后疫情時代基層治理的現代化路徑

徐蔚姌

(中央民族大學 理學院，北京 100081)

新冠肺炎疫情是新中國成立以來傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大、社會影響最深的一次突發公共衛生事件，這不僅是對國家治理體系和治理能力的一次“大考”，更是對基層社會治理的考驗。基層作為疫情防控和民生保障的前沿陣地，在疫情爆發初期快速響應中央和上級號召，城市按下“暫停鍵”，社區“閉關嚴守”，公眾“居家自守”，行程碼等信息科技在疫情防控中不斷發展和運用，有效切斷了疫情擴散蔓延的渠道。

一、“組織化”到“再組織化”：我國基層治理現代化的歷史演進

“治理”一詞最早來源于拉丁文和古希臘詞匯，原意是控制、引導和操控，是指公共部門、社會組織、公民個體等多元主體，為最大限度實現公共利益和公共需求，在統一有序的規則下進行合作，共同參與國家管理。[1]我國成立以來，基層治理主要經歷了管制時期的組織化、經營時期的失組織化和治理時期的再組織化三個基層治理階段。[2]

新中國成立初期，黨和國家在不斷建立健全財政、流通、勞動工資、管理等體制的同時，集中統一了行政權力，依靠持續的政治動員和強有力的行政命令，建立起以“單位制”為主，“街居制”為輔的管理體制，[3]職工通過單位被整合進國家，社會閑散人員被街居體系納入統一管理，形成了政府高度“組織化”的管理結構。這種無所不包、無所不管的“組織化”管理模式存在單一性的特點，主要表現在政府力量的單一性、行政運行機制的單一性、公共資源利用的單一性，在國家成立初期對政權的鞏固、經濟的恢復和社會的穩定發揮了積極作用。

1978年改革開放到2012年黨的十八大召開，隨著以社會主義市場經濟為主導的經濟社會不斷轉型，政治領域也隨之發生了變化。公民權利意識不斷覺醒、公共空間不斷拓展、社會組織不斷發展和公民社會的不斷崛起，“組織化”的治理方式暴露出許多問題和弊端，“失組織化”逐漸成為基層治理的主要態勢。雖然我國在這個階段通過了《城市街道辦事處組織條例》《中國人民共和國城市居民委員會組織法》等文件，設立街道辦和社區居委會等基層機構，將其作為基層治理的最小單元，但在實際實踐中，街道辦和社區居委會等基層機構嚴重“行政化”，出現了“職能超載”的現象，面對出現的新問題、新情況捉襟見肘、無能為力，難以承擔基層治理的“組織化”重任，出現了巨大管理“真空”。1981年3月，全國第一家物業管理公司——深圳市物業管理公司成立，標志著市場力量正式參與到基層治理中，對完全行政化的基層治理模式產生了一定影響，這個階段的基層治理處于行政化和市場化之間的“失組織化”模式中。

2012年黨的十八大召開以來，以習近平為核心的黨中央多次提出基層治理現代化的新理念、新思想和新戰略。在我國面臨城市化、信息化、全球化等多重壓力的沖擊下，明確了國家體制機制改革的總目標是“推進國家治理和治理能力現代化”，并首次提出“社會治理”的概念。這個階段的基層治理被稱為“再組織化”的治理，主要以現代化治理理念為引導，不斷強化黨建引領，在政府發揮主導力量的同時，鼓勵和支持專業社會組織發揮市場作用，引導和動員社會公眾發揮自律管理、規范行為和自我服務的作用和功能，采取柔性方式開展治理工作，實現黨的機制、行政機制、社會機制、互助機制和市場機制的互補，從而構建國家、社會和市場“多元主體”、以自治、法治、德治“三治融合”的方式進行現代化治理。[4]

在疫情防控期間，組織的引領能力不斷凸顯、法治的管理能力不斷加強、多元主體的協同治理能力不斷提升、科技對治理的支撐作用不斷彰顯，“再組織化”的基層社會治理模式為疫情防控取得階段性勝利提供了堅實保障。

二、后疫情時代我國基層治理的“短板”之困

習近平總書記多次強調，基層是社會治理的重心，并明確“十四五”時期，要在加強基層基礎工作、提高基層治理能力上下更大功夫，要不斷吸取經驗教訓，深入挖掘和分析后疫情時代基層社會治理的新形勢、新變化，發現基層社會治理現代化仍存在的“短板”和不足。

一是治理基礎的“薄弱性”。經濟基礎決定上層建筑。長期以來，我國經濟社會發展不平衡不充分的一個重要表現是城鄉發展存在明顯差異，基層經濟發展較為落后和緩慢，在一定程度上決定著基層社會治理具有“先天不足”的缺陷。基層經濟基礎薄弱，基礎設施不完善，生產性基礎設施支撐力薄弱，服務性基礎執行力不足，社會性基礎設施安全力較低，在重大危機事件發生時，風險抵抗力低、應對能力弱。

二是制度體系的“碎片化”。在基層治理現代化實踐中，客觀存在治理主體間配合度較低、治理方式統籌協調不夠、治理機制同實際發展銜接不暢等“碎片化”問題。在黨建引領基層治理的問題上，較多偏重黨建組織體系的“有形覆蓋”，忽略了黨組織對治理工作領導力的“有效覆蓋”，存在資源多主體投入、功能交叉重復等問題。另一方面，部門治理與屬地管理的系統性和協同性不高導致行政“碎片化”，多層的權力運行、冗長的行政鏈條、職能的部門式設置、責任任務下方基層的隨意性等問題促使基層治理機構承擔社會治理的同時承擔著大量的行政事務，治理成本不斷增加，但是效率卻不見提升。

三是觀念更新的“滯后性”。當前我國各級行政部門對基層治理的重視度還不夠高，基層治理現代化的認識仍不深，對如何推進基層治理現代化的探索和創新不足，主動性不夠。由于長期以來基層的經濟、政治、社會等方面的基礎薄弱，基層行政部門將經濟建設放在首位，把大量的人力、物力、財力投入到經濟建設中，對社會建設和基層治理缺乏足夠重視。在治理觀念上，將“治理”等同于“管理”，把“基層治理現代化”簡單地理解為做好管人、維穩等工作，服務公眾意識較弱。而作為基層治理的重要主體之一的社會組織以利益為導向，未真正樹立起“以人為本”的治理理念。社會公眾利己主義較嚴重，個人利益與社會公眾利益脫節，參與基層社會治理的主動性和積極性較弱。

四是技術運用的“淺層性”。當前，我國不斷強調完善基層基礎設施建設，要將信息技術運用到社會治理中。但各級行政機構重在設施建設，在技術與治理融合上缺乏主動性和創新性，“互聯網+基層治理”的配套制度不完善，信息整合和共享機制不健全，數據采集方式落后且準確性和利用率不高，各部門之間為實現信息共享、協同共治，導致資源利用率低，基層治理和服務的精準度不高。

三、后疫情時代基層治理現代化的路徑探索

協同治理是推動基層治理現代化的必然要求，其克服了單中心的政府治理模式及其官僚制的組織形式的不足，又彌補了完全市場治理的缺陷。針對上述研究發現的基層治理的短板和不足，筆者從主體、組織、制度、技術和情感五個方面協同治理探索基層治理現代化路徑。

(一)主體協同驅動基層合作治理

政府是我國各層面治理的主體，也是基層治理中最重要的組成部分。在“再組織化”基層治理模式中，基層政府與上級政府是自上而下的命令與服從、指揮與被指揮的單向權力運行，基層各部門之間以自身事務為中心進行專業化運作，極大阻礙了各種信息、資源的流動。在基層治理現代化中，主體協同是指從縱向、橫向和斜向三個角度協調整合各級資源，讓各級政府部門在各盡其責中相互協調配合，形成合力推進基層治理。

縱向協同是指包括中央政府與地方政府、地方各級政府之間及與其所轄部門之間的協同關系；橫向協同是指同一層級但不存在隸屬關系的政府之間、同一政府內部不同部門之間的協同關系；斜向協同是指處于不同層次且無隸屬關系的政府及部門之間的協作關系。我國政治學學者林尚立指出，任何一個國家，其中央和地方之間的關系直接決定了整個國內政府間關系的基本格局，決定了地方政府在整個國家機構體系中國的地位和權力范圍。[5]縱向協同更加側重在整個國家系統層面統一步調，自上而下推進基層治理現代化，而橫向協同則是在上級的部署下，動員各部門共同治理，斜向協同則進一步連接了縱向和橫向協同關系中的節點，在基層治理中形成了一張關系緊密的協同治理網。效率是基層治理現代化的衡量標準之一，只有各級政府各部門結合職能職責共同發力，以調配有限的資源，最大限度實現社會效益和滿足公眾需求。

(二)組織協同推動基層網格治理

社會是由各個組織集結而成的，需要各個組織之間相互協同、合作、聯動共同治理。社會系統學派創始人巴納德將有意識的協調兩個或兩個以上的人的活動或力量的系統定義為組織。基于這個定義，筆者將組織協同理解為除政府組織之外的一切社會組織、市場主體、社會公眾等主體間相互協同合作的關系，在基層治理中主要是表現為社區、企業、協會和社會公眾等四類主體。

第一類主體是社區，是社會的基本組成單元，也是基層社會管理的細胞和最基礎的環節，在社會治安、社會救助、物業管理等基層治理領域發揮著重要作用。第二類主體是企業，是經濟社會生活中以營利為目的、人類進行經濟活動的基層組織形式，其中以家政服務、物業管理等服務類企業為代表參與到基層治理中。第三類組織主體是以協會、行會、商會等形式存在的社會組織，是介于政府與企業之間的一種組織形態，具有非營利性、公益性和志愿性等特點。第四類組織主體是社會公眾，其既是社會治理的對象，也是基層治理的主體。在基層治理現代化過程中，既要政府發揮統一組織和管理的功能，又要各類社會組織發揮調動社會資源的靈活性優勢，不僅政府與社區、企業、社會組織、社會公眾等治理主體之間要建立協同合作關系，社區、企業、社會組織、社會公眾等非政府組織之間也要建立伙伴關系，形成政府——社區——社會公眾、社區——社會組織——企業——社會公眾等三方、四方協同的網絡狀合作關系，做到各司其職、各盡其責，又做到相互配合，構建科學高效的基層治理模式，實現治理現代化轉型。

(三)制度協同促進基層規范治理

基層治理現代化，最重要的是體制機制的現代化和人的現代化，相比較而言，制度因其可以改造人的素質和規范人的行為、可以制約治理者的濫權和失職等優勢具有根本性。基層治理現代化既要遵循社會發展的自然規律，也要從制度供給角度明確治理邏輯，形成“契約化治理”。

制度主要分為正式制度和非正式制度。正式制度是指以政府名義制定并要求各級政府部門行使其職能的條例，在一定程度上指明了社會發展的方向和實施舉措的大體框架；非正式制度則是社會公眾在日常生活中形成的、共同認可的，具有例行化和韌性的規則約定。兩者在基層治理現代化中缺一不可。完善的正式制度是基層社會治理現代化的必要條件，也是多元主體參與基層治理提供制度保證。要建立基層治理現代化制度，就必須要堅持黨的全面領導制度，完善人民當家作主制度體系，加強中國特色社會主義法治體系建設，構建職責明確、依法行政的政府治理體系，健全完善統籌城鄉的民生保障制度，建立共建共治共享的社會治理制度，分類推進應急管理、公共衛生等領域管理體制改革，實現行政服務、市場服務、社會服務的對接和整合。同時要在正式制度無法完全覆蓋涉及的范圍和領域，發揮講究誠信、村規民約等非正式制度的導向、激勵、約束等社會治理功能，彌補正式制度的不足，兩者在相互協調配合下，共同作用于人們的生產生活，規范治理主體和治理對象的行為，實現治理有序化。

(四)技術協同加速基層智慧治理

現代化離不開信息化，離不開技術的運用和發展。技術賦能是一種追求效率、降低風險的治理程式，是實現基層治理現代化的必然要求和重要抓手。

隨著大數據時代的到來和互聯網信息技術的不斷發展，大數據、5G、區塊鏈等信息技術極大改變了人們的生活方式，潛移默化地影響著各行各業的發展。在后疫情時代的基層治理中，除了權力和資源的整合外，還應借助信息技術實現治理渠道的暢通，進一步實現主體擴充、關系重構和觀念更新。在技術賦能基層治理現代化過程中，要加快智能化基層設施建設，暢通政務、醫療、教育、交通、監管等公共職能協同渠道，構建深層次全方位多領域的數字化治理系統，不斷拓展基層治理新空間。同時，加快推進治理技術和服務體系的融合，重構以公眾為中心的治理理念，實現以多元化主體服務多樣化公眾，以智能化方式實現精準化服務。

(五)情感協同重構基層關系治理

社會治理中所需要的情感本質是公共精神。當傳統社會管理體制向新型社會管理體制轉變時，客觀上要求伴隨著價值觀念、道德倫理和生活方式等非正式制度安排的轉變，形成新的文化精神或社會心理基礎，最關鍵的就是培育新的“公共精神”。德國哈貝馬斯曾提出“公共性或公共領域是公民參與公共事務的地方，公共精神與公共輿論緊密相連，是包含個人犧牲精神的時代精神的客觀形式”。

實現基層治理現代化，要樹立“公”優先于“私”的正確觀念，明確公與私、公共利益與個人利益是相輔相成、互惠合作的統一體，在思想源頭上動員社會公眾參與基層社會治理，共同構建良好生產生活環境。加強公共教育，培養公眾公共理性、公共情懷和基本的公共倫理道德素養，增強公共價值認同。積極發揮榜樣示范教育的作用，以榜樣的公共情懷、公共美德和公共行為影響他人，進而形成優良的道德品質和公共文明素養，培育和提升公眾的責任意識、服務意識、文明意識和治理參與意識。同時，積極動員公眾參與治理實踐，組織開展走進社區、志愿服務等活動，是公眾深入實踐體驗奉獻與幸福，不斷鞏固和培育治理公共精神，創造良好的社會治理環境。