淺談國土資源管理與農村建設用地合理流轉

劉文山

（彭陽縣自然資源局，寧夏回族自治區 固原 756500）

近年來，我國城鄉土地流轉使用逐漸頻繁，城郊地區的土地大都被地產開發商所占據，而城郊地區原有蔬菜種植、畜牧養殖等行業受到極大的沖擊。主要體現在城市區域面積擴大，但農業畜牧業等產業發展受到極大局限性，不利于持續發展道路的進步。走持續發展路線，構建生態文明環境，才是國家治理、城市治理的核心內容。結合我國目前城鄉發展現狀來看，大部分城鄉均已落實持續發展策略，倡導農村土地流轉，提高土地資源使用率，為日后發展與開發留有余地。所以，對國土資源管理與農村土地流轉的合理性開展研究，并提出相關策略，對于城鄉建設具有實質性意義。

一、以法律為依據，堅守管理原則

所謂的土地流轉，主要是指農村用地的使用權流轉。其中，使用權所囊括的是，當下具備土地承包經營權的農戶，將原有經營權通過某種形式轉讓與他人。結合目前我國大部分城鄉建設狀況來看，大部分農民都自發性的開展土地流轉，也有部分地區因發展產業結構或調整需要，反對或禁止土地流轉，同時部分地區也有農民自發成立“托管所”為土地流轉提供便利。而在當下，我國國土資源管理背景下，要做到依法辦事，才能保護農民的實際利益，確保土地流轉的推進，解決大部分農村難題。

（一）堅守依法開展土地流轉原則

要始終堅持長期穩定的土地承包經營權原則。為了保障我國農民的合法權益，以及農村穩定，要堅持執行土地承包權三十年不變更的政策，針對第二輪承包工作已經完成的地方，出特殊原因，都不得由發包方自主對承包地調整。

（二）堅守依法辦事開展土地流轉原則

包含土地流轉的相關法規，在2004 年就已有較為完善的政策，例如“深化改革土地管理決定”，以及在2014 年由中央印發的“相關意見”等。開展土地流轉必須要以法律為依據，以具體政策為參考，在推進期間要具備合法的程序、完備的手續、證件等，不能出現因個人小利而損害國家大利的問題。不可棄國家政策于不顧，擅自調整。

（三）堅守“以民為本，尊重個人意愿”的原則

完備的土地承包工作應當符合大部分農民利益，尊重所有人的意愿，在符合相關法律、政策等前提下，準備充分的手續，才能開展。尤其是做招商項目期間，需要改變土地性質，要尊重民意、符合民情，兼顧發展與農民權益。杜絕搞個人主義，形式可以多樣化，但一定以法律為準，具備全面的手續文件，將存在的隱患降到最低，緩解農村經濟社會群體的矛盾。

（四）堅守維護農民群眾應有權益原則

需要符合并維護群眾合法權益的原則，個人或組織不得有非法剝奪行為，不能限制農戶承包土地的應有權益，尤其要注重相關操作是否合理、合法，以及公正透明，杜絕出現私自交易的行為，避免因私損害共有利益。

二、農村土地流轉合理性相關研究

將土地所有權經營權分開，可以有效提升當前山水與土地資源的利用率、商品率，并且有助于專業化生產、農業區域化布局，以及企業化、一體化經營，還能促進市場競爭力提升。在開展土地流轉期間，主要采用組織與自由兩種流轉形式。

其中，自由流轉，指的是農戶自行直接流轉，特點表現為補償標準且多樣，還有無償更重，但是承包的期限以及相關權利義務等不明確，合同相對來說形式不規范，主要為部分無法耕種農民所采用的方式。承包方式有：1.轉包。指的是農戶將土地轉包他人，以此收取租金。2.代耕。指的是農民將承包土地無償給予他人耕種，部分為親屬。

組織流轉，指的是通過集體形式的經濟組織進行土地流轉，主要特點為規模較大，呈區域經營，大部分農民均可在流轉中獲取補償，并且流轉期限長、穩定，普遍在30 年以內，但是相對來說具有較強的規范化。當下所推出的耕地托管方式，就很好地體現了組織流轉。組織流轉的主要形式為：1.反租倒包。農戶向村組提供承包土地，再由村組轉包給其他商戶。2.留包轉耕。針對部分外出就業或老弱農民。因為無法耕種自家土地，可以通過村組保留承包權并將經營權集中流轉。3.股份合作。村組將個人土地承包權合集成土地股份，由村組統一經營并發包，根據土地股份，按照年終進行個體分配。這種組織流轉的方式相對來講較為先進，可以保證充分利用土地資源，又能為農民的合法權益做保障，是當下最為受歡迎的一種形式。

三、農村建設用地流轉相關問題

建設用地指的是建造物的土地，包含城鄉的居民住宅與公共設施、交通水利等用地。包含國有與農村集體建設用地。隨著我國物權、房地產等法律逐漸完善健全，國有土地建設的使用權逐漸在發展完備，但是當下的農村集體建設用地還處在一種流轉混亂的狀態。

（一）集體建設用地流轉的現狀與問題分析

目前，我國法律對于集體土地使用權的流轉條件，以及收益分配、相關程序等問題，都沒有明確的規定，基本上處于無序、自發的一種狀態。因為受到多種因素的影響，當下農村許多建設用地的使用權仍舊存在大量的變相轉讓問題，此種行為不僅損害集體利益，還影響了國家利益，影響土地利用與市場的正常只需，同時還造成產權關系模糊等問題，讓農民與商戶交易不安全，為農村穩定帶來了極大的隱患。而主要的表現在于：

1.集體所用建設土地無序且自發的流轉，降低政府對土地市場的調控能力，不能嚴格把關建設用地供需總數量，讓城市規劃、土地利用規劃的實際落實受到沖擊，混亂土地市場。

2.不正當市場過于活躍，違規用地不能杜絕，沖擊耕地保護。在流轉土地利益的驅動下，農民與集體對耕地的保護意識逐漸淡薄，致使耕地保護義務無人愿意承擔。未經過許可私自占用耕地，并在為符合相關要求的條件下進行耕地的轉讓與轉租給非農業用途。例如工業用地假借聯營為名用作出租與轉讓，以及住宅用地假借出租為名用作交易場所等。

3.收益分配不合理、關系混亂。因為沒有相應的監管機制與市場要求，土地市場價值與資產屬性等在流轉途中沒辦法充分體現，導致國土資源稅法流失，再加之農村土地流轉關系較為混亂，集體經濟組織相關結構不夠完善，讓農民與集體的土地流轉收益受到損失。總體來講，我國當下農村土地流轉權存在的問題充分地體現了為集體建設用地使用權賦予自由流轉的能力是極其重要的。

（二）建設用地使用權的流轉建議

1.構建合理的流轉制度。由地方出臺制定集體建設用地流轉管理制度。結合我國部分地區來看，與集體建設用地流轉相關的法規非常少有，所以通過建立地方管理制度。通過法律強化集體土地權利，將集體建設所用土地歸納為實際市場中，并允許土地有期限的有償出租與轉讓等行為。嚴格劃分集體建設用土地使用權流轉相關范圍與條件。加強對鄉鎮等地的規劃，構建清晰化的土地產權關系，在符合個人意愿的前提下，通過在有關部門明確登記，來領取所有權相關的證書。嚴禁土地用作房地產商業開發等用途。

2.明確集體建設用地產權。土地產權相關制度屬于農村集體建設用地流轉的前提。作為不動產，流轉的含義就是土地使用權的轉讓。目前，首要任務是大力投入農村集體土地權的管理工作，以及地籍的管理工作，具體工作可以參考如下：（1）詳細登記集體土地所有權，在條件允許的情況下對具體權利要有明確的確認，通過等級的形式記錄下來。（2）清晰明確相關用地的權利，例如使用、買賣、抵押與所有等權利。充分明確土地的所有方、使用方如何實施權利，以及如何分配相關利益等。

3.加強流轉方式的合理性、科學性。對于農村集體建設用地的使用權來說，想要在實際市場中合法、合理流轉，首要措施，就是參考國家對建設用地使用權等相關問題的要求，在開展期間應當遵循有償模式。簡單來說，就是將使用權以及所有權充分區分開來，通過有償的形式完成集體土地的流轉，并參照相關的出租、抵押等內容。使用權的出讓指的是土地所有者把以年期為限將使用權讓給使用者，使用者支付給土地所有者一定價款。用集體建設用地的使用權入股，通過合作與聯營等方式一同興辦，作為建設用地使用權出讓。以集體形式出現的建設用地使用權，其出讓權限的年限需要按照相關條例規定。按照《中華人民共和國國土資源部令》規定“協議出讓最低價不得低于新增建設用地的土地有償使用費、征地(拆遷)補償費用以及按照國家規定應當繳納的有關稅費之和；有基準地價的地區，協議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準地價的70%。”所出讓的價格根據評估結果來斷定，并要求集體組織中至少3 名以上的成員協商探討。經過法律許可的建設用地出租與出讓使用權的，應當由雙方制定新的合同，對租金等及時調整，按照要求登記土地變更的手續。將集體建設用地的使用權用于娛樂項目、商業項目等，要按照國家公開交易程序與方式進行，通過市場拍賣、招標等流程完成。

使用權抵押，指的是通過出租、出讓等方式來取得集體建設用地的使用權，有權期間不得將土地轉移占有、債權擔保等。需要具備完善的書面合同，在標準時間內在當地政府部門抵押登記，如果涉及土地內建筑物等附著物需要同時抵押，用及時辦理抵押手續。存量集體建設用地的流轉要由市場統一進行管理。針對存量集體建設用地來說，允許并鼓勵通過出租、入股等形式完成流轉。符合市場經濟發展與項目建設的需求，充分的體現集體用地所含有的價值，為農民、地區帶來極大的經濟效益。針對城市規劃地區內的集體建設用地，需要嚴格控制征收的范圍，經征收計劃融入儲備計劃中，隨后納入可在實體市場交易的范圍內，確保交易的合法與公開，實現土地集中管理供應。

結語：國土資源是我國共有的，有效的土地資源。國土資源管理與農村建設用地的合理流轉有著密不可分的關系，想要實現長久、穩定、完善的管理，首要的任務是明確農村建設用地的流轉問題，并對農村土地流轉的合理性深入研究，掌握根本內容與存在的問題，才能在符合標準要求、法律規定的前提下開展土地流轉。合理管理土地流轉，不僅能夠促進我國土地資源使用更加有秩序、符合法律，還能有效推動農村經濟發展。在具體管理中，要深入掌握實際情況，以法律為依據，堅守管理原則，才能實現農村建設用地土地流轉的長治久安。