針補闊補綠等措施，營造復層異齡混交林，提高林分穩定性和抗逆性，提升林分生態和景觀效益。編制 《退耕還林還草實用模式》，宣傳推廣各地的實用技術模式，進一步發揮典型的示范引導作用。三是用制度化保障管理高質量。深入落實十九屆四中全會精神，圍繞退耕還林還草高質量發展，按照實事求是、明確責任、便于操作的原則，根據新的形勢，廣泛征求社會意見，修訂 《退耕還林條例》，制定 《退耕還林還草管理辦法》，修訂完善合同范本、作業設計、檔案管理、檢查驗收等規定辦法，進一步建立健全管理制度體系[20-22]。

4.2.4 完善指標體系，實行高質量的考評

通過完善指標體系，明確退耕還林還草高質量發展的方向和目標。一是完善統計體系，及時全面準確反映建設進展。修訂退耕還林還草統計制度，不僅定期調度各地的年度任務落地情況、完成情況，還要調度質量情況以及政策兌現、社會力量參與等情況，及時發現問題，有針對性地制訂對策措施。二是完善核查指標體系，明確退耕還林還草發展目標。進一步優化面積核實、面積合格、面積保存、成林和管理等檢查驗收內容標準，調整完善退耕地類標準、退耕還林成活率等級劃分標準、面積保存標準、成林標準、林帶確認標準等方面的技術標準，形成一個科學、規范、符合實際的退耕還林還草檢查驗收指標體系。三是完善監測評估體系，明確退耕還林還草發展的方向。退耕還林還草效益監測要全面、客觀、真實地反映退耕還林還草產生的巨大綜合效益，用實實在在的監測評估數據更好 “向人民報賬”。2020年出臺的 《全國退耕還林還草綜合效益監測評價總體方案》，明確了今后開展退耕還林還草綜合效益監測評價工作的指導思想、技術路線、指標方法，首次將生態、經濟、社會三大效益統一安排部署，監測范圍首次全面覆蓋退耕還林還草所有的工程省區和工程縣，體現了全要素、全覆蓋、全時段的特點。要通過完善的監測評估指標體系，引導退耕還林還草林種樹種草種選擇、新產品新業態的培育、新型經營主體和合作組織的培育，引導退耕農戶和退耕主體更好地面向市場，提供更多、更優質的退耕還林還草產品。四是完善責任書考核，形成有效的激勵約束。修改責任書文本，全面、系統地明確各地、各部門工程建設，成果鞏固，工程管理，資金落實等方面的責任；根據統計、核查等結果，對各工程省區責任書執行情況進行全面通報，對有關指標進行全國排名，激勵各地進一步做好退耕還林還草各項工作。

4.2.5 弘揚生態文明理念，構建高質量的文化

生態文化是人與自然和諧共存、協同發展的文化，也是一種人類尊重自然、順應自然，在發展中實現自我反省、自我調節的生態覺醒、行為修正和社會適應。實施退耕還林還草正是我們面對生存危機所作出的尊重自然、順應自然，在發展中實現自我反省、自我調節的重要選擇。退耕還林還草文化是生態文化的重要組成部分，也是生態文化的豐富和發展。通過20多年的實踐，退耕還林還草已不僅僅是技術、管理、經濟問題，已經上升為文化問題。退耕還林還草文化是指人們在退耕還林還草活動中創造的精神財富，包括退耕還林還草創造的或受其影響、與之相關的哲學、文學、藝術、科技、制度、風俗習慣、生活方式、思想道德等。只有深入研究退耕還林還草文化，才能深刻理解生態文明建設史上這一標志性工程的偉大意義。文化是國家和民族的靈魂，退耕還林還草文化也是退耕還林還草的靈魂所在。開展退耕還林還草文化建設研究，是引領未來退耕還林還草高質量發展的重要舉措。退耕還林還草文化建設要堅持以習近平生態文明思想為指導，以 “綠水青山就是金山銀山”理念為引領，以不斷豐富完善退耕還林還草精神文化、制度文化、物質文化為核心，以全面研究、深入挖掘、認真整理、精心創作、吸收借鑒、廣泛傳播為手段，以講好退耕還林還草故事、傳播好退耕還林還草聲音為宗旨，向世界展現真實、立體、全面的退耕還林還草，提高退耕還林還草文化軟實力和影響力。要通過全面系統總結，認真研究分析20多年來的退耕還林還草成果；充分發揮專家作用，切實提高退耕還林還草文化研究水平；深入實際調研，挖掘整理退耕還林還草基層豐富實踐；廣泛收集資料，吸收借鑒生態文化相關研究成果，以加快建設退耕還林還草這一 “復興文化”“智慧文化” “和諧文化”。要充分利用廣播、電視、報紙等傳統媒體，微信、微博等新媒體，開展形式多樣的宣傳，用實踐中涌現出來的先進人物和先進事跡來教育人、感染人、鼓舞人，進一步增強廣大退耕工作者和退耕農民的主動性、積極性和創造性，進一步提高全社會的生態保護意識。

4.3 提升治理能力，推動退耕系統的人與事業良性互動

路線確定以后，干部就是決定因素。退耕還林還草工作者肩負著推動退耕還林還草高質量發展的神圣使命。要通過健全機構、轉變職能、提升能力、改善作風，積極推進退耕還林還草高質量發展。

1)健全機構。健全的機構是推動退耕還林還草事業高質量發展的重要保障。機構改革后，林草部門職能職責、機構設置有了較大變化，各地退耕主管部門有的被合并、有的被撤銷，工作開展難度加大。面對困難，要強化責任擔當，敢于迎難而上，當好參謀，積極爭取重視和支持，在機構改革過程中謀取應有的地位。對一些沒有獨立退耕機構的地方，應明確退耕還林還草管理職責和人員，確保退耕事業有人管，工程管理不弱化、不斷檔。對有獨立退耕機構的地方，應充實工作人員，改善工作條件，形成上下貫通的管理體系，保證各項工作健康有序開展。

2)轉變職能。林業、草原、國家公園是生態文明建設的重要陣地和抓手，三者相互依托、融合統一、目標一致。加快職能轉變既是推進林業、草原、國家公園 “三位一體”融合發展的根本要求，也是適應退耕還林還草高質量發展的必然選擇。要樹立 “三位一體”意識，統籌推進林業、草原和國家公園工作，加快職能轉變，調整工作重點，工程建設不再僅限于退耕還林，因地制宜實施退耕還林、還草、還濕、還自然保護地，山水林田湖草系統治理，打造多元共生的復合生態系統。同時，進一步適應“放管服”的需要，簡政放權、放管結合、優化服務，強化事前事中事后監管，有的放矢地研究推動退耕還林還草高質量發展具體舉措，有針對性地強化管理，全面提升退耕還林還草工作服務水平，以高水平服務保障高質量發展。

3)提升能力。只有建設一支信念堅定、素質過硬，特別能吃苦、特別能奉獻的高素質專業化干部人才隊伍，才能保證退耕還林還草事業高質量發展。要強化政治和業務理論學習，在學習內容上求 “廣”、在學習方法上求 “活”、在學習態度上求 “嚴”，加快知識更新和理念更新，不斷適應新形勢、新要求。堅持問題導向，加強調查研究，提高為民排憂解難的能力。進一步增強創新意識，提高創新能力，順應形勢發展需要。建立分級培訓制度，開展分層次、分類別、分崗位的管理和技術人員培訓，特別是針對基層管理人員調動頻繁、流動性大的特點，及時對新任縣鄉政府分管領導和縣級林草部門分管領導進行政策、管理培訓，保證不因人員變動影響退耕還林還草工作開展。

4)改善作風。按照建設 “讓黨中央放心、讓人民滿意”的模范機關要求，切實轉變工作作風，提高為人民服務的能力和水平，不斷增強廣大退耕群眾的獲得感和幸福感。一是堅定理想，提高站位。二是雷厲風行，提高效率。三是保證質量，認真細致。四是規范程序，按規矩辦事。五是積極主動，發揮主觀能動性。六是開拓創新，砥礪前行。堅決完成黨中央、國務院賦予退耕還林還草工作者的職責使命，全力推進退耕還林還草高質量發展。