森林資源資產審計助力國土綠化行動路徑及建議*

王 桐 趙 榮 劉亞培

(中國林業科學研究院林業科技信息研究所 北京 100091)

中共十八大以來，習近平總書記高度重視生態文明建設，強調構建人與自然生命共同體。大規模國土綠化行動是加大生態系統保護力度的一項重要舉措，對于建設美麗中國、實現人與自然和諧共生的現代化具有重要意義[1]。2021年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了 《關于全面推行林長制的意見》，提出到2022年6月全面建立林長制。這是構建林草資源保護發展長效機制的重要舉措。實行森林資源資產審計，借鑒 “林長制”“領導干部自然資源資產離任審計”等制度要求，對國土綠化行動中森林資源增總量、提質量、保存量任務落實情況進行定性及定量評價，有利于更好推動我國大規模國土綠化實現高質量發展。

現有自然資源資產審計研究大多集中在對領導干部進行自然資源資產離任審計的探索中[2]，涉及水、土地、森林、草地、海洋以及礦產資源多個方面，主要內容包括編制自然資源資產負債表、構建評價指標體系、分析現存問題及提出建議等。目前，對森林資源資產審計進行的單獨研究相對較少，而如何進一步通過森林資源資產審計檢驗各地區國土綠化成效幾乎沒有涉及。2021年是落實大規模國土綠化行動的重要節點，及時開展相關研究并對實際工作提出路徑和建議非常必要。

1 森林資源資產審計在國土綠化行動中的作用

在國家治理中，審計實質上是國家依法運用權力監督制約權力的行為[3]。中共十八大以來，國家不斷加大對環境保護和資源能源利用情況的審計力度，以期發揮審計對生態文明建設的推動作用[4]。在大規模國土綠化行動中，林業建設至關重要，有效的森林資源資產審計可以發揮其對國土綠化行動的監督保障、規范運行、跟蹤問效及推動促進作用。

1.1 監督保障作用

通過審計監管督促，可以保障國土綠化目標順利實現。我國2018年啟動大規模國土綠化行動，并針對森林覆蓋率及蓄積量指標提出了到2020年、2035年及21世紀中葉分別需要達到的目標。森林資源資產審計可以通過審查指標完成情況，評價各地區乃至全國國土綠化行動的進程進展，對于任務指標完成率較低的省(市、區)或地區及時進行提醒，督促各地按計劃推進轄區綠化，確保全國目標任務按期完成。

1.2 規范運行作用

通過審計糾偏糾錯，可以規范國土綠化相關權利運行。保持職業懷疑是審計的基本要求，森林資源資產審計可以運用風險導向思維，結合林業生產實際，聚焦行為風險較高領域，糾正綠化行為偏差。例如，重點關注造林成活率較低的地區，從造林技術要點出發，審查該地區是否存在造林計劃不足、造林樹種單一、苗木質量不高、栽植技術缺乏、病蟲害防治意識淡薄等問題，進而對該地區國土綠化行動主要負責人的履職盡責情況進行評價。

1.3 跟蹤問效作用

通過實施跟蹤審計，可以提高國土綠化實際效率效果。現代審計已從過去單一的事后審計發展到對重大項目、大額資金進行全方位、全過程的跟蹤審計。森林資源資產審計可以通過跟蹤退耕還林等重大工程實施情況，以及開發性政策性貸款、中央投資造林補助、綠色金融債券等中央財政資金使用情況，從招投標、質量安全、任務完成等環節著手，對相關重大工程項目和中央大額資金運行實際效果進行評估[5]。

1.4 推動促進作用

通過運用審計結果，可以促進國土綠化更高質量發展。審計工作產出不僅包括審計報告，審計結果往往對被審計對象的進一步發展具有提示和指導作用。森林資源資產審計通過明確目標、評估風險、制定計劃、實施程序、獲取證據，最終形成審計報告。其中包含的審計意見以及對各類重要事項的強調說明，既是審計人員對被審計地區國土綠化行動實施情況的總體評價，也可以為本地區開展后續工作和其他地區開展同類工作提供樣板示范和誤區警示。

2 森林資源資產審計助力國土綠化行動的主要路徑

目前，森林資源資產審計主要通過森林覆蓋率、森林蓄積量等指標，明確森林資源存量及增減變化[6]；同時結合定性及定量分析，重點審查年度造林任務、森林保護措施等完成落實情況，進行綜合評價。

2.1 森林資源資產的定性分析

在國土綠化行動中，森林資源資產審計可以從地區 “增總量、提質量、保存量”三大任務落實情況出發，通過定性分析，審查森林增綠、提質與保護現狀，從而評價地區國土綠化行動的成效。

2.1.1 審計森林增綠情況

“審增綠”即審查森林面積增加情況。審計人員可以結合遙感、全球定位系統等地理信息技術，參照森林覆蓋率指標，審查各地區重點生態工程、城鄉綠化工程等任務的落實情況。退耕還林、京津風沙源治理、國家儲備林等重點生態工程是推進大規模國土綠化的主要動力，可以實現以大工程帶動國土綠化的大發展；開展森林城市建設、農田防護林建設，從而綠化城市空間、整治鄉村環境，是國土綠化為人民的最好體現。審計人員要深入綠化一線，對照上級下達的造林任務指標，對上述工程實施進度及實際增綠數量進行評估。

2.1.2 審計造林提質情況

“審提質”即審查新增森林質量水平。國土綠化行動既要追求數量，更要注重質量。造林質量決定著造林綠化的成敗，我國大規模國土綠化行動要通過走質量效益型發展道路，真正提升生態環境的功能價值。審計人員可以借助林業專業知識，從采種、育苗、造林、撫育、管護到收獲成材[7]，審查造林全過程是否科學規范，并根據營造林管理指標和質量指標進行綜合評定。例如，通過比較實際造林中的優勢樹種、造林密度等與作業設計是否一致，審查管理類指標設計施工率[8]；應用樣地調查法評價整體質量類指標造林成活率、株數保存率等。

2.1.3 審計森林保護成效

“審保護”即審查保護森林舉措的成效。造林任務完成后還要加強森林資源管護，鞏固造林成果，才能最終實現大規模國土綠化目標。2019年12月，全國人大常委會修訂通過 《中華人民共和國森林法》，其中第四章對森林保護要點做出了詳細規定。審計人員可以依照森林法相關內容開展森林保護工作成效審查。例如，關注被審查地區是否全面落實天然林保護責任，是否科學劃定并嚴守生態紅線[9]，是否存在亂砍濫伐、毀林開荒、非法占用林地等破壞森林資源的行為，以及審查該地區森林火災、林木病蟲害等危害森林現象的發生率等指標。

2.2 森林資源資產的定量分析

審計評價需要數據支撐，審計結論基于對被審計對象的全面評價，定性分析及定量分析兩者缺一不可。對森林資源的經濟價值及生態價值進行資產化核算，是開展森林資源資產定量審計的前提[10]。

2.2.1 評估森林資源資產的經濟價值

通過收益現值法、重置成本法對森林資源資產的經濟價值進行量化評價[11]。應用收益現值法核算，應首先計算出目標林地在其生命周期內預期能夠實現的全部收益總額，并以適當的折現率折成現值，此現值即可作為該地森林資源資產的經濟價值[12]；應用重置成本法核算，需要計算出重新營造一片與現有林地生物性狀、生態功能等相同或相近的林地所支出的費用，此費用即作為現有林地森林資源的經濟價值。

2.2.2 評估森林資源資產的生態價值

通過替代產品價值法、資源恢復費用法對森林資源資產的生態價值進行量化評價。森林資源的生態價值往往難以衡量。可以找到有市場價格的功能替代品，并以該替代品的價格作為森林資源的生態價值[13]；或者以因森林資源破壞所導致的其他資源的生態恢復費用作為森林資源的生態價值。例如，河流上游沿岸森林的水土保持功能下降，會導致下游泥沙淤積、洪水頻發，則森林水土保持功能的價值可以用清理淤泥的費用表示，也可以用彌補洪水造成經濟損失的費用衡量。

3 發揮森林資源資產審計助力作用的建議

3.1 明確開展森林資源資產審計的制度要求

2021年是落實大規模國土綠化行動的重要時間節點。為更好評價各地區的工作成效，有關主管部門可以在評估驗收過程中，適當應用森林資源資產審計的方法和路徑，結合定性及定量分析結果，綜合評價綠化進展和成效，并在部分地區試點應用成功的基礎上，將開展森林資源資產審計作為評價國土綠化任務落實情況的制度要求，以行政強制力推動落實，從而提高相關驗收評價工作的科學性和準確性。

3.2 提高森林資源資產化核算水平

審計評價以審計證據為基礎，而審計證據大多需要從各類量化指標中獲取，因此森林資源的資產化核算是開展森林資源資產審計的基礎。核算前首先需要明確地區森林資源的主要類型，對物質資產、環境資產、無形資產以及森林所在的土地資產進行分別核算，這就要求不斷完善森林資源類型劃分標準。另一方面，因最終結果將以量化數據形式展示，具體核算過程中可借鑒經濟學領域的核算方法，不斷探索建立更加有效的指標模型，提高核算準確性，例如現有實踐中通過收益法、重置成本法核算森林資源的經濟價值。

3.3 完善森林資源的信息化管理系統

信息化管理可以有效提高審計工作效率[14]，為此要充分發揮森林資源指標數據庫的作用。例如，可以在審計工作中應用中國林業科學研究院資源信息研究所建立的 “中國森林植被數據庫”，通過查詢森林植被分布圖矢量數據等，具體評價地區國土綠化任務完成情況。同時，要根據實踐需要不斷完善現有森林資源指標數據庫，主管部門要對統計口徑、格式標準等做出統一規定，從而做到歷史及橫向可比；數據庫應在充分收集全國森林資源清查、森林資源連續調查、規劃設計調查等獲取數據的基礎上，借助林草、國土、水利、環保等各相關部門之間的共享信息進行補充完善。

3.4 探索森林資源的體系化評價指標

審計評價以審計標準為依據。現有森林資源評價主要關注森林覆蓋率、蓄積量等指標，標準單一且尚未形成體系，給實際審計工作帶來困難。在指標體系構建過程中，可以按照靜態結合動態、定性結合定量、全面結合重點的原則，統籌考慮林地總面積、各類自然保護地面積、宜林地面積、造林成活率、森林火災受害率、有害生物成災率、森林覆蓋率、人均活立木蓄積量等涉及林業生產管理全過程的各類指標。

3.5 建立森林資源資產審計的專業化人才隊伍

審計人員的專業能力水平是決定審計工作質量高低的關鍵因素[15]。森林資源資產審計對審計人員提出了更高要求，即不僅需要掌握審計專業知識，還需要掌握林業生產知識。在實踐中，可以著眼于高校復合型人才培養。例如，在審計專業教育中開設自然資源相關課程；加強對現有審計工作人員的培訓，集中學習林業知識，完善專業知識結構；加強相關部門之間的配合協作，如整合審計專業及林業專業工作人員，以項目組形式開展審計工作。

森林資源資產審計可以通過其監督保障、規范運行、跟蹤問效、推動促進等機制，發揮促進大規模國土綠化行動實現更高質量發展的作用。在實際工作中，可應用相關審計思維和方法，結合審計定量及定性分析，對不同地區開展國土綠化情況做出綜合評價。同時，應在實踐中不斷總結經驗，積極發現具體工作中出現的問題和不足，并及時提出意見和建議，如提高森林資源的資產化核算水平、建立專業化的審計人才隊伍等具體建議，從而更好發揮自然資源資產審計對我國大規模國土綠化行動的推動和助力作用。