司法機關參與環境治理的實踐闡釋及匡正路徑

■陳幸歡

對兩高工作報告等的分析表明，司法機關通過個案生態修復、司法或檢察建議、配合黨政機關的治理行動、行政執法與司法銜接等方式參與環境治理。這契合了環保行政機關治理能力不足的制度需求；并產出了高性價比的司法效益。經此，司法權在環境治理領域得以擴張，司法機關在體制內的競爭力和影響力得以提升，環境司法及治理功能的正當性得到證明。但弊病在于，司法權行使方向偏離導致功能異化；著力點錯位導致環境行政權虛化和效能低下。據此匡正路徑在于：模式上基于功能主義對方向進行糾偏，司法機關從參與治理轉向保障督促行政機關履職；路徑上基于邊際均衡各有側重，檢察機關以行政公益訴訟為主，法院致力于修復性和預防性判決，行政處罰應擴張修復功能。

對于司法機關而言，“多出快出司法政績的利益驅使是最直接的動力機制”［1］(P86)。左衛民實證分析認為：“司法機構的一些實踐，表現為出于部門利益而進行某種擴權式的實踐創新。”［2］(P129)那么在蓬勃發展的環境司法領域，法檢兩院除辦案職能之外，是否可通過生態修復等方式，不斷涉入環境治理領域，實際上承擔環境治理功能，進而提升自己在體制內的競爭力和影響力，是值得思考的問題。若確實如此，則其參與環境治理的方式、效果、問題及改進等，學界鮮有觸及。環境治理是社會治理和國家治理的重要組成部分，研究上述問題對推進我國國家治理能力現代化具有不可或缺之意義。基于此，本文以2015—2020年的兩高工作報告，以及江蘇、福建、貴州三個環境司法先進省份的省級兩院工作報告為基礎進行基于文本的分析。為解決工作報告表述簡短原則，而導致樣本不足的問題，同時結合無錫中院、龍巖中院、漳州中院、清鎮法院，在全國環境資源司法實踐基地第二屆聯席會議上所提交的書面經驗交流材料（以下簡稱基地會議材料）進行分析。①

一、司法機關參與環境治理的方式

法檢兩院作為主業辦案的司法機構，在環境司法領域，通過個案生態修復、司法或檢察建議、參與黨政機關的環境治理行動、兩法銜接等方式，循序漸進地參與本屬于行政機關職責領域的環境治理。

（一）通過個案的生態修復

兩高工作報告均自2015年開始存在通過具體案件的辦理情況表述了生態修復和環境治理的內容。且均表述了泰州市環保聯合會提起的環境民事公益訴訟案，該案法院判決污染企業賠償1.6億余元的修復費用。這表明法檢兩院在就案辦案以外，開始以環境公益訴訟為抓手參與環境治理。

最高人民法院（以下簡稱最高法）2016年的工作報告和最高人民檢察院（以下簡稱最高檢）2015年的工作報告，均首次采用“勞務代償”“異地補植”“補植復綠”等修復性責任承擔方式，并將上述修復性責任的承擔，作為衡量案件辦理效果的指標。換言之，法檢兩院開始將環境修復的效果作為自身的工作業績，并主動承擔環境治理功能。最高檢在工作報告中對于環境治理效果的表述，較之最高法更為直接和具體，這或許與檢察機關擁有具有主動性的偵查權有關。

法檢兩院在工作報告中，對于通過具體案件實現環境治理效果的表述方式，分為具體事例、司法模式或舉措、具體數據三種。具體事例方面，2016年最高檢的工作報告，表述了貴州省錦屏縣7家石材公司排污的事例。該事例中，檢察機關對于不履行監管職責的環保行政機關提起行政公益訴訟，經過法院判決確認違法之后，該案的環境治理效果開始顯現。從該縣環保局不履行監管職責，到該縣對全縣非煤礦山進行集中整治，該案推動環境治理的效果超出了具體案件所涉7家公司，實現了對全縣非煤礦山的環境治理。

2019年最高檢工作報告中涉及長沙飲用水保護區和重慶瀨溪河養殖戶污水直排的兩個事例，以及2020年最高檢工作報告中的山西礦企生態破壞案和黑龍江二次供水案，檢察機關通過檢察建議或生態環境公益訴訟，都達到了環境有效治理的效果。

環境治理的司法模式或舉措方面，據最高檢2017年的工作報告表述，我們可歸結為以“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”三位一體的模式，來實現環境治理和生態修復的目的。該生態檢察模式，就包括了環境修復和綜合治理的內容，其目的也是為推動環境治理和生態修復。該模式的提出，表明檢察機關開始將其環境治理職能正當化和制度化。最高檢2020年的工作報告中，提出了“最高檢督辦+地方黨委政府重視支持+三級檢察院聯動”這一上下級檢察院聯動同時積極爭取地方黨政支持的工作模式，反映出檢察機關在通過公益訴訟等方式參與環境治理的過程中，工作方式方法更加務實，意識到只有取得地方黨委政府的支持，才能通過典型案件的辦理，取得生態環境修復實實在在的效果。

最高法2020年的工作報告中，重點提出了設立環境司法專門法庭集中管轄，以及加強流域法院司法協作的舉措，旨在克服地方法院難以協作應對跨域環境污染案件的弊病。福建高院2017年的工作報告中，將漳州法院的環境司法機制總結為“多層修復+立體保護”，將南平法院的環境司法機制提煉為“懲治+修復+聯防”。這兩個司法機制均將修復環境的治理職能作為其環境司法的核心職能。

具體數據方面，最高檢2017年的工作報告中，首次通過數據的方式表述其環境治理效果，其后的2018年和2019年，進一步通過對應的數據顯示了其環境治理效果的逐年優化。如督促恢復被污染耕地等的數據：12.8萬公頃（2017年）→14.3萬公頃（2018年）→14.1萬公頃（2019年）。又如索賠恢復生態等的費用：2億元（2017年）→4.7億元（2018年）→30億元（2019年）。或許因為疫情影響，難以準確統計全面的數據，2020年最高檢工作報告中，沒有延續前三年表述整體環境治理數據的風格，轉而使用了典型個案推動的生態治理數據4萬余畝來凸顯業績。貴州省檢工作報告也表述了環境治理數據：補植454萬余株（2016年）→501.6萬株（全國第一，2017年）。

不斷優化的數字指標，成了展示環境治理成果和環境司法業績的直觀方式，且數字具有可比較性，既可以縱向與自己往年的數據進行對比，展示工作業績的進展，亦可以橫向與其他同類單位進行比較，展示自己優于他人的工作成果。在指標最優的中軸原理下，法檢兩院參與環境治理的動力顯而易見。②

（二）通過司法或檢察建議

司法或檢察建議方面，江蘇省檢2017年的工作報告中表述：“宜興市檢督促危廢物品處置，常熟市環保局接受建議，積極履職。省檢向省人大常委會提出嚴禁非法采砂的立法建議。”無錫中院在基地會議材料中，對司法建議工作及其效果進行了重點表述，內容包括：對在跨界傾倒生活垃圾案件審理中關注到的市容監管部門的監管漏洞，并就此向上海市容管理部門發出要求積極采取垃圾綜合整治措施的司法建議；針對在審理非法狩獵、非法捕撈案件中發現的問題，向無錫農林部門、烹飪餐飲協會發出督促加強日常監管、強化行業自律的司法建議。

（三）配合黨政機關主導的環境治理行動

福建省檢2015—2017年的工作報告中，均體現了積極參與黨政機關主導的環境治理行動的情況，2015年是“參與六江兩溪重點流域整治”，2016年是“參與環境綜合整治”，2017年是“參與土壤污染防治行動”。貴州省檢2015年工作報告中，表述了“參與環保利劍專項行動”的情況，2016年工作報告中表述了“開展生態環境保護檢察專項行動”的情況。

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機關主導的“兩減六治三提升”專項行動、整治電鍍排污利劍行動、治理畜禽養殖污染等專項活動，作為工作亮點和業績予以突出。清鎮法院在基地會議材料中，表述了為配合貴州省在全省開展的森林保護“六個嚴禁”執法專項行動，該院有針對性地選取非法占用農用地等典型案件，進行集中公開審理和宣判的情況。

“司法治理化是指黨委政府促使其不斷突破自身規律，從而為地方經濟發展保駕護航的司法趨向。”［3］(P182)參與或者配合黨政機關主導的環境治理行動，在一定程度上體現了法檢兩院在環境司法領域的司法治理化傾向。

（四）通過聯動或兩法銜接

江蘇省檢在2015年和2016年的工作報告中，均包含了聯動執法或兩法銜接的內容。“全省檢察機關與法院、公安、環保等部門加強環保聯動執法司法”，2018年的工作報告中，表述了鎮江和宿遷市檢察機關聯合公安機關，分別開展打擊長江沿岸等地非法采砂的專項行動，專項行動成效顯著，以涉嫌非法采礦罪追究了數十名犯罪嫌疑人的刑事責任。

貴州省檢在2015年工作報告中表述：“與林業、環保等部門聯合執法,參與整頓違法排污等企業987家”，并表述了關停污染企業的數據。龍巖中院的基地會議材料，設專段表述了“建立環保執法協作機制”的情況，內容包括與國土、環保、林業等部門建立生態環境資源執法協作機制，聯合出臺加強兩法銜接的文件，建立26項銜接機制，在生態修復等六大領域進行有效的協作。“法院事實上是通過府院聯席會議之類的組織形式，來實現其政治性參與目的。”［4］(P1)

二、司法機關參與環境治理的效果

法檢兩家司法機關需要借助環境治理領域的業績，來證明環境司法職能及司法權涉入環境治理領域的正當性。“法院為了在競爭中取得有利位置，應當增加信息流入。”［5］(P51)法檢兩院參與環境治理，司法權在環境資源保護領域不斷擴張，在總體上提升了其在政治體制中的競爭力和影響力。

（一）工作領域得以延伸，影響力得以提升

工作領域方面，福建省檢2015年和2016年工作報告中分別表述為“從單一林業檢察拓展到環境、國土等生態領域”“受案范圍覆蓋山、水、林、田、氣、礦等”，2018年工作報告表述為“從林業檢察拓展為生態檢察”。

貴州省檢2015年工作報告中，對工作領域全覆蓋程度進行了表述：“配備生態檢察專門人員207名,實現了重點河流、重點生態功能區法律保護全覆蓋。”體現出檢察機關不斷開拓環境資源司法的工作領域和范圍，總體工作領域不斷延伸，同時在領域內不斷細化受案范圍，并通過不斷增加檢察專門機構和人員來實現對延伸領域的有效覆蓋。龍巖中院在基地會議材料中，明確了延伸司法保護領域：“首批選定市環保局、紫金礦業公司等10個單位為環境資源司法實踐基地聯系點。”并體現了工作效果：“部分全國人大代表來龍巖視察，龍巖生態司法工作受到了代表們的一致好評。”

清鎮法院在基地會議材料中，將其環境治理模式的效果表述為：“清鎮市非對抗環境治理模式，獲評為2016年度貴州省全面深化改革優秀案例。”這說明，該院推行的生態保護機制的影響力，跨出了司法系統和司法領域，衍生為覆蓋整個清鎮市并具有推廣意義的環境治理模式。

（二）得到黨委政府的認可在體制內的地位得以提升

無錫中院在基地會議材料中，將參與黨政機關主導的專項行動的效果表述為：“獲得市委市政府高度認可。”清鎮法院在基地會議材料中，將積極探索省級人民政府提起生態損害賠償案件審理的工作效果表述為：“清鎮市長親筆簽字表揚清鎮法院。”江蘇省檢在2018年工作報告中有如下表述：“各設區市市委書記、市長及有關領導作出批示520份。”

除得到黨委政府認同這一表述方式外，積極支持其他行政機關工作的表述，也可視為法檢兩院在體制內地位提升的表現。這說明法檢兩院的影響力不再局限于自身職能范圍，已能輻射到體制內的其他單位。如江蘇高院在2017年工作報告中有如下表述：“依法支持、監督國土、林業、水利等部門履行生態資源保護職責。”與法院的被動中立相比，檢察機關在工作報告中對環境資源司法工作業績的表述，表現出了明顯的主動性。江蘇省檢在2018年工作報告中有如下表述：“主動與政府部門合作，省檢察院與省國土廳會簽了合作意見。”貴州省檢2018年工作報告中，對檢察公益訴訟試點工作有如下表述：“省黨政主要領導同志高度重視。”

（三）環境司法及環境治理功能的正當性得到證明

工作或者職能的正當性源于工作需求及效果，法檢兩院欲證明環境司法及承擔環境治理功能的正當性，就必須從工作需求及工作實際效果兩方面入手。工作需求方面，2020年的最高檢工作報告，使用回復整改率、同比上升率兩個指標，對訴前檢察建議的效果進行了量化評估和表述，兩個指標值分別為“87.5%”和“15.8個百分點”。高比率的回復整改率證明了檢察建議的精準性和有效性，同比上升的比率說明檢察建議工作日臻完善，存在的正當性無可爭議。以量化數據表述的效果也更加直觀和更具說服力。

2018年的江蘇省檢工作報告表述，淮安市檢建立司法修復基地得到市委市政府的支持及公安法院的協助，泰州市檢實施禁漁期的檢察建議也得到了市政府和省主管部門的支持，說明其工作乃市委市政府及相關職能部門所需要。2018年的貴州省檢工作報告表述：“發出檢察建議3939件，已采納糾正3253件。”其通過行政機關所采納的檢察建議數量，證明了該省生態檢察建議工作的正當性和實效性。

無錫中院在全國環境資源司法實踐基地會議材料中，對環境司法工作需求情況進行了表述：“農林部門、烹飪餐飲協會主動要求通過兩法銜接，完善行政執法與司法聯動機制。”通過農林部門、烹飪餐飲協會等承擔環境治理職責的部門，主動要求兩法銜接的方式，證明自身參與環境治理的正當性。

清鎮法院在基地會議材料中，對其訴前禁令措施的工作需求表述為：“禁止令有效解決了行政行為做出后，行為人的違法行為未得到及時制止的行政執法短板問題。”這段表述說明該院采取能動性的訴前禁令措施，進行環境治理的原因在于，行政執法存在短板，無法及時制止行為人的違法行為，訴前禁令措施確有必要。環保行政機關也樂于借助司法機關來推動其環境保護工作。

2016年3月13日，最高法工作報告做出之后，2016年3月16日的《人民法院報》刊登了全國人大代表、河北省環境保護廳廳長陳國鷹，對該工作報告所做的發言和感想：“我越來越感覺到司法工作在推動環境保護中發揮的關鍵作用。”［6］工作報告做出之后，在最高法的官方報紙刊登省級環保行政機關負責人的贊同性意見，說明最高法需要借助環保行政機關的需求來證明自身工作的正當性和必要性，而環保行政機關需要借助具有強制力的法院來增強行政執法的威懾力，進而保障自身工作的順利進行。

參與環境治理的實際工作效果方面,2018年的貴州省檢工作報告有如下表述：“督促補種樹木501.6萬株、修復生態3.76萬畝，名列全國第一。”通過具體量化的數字指標和全國排名來說明實際工作效果。2018年的江蘇省檢工作報告，大篇幅地表述了該省檢察機關通過提起環境公益訴訟所達到的實際工作效果：“推進復墾耕地林地2240畝，督促治理被污染水源地504畝，阻止了8萬余噸醫療廢物流向市場。”上述表述中，江蘇檢察機關公益訴訟的實際效果，包括以精確數字量化的復耕復綠以及治理污染水源地的總面積；既包括個案中復耕的量化面積，也包括推動國土部門整改違法用地；既有污染之后的生態環境修復效果，也有提前預防生態環境污染的效果。

而2018年的福建省檢工作報告，分生態檢察和檢察公益訴訟兩部分，表述了具體的環境治理業績。生態檢察的環境治理業績，除常見的補種林木的具體數量外，開始出現生態修復令機制等經驗總結和參與環境綜合治理的表述，這說明福建檢察機關經過實踐探索，在環境治理方面，脫離就案辦案的模式，開始總結環境治理的經驗，將其上升為機制和模式，逐漸在環境治理方面生產司法知識。關于檢察公益訴訟業績的表述中，參與環境治理的效果除常見的恢復耕地、林地的數量外，首次出現了關停企業數量和挽回國有資產數額的內容，這表明檢察機關通過環境公益訴訟，拓展了參與環境治理的方式，其效果的呈現方式也趨于多元。

“在市場經濟發展中作為處理利益沖突、代表中立一方的司法制度變得重要起來。”［7］(P57)此外，環境司法的正當性及其得以蓬勃發展的緣由，在于環境司法滿足了環境治理的制度性需求，以及其實際承擔的科層監控功能③、央地關系調節功能④等制度性需求。

三、司法機關參與環境治理之弊病

司法機關通過四種方式參與環境治理，取得了三個方面的效果，提升了自身在體制內的競爭力和影響力，其參與環境治理的動因，系帶有功利性的司法效益導向，在此導向的影響下，司法機關逾越自身職責界限，直接替代行政機關履行環境治理職責，混淆了司法權和行政權之間的界限和分工，若長此以往，將導致環境治理行政權虛化和環境治理效能低下的弊病。

（一）司法權行使方向偏離導致功能異化

我國環境司法的發展在一定程度上與行政訴訟具有相似性，環境司法的發展過程中，“地方法院在策略性服從行為下，進行了自利性操作，法院在地方政治中的地位提升”［8］(P103)。

法檢兩院涉入自身職責以外的環境治理領域，原因有二，一是環保行政機關治理能力不足或存在短板，法檢兩院的涉入彌補了該短板。換言之，法檢兩院參與環境治理，契合了行政機關環境治理的制度需求。二是法檢兩院在該領域以“投入—產出比”計算的司法效益較高。根據2018年福建高院工作報告的表述，“全省法院辦結各類案件3337434件，審結生態環境案件13259件”，生態環境案件只占案件總量的0.39%，不到兩百分之一的數量，但其效果和產出卻良好。福建的生態司法工作已經通過經驗總結上升為“福建樣本”，并得到推廣應用，最高法專門出臺支持發展的規范性文件。該工作報告提出對污染防治的司法服務保障是今后三大重點工作任務之一。以不到兩百分之一的案件數量來保障三大重點工作任務之一，環境司法的司法效益無疑頗佳。在此情形下，同樣作為理性經濟人的法檢兩院，“利用自身的司法專業技術，實現策略性目標”［9］(P58)。

“作為生產裁判的法院，效用目標就是以最小的投入得到最大的產出。”［10］(P116)環境司法比之傳統的民事、刑事領域產出的效益更高，對于兩院工作報告而言，其最為直接的效用就是獲得更多的贊成票，故法檢兩院會將能夠獲得最大認同的工作內容寫入工作報告。根據中國青年報2018年兩會大數據調查，作為新生代的00后最為關注的兩會熱點是重拳整治大氣污染。⑤為了保證經濟的增長，環境污染將在一段時間內持續存在，比之通常僅影響少數個體當事人利益的民刑案件，環境案件通常牽涉不特定多數人的利益。環境司法能夠消除不特定多數的公眾對于環境污染問題的焦慮，并由此獲得公眾的信任和認可，從而提高司法公信力。將公眾普遍關注的環境司法工作寫入工作報告，無疑能使法檢兩院的工作報告獲得更多認同和贊成票。

從法檢兩院的工作報告可以看出，法檢兩院都積極地以環境司法為切入口，循序漸進地通過參與環境治理的方式，將自己融入國家環境治理體系。但被動中立的司法權，與主動直接的行政權之間，有著明顯的界限和職能分工，在當前環境保護的行政能力供給不足的情況下，法檢兩院能動司法，以司法的力量彌補行政保護供給不足的缺口，體現法檢兩院環境司法工作的正當性，除來源于其作為司法機關的職能，也來源于環保行政機關對司法機關作為環境治理補充力量的需求，法檢兩院也借此參與環境治理，并“強化和擴張自身在環境治理和社會治理中的作用，從而提升自己在體制內外的地位和影響力”［11］(P175)。這也說明，“法院急切地回應其對社會需求所做的努力，其在權力場域中的話語權有待增強”［12］(P107)。

權力存在的領域由其功能所決定，行政權系直接的控制權和規制權，而司法權則是基于糾紛解決目的的中立判斷權。規制和判斷的功能區分，決定了兩者對于環境保護作用于不同領域。行政權的功能主要是預防和治理，司法權的功能主要是督促和保障。若司法權行使方向偏離，泛化至治理領域，則在功能上，司法權將行政化，偏離了原有的職能定位。

（二）司法權著力點錯位導致環境行政權虛化和效能低下

司法機關過度越位，直接參與環境治理，替代了專屬于環保行政機關的職責，將導致環境治理行政權虛化。相較于主動且反應快速的行政權，司法權被動中立且程序復雜，參與環境治理的效率低下。印度司法權強勢直接介入環境治理，導致環境治理行政權虛化的實踐，為我國司法權如何合理助力環境治理提供了借鑒。

印度負有環境保護職責的行政機關，地位不高，且長期存在懶政之弊病。“印度環境影響評價的虛置和公眾參與的缺乏導致環境訴訟案件激增。”［13］(P16)經由《國家綠色法庭法》等的助推，印度法院在一定程度上，替代了環保行政機關進行環境治理，并制定環境治理政策。“印度法院通過公益訴訟成了政策制定者。”［14］(P199)但印度法院替代行政機關履行環境治理職責之舉，混淆了司法權與行政權的職能分工，“違背了經濟學的最優成本規則”［15］(P77)，僅是頭痛醫頭、腳痛醫腳的權宜之計，未能督促印度行政機關強基固本，增強環境治理行政執法能力，無法從根本上改變環境治理效能低下之弊病。

我國中央政府工作報告中表述的環境資源保護措施，除行政執法、處罰外，還包括綜合運用科技、經濟、法律、政策和行政等多種方式,以及命令、管制、公眾參與、市場誘導等多種手段，并可以從獎勵和懲罰正反兩方面進行推進。“司法并不是環境治理的主要途徑，地方各級人民政府是環境治理的主要責任主體。”［16］(P5)

四、司法機關參與環境治理之匡正路徑

對于司法機關參與環境治理，因權力行使方向偏離，導致權力功能異化及權力著力點錯位，進而形成環境治理行政權虛化和效率低下的弊病，需要從模式和路徑兩方面協同匡正。

（一）模式上基于功能主義方向糾偏，司法機關轉向保障督促行政機關履職

1.基于功能主義司法機關不再直接參與環境治理。“功能主義的權力配置原則，要求將職權配置給在組織、結構、程序、人員上具有功能優勢的機關。”［17］(P281)相比較而言，行政機關保護環境資源的手段和方式更加多樣，效率更高，司法權替代行政權行使環境治理職能，只能是權宜之計。長久來看，法檢兩院只能在自身辦案職能范圍內實現方式方法的細化和強化，而行政機關能夠綜合運用經濟、行政、政策等多種方式，全方位多層次地實現環境治理和資源保護，這與行政機關的職能定位、權限、能調用的資源均息息相關。2020年3月，中辦、國辦印發的《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，作為我國環境治理的綱領性文件，其在總體要求中明確，要強化環境治理中的政府主導作用。對于司法機關在環境治理中的職能定位，則強調其司法保障功能，并未涉及司法機關直接參與環境治理的內容。

法檢兩院參與環境治理的主要理論依據是司法能動主義，程磊通過構建經濟學模型進行分析后得出結論：“當立法充足、法規明確，司法克制主義就會取代司法能動主義。”［18］(P97)法檢兩院在環境司法領域不斷能動司法的部分原因在于，作為新興領域的環境司法領域，法律規定尚不完備，空白地帶頗多，這就給了法檢兩院在空白地帶能動司法進行突破和創新的機遇。隨著環境司法領域法律和司法解釋的不斷完善，環境司法逐漸發展成熟，司法能動主義存在的空間將日漸消亡。此時，環境司法領域的司法克制主義就會取代司法能動主義，法檢兩院參與環境治理的理論基礎和制度需求均將消失。司法機關應回歸中立裁判的職能定位，不再直接參與環境治理。

2.轉向保障督促行政機關履職間接助力環境治理。德國司法權通過司法監督間接促進環境治理，一方面通過司法權的強制力和打擊震懾功能，保障行政機關在環境治理中依法履職，另一方面，對于行政機關在環境治理中履職不到位的情況，則通過裁判環保公益組織提起的行政公益訴訟的方式，督促整改，落實環境治理職責，但司法權并不越位直接進行環境治理。由此，司法權與行政權在環境治理方面形成良性互動，“司法監督行政機構切實遵守環境法，是德國高效環境治理的制度動力”［19］(P92)。

“環境司法在外觀上雖有環保功能，但本質上仍是個案糾紛裁判生成系統。”［20］(P263)司法機關在環境資源司法保護領域的職能發展方向,應是監督和督促行政機關履行環境治理職能，在行政機關環境治理能力不足的情況下，應當恪守能動司法直接參與環境治理的邊界，在行政機關環境治理能力提升能夠滿足環境治理需求之時，應當將職能的發展方向定位于保障和督促行政機關履行環境治理職能。“法院通過司法審查對行政檢查權進行控制，對行政不作為進行監督。”［21］(P93)

（二）路徑上基于邊際均衡各有側重，檢察、法院、行政三機構良性互動

經濟學中的邊際均衡理論認為，權力只有在邊界之內運行，且各有側重，相互之間維持邊際均衡才能并行不悖，良性互動。［22］（P20）基于此，檢察機關和法院側重于具有督促保障功能的行政公益訴訟和修復性判決；行政機關則側重于實現行政處罰的修復功能。三機構對于環境治理，應各有側重，形成良性互動，共同促進國家環境治理能力現代化。

1.檢察機關以行政公益訴訟為主。司法督促方面，對于環保行政機關不依法履行環境治理職責的行為，檢察機關作為法律監督機關，應先通過檢察建議的方式督促整改。檢察建議無效果，則可根據《行政訴訟法》第25條之規定，提起環境檢察行政公益訴訟，由法院判決行政機關依法履行環境治理職責。而檢察機關提起的民事公益訴訟，“其民事責任與環境行政執法的行政責任存在功能重疊”［23］（P17），其在訴權的取得、公權力介入民事領域的正當性等方面一直存有爭議。故在現代化環境治理體系的司法保障中，檢察機關以行政公益訴訟為主。“行政公益訴訟作為環境公益訴訟制度的主要發展方向。”［24］(P49)同時，借鑒德國《聯邦自然保護法》之規定，在環境行政公益訴訟領域，賦予社團原告資格。［25］(P9)以避免檢察機關作為唯一起訴者可能存在的選擇性訴訟行為，且可以相互監督和促進。

2.法院致力于修復性和預防性判決。法院對于環境治理，宜采用間接助力而非直接參與的方式。間接助力體現在法院對于行政機關治理職責的保障和督促兩個方面。司法保障方面，刑事案件中，行政機關在環境治理中發現的違法犯罪案件線索，通過兩法銜接的方式，及時移送司法機關處理，法院通過判處刑罰的方式震懾和打擊違法行為。在行政案件中，法院對于行政機關依法履行環境治理職責的案件，依法判決支持其進行環境治理的具體行政行為。

而法院對于已經產生的生態環境破壞，通過及時作出判決來對環境治理進行保障,并致力于作出修復性判決。對于賠償額度，通過“小額訴訟引入計算機模型計算”［26］(P163)，以解決環境訴訟周期長費用高的弊端。在具體修復方面，判決生態環境破壞者直接修復，或者由行政機關、專業修復機構代履行修復義務，并“注重生態修復方案的制定和環境評估技術的自身構建”［27］(P152)。但法院基于其被動中立的特點，在判決之外，并不直接參與環境治理和修復，而是通過判決的方式，保障和助力環保行政機關的環境治理。對于存在重大環境風險的項目，則通過作出預防性判決的方式間接助力環境治理。

3.行政處罰中擴張修復功能。司法機關參與環境治理，只能通過“起訴—審理—判決—執行”這樣被動性的程序來實現，若缺少起訴者，則程序無從啟動。而行政機關則通過主動直接的“檢查—命令—執行”方式，實現治理功能，更加快捷高效，且不存在缺乏啟動者這一掣肘因素。行政處罰作為行政治理的主要手段，目前存在缺陷，一是處罰數額受到限制，二是處罰尚缺乏修復功能。為此，行政機關有意愿借助司法機關來實現其治理目標。這也是司法機關參與環境治理的制度性需求所在。但借助司法權只能是權宜之計，而“從直接性恢復、替代性恢復和恢復性罰款三方面，構建生態恢復行政處罰責任形式”［28］(P151)，才是強基固本之策。

注釋：

①全國環境資源司法實踐基地會議材料，來源于最高法院2017年匯編的第二屆聯席會議交流材料。兩高工作報告來源于其官方網站，江蘇高院和省檢工作報告來源于江蘇法院網、江蘇檢察網，貴州高院和省檢工作報告來源于貴州人大網和貴州檢察網，福建高院及省檢工作報告來源于福建人大網。

②張建博士借助貝爾提出的中軸原理概念，認為法院會圍繞指標最優來策略性地行動。參見張建《指標最優：法官行動異化的邏輯與反思》（《北方法學》2015年第5期）。

③行政訴訟體現了中央拘束“法團化”的地方政府的國家意志。參見盧超《產權變遷、行政訴訟與科層監控》（《中外法學》2013年第4期）。

④有關央地關系司法調節功能的詳細論述參見劉海波《中央與地方政府間關系的司法調節》（《法學研究》2004年第5期）。

⑤參見王帝、杜英浩《兩會大數據，00后最關注大氣污染整治》（《中國青年報》2018年3月9日）。