對專項債券項目建設中的經驗做法及存在問題的思考

謝增禮（清水縣財政局）

所謂專項債券，指的是地方政府為了籌集資金建設某一專項具體工程而發行的債券。近年來，專項債券項目儼然成為加快基礎設施建設、補齊社會民生短板、擴大有效投資的重要抓手，這對促進我國國民經濟穩定增長具有重要意義。在這種情形下，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》，在這一《通知》中，要求各地政府要充分發揮專項債券的重要作用，加大對重點領域及薄弱環節的支持力度，以實現經濟結構優化、有效投資持續增加以及經濟持續健康發展。目前各市縣也紛紛圍繞這一決策部署，通過專項債券重點支持交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、社會事業、城鄉冷鏈、市政和產業園區基礎設施、保障性安居工程等領域的建設。

■ 經驗做法

以某縣為例，該縣截至2021年，全縣共謀劃儲備報送政府專項債券項目就有50項，涉及的投資金額總量是206.99億元。其中申報成功的項目有10項，投資總額為3.18億元，目前已完成1.98億元投資，還有正在建設的項目3項，總投資為1.2億元。現對該縣在專項債券項目建設方面的做法進行總結，具體如下：

（一）項目申報方面

在項目申報方面，主要做了三個方面的努力：一是領導高度重視。在專項債券項目申報通知下達后，該縣及時組織相關部門的主要領導召開會議，通過會議方式，進行思想統一、明確重點、對標要求，同時精準安排項目的謀劃儲備工作。與此同時，在專項債券項目謀劃申報時，該縣政府分管領導也多次組織召開工作推進會議，并多次親臨現場進行指導，主動與上級部門溝通對接，極大地為項目申報成功創造了有利條件；二是各部門參與程度高。在專項債券項目謀劃申報中，除了領導高度重視外，各部門也積極參與，如該縣住建局謀劃申報14項、工信局謀劃申報1項、自然資源局謀劃申報1項、環保局謀劃申報3項等等，各部門積極主動謀劃申報項目，取得了良好效果；三是充分挖掘資源。在專項債券項目謀劃申報中，該縣堅持兩條腿走路的方式，既重視存量項目的盤活，在梳理國家重大建設項目庫的基礎上，對歷年至今已申報的專項債券項目進行盤活，并繼續作為專項債券項目進行申報，同時又積極進行新增項目的謀劃，在分析研究專項債券支持領域及國家最近正在研究新增領域的基礎上，積極進行新增項目的謀劃。

（二）項目建設管理方面

在專項債券項目建設管理方面，該縣著力推行了“1466”工作法，即1個包抓、4個關鍵環節、6大要素保障及6項推進機制。

1個包抓指的是堅持一個項目、一套班子、一抓到底。所謂一個項目，就是將列入專項債券投資的所有項目，都納入包抓的范圍中；一套班子，則是對每個專項債券項目都確定一名縣級領導包抓，并對項目建設負總責，負責確定項目建設的牽頭單位、組建項目工作專班。項目工作專班主要由項目籌建到竣工期間涉及的行業主管部門、項目建設相關部門及相關鄉鎮主要領導或班子成員組成，在包抓縣級領導的指揮下，項目工作專班遵循相互配合、服務項目的原則，負責制定項目工作方案及推進計劃，并組織開展征地拆遷、招投標、工程建立、資金籌措、竣工驗收等方面的工作；一抓到底指的是每個專項債券項目，從前期工作到建成投入使用，由包抓領導及項目工作專班負責到底。

4個關鍵環節主要包括項目前期、落地、推進、監管這4個環節。在項目前期環節中，立足于政策投資導向，堅持突出重點、遠近結合的方式，對專項債券項目實行儲備、層級梯度管理，并形成完善的全縣專項債券項目庫。縣財政局則每年定期安排一筆資金用于重點建設項目的可研編制、前期審批、手續辦理等工作的開展；在項目落地環節，則圍繞從項目立項到投產的全過程、各環節，實施“包抓包辦”，實現對項目建設的事前介入、事中幫辦、事后跟蹤的全程“保姆式”服務，既能夠及時解決項目落地時存在的問題或難題，也能夠形成上下聯動、共同推進的服務工作格局，進而推進項目落地；在項目推進環節，主要是制定了專項債券項目周期報告制度，對項目投資進度、工程進度、資金來源及使用等情況每周報送，每月堅持召開一次專項債券項目的協調會議，以實現對專項債券項目的動態化監管；在項目監管環節，主要是通過實施工程管理和質量責任追究機制，以此對工程設計、建材選用、施工過程進行全過程、全方位的監理，目的是提高項目建設質量。

6大要素保障主要包括用地保障、資金保障、供應保障、發展環境保障、政策配套保障、人才保障這6大要素保障。在用地保障方面，圍繞“嚴控增量、盤活存量、優化結構、提升效率”這一目標，實施了有保有壓、差異供給、優化配置及重點突出的項目用地保障模式，以此對土地征收儲備工作進行規范，可有效滿足項目建設用地需求；在資金保障方面，堅持“預算一個盤子、收入一個籠子和支出一個口子”的原則，有效保障了專項債券項目的資金需求；在供應保障方面，主要是加強了用地、資金、水電、原材料供應等方面的保障，目的是為專項債券項目的開工建設創造有利條件；在發展環境保障方面，則是持續推進放管服改革政策，不斷進行營商環境的優化，形成了“集中受理、并聯審批、限時反饋、一次辦結”的項目服務工作模式，精簡優化了審批流程，并充分發揮在線審批的優勢，為項目建設單位辦理相關手續提供便利，從而營造效率最高、服務最優的項目建設環境；在政策配套保障方面，主要是建立了專項債券項目水電氣綠色報裝通道，并實施了“一對一”的客戶經理服務制，既提升了報裝效率，又降低了報裝成本；在人才保障方面，通過集中培訓、人才引進、委托代管等方式，著力打造一支高水平、高素質的項目管理人才隊伍，以更好地推進全縣專項債券項目建設開展。

6項推進機制主要包括聯審聯批機制、協調調度機制、項目督查機制、現場推進機制、考核評價機制、年終獎懲機制這6項。聯審聯批機制主要是在行政審批中心設立了專項債券項目審批綜合服務窗口，并采用項目信息網上申報、申請材料一窗受理、審批過程協同并行以及審批結果關聯共享的方式，實現對專項債券項目的申報審批；在協調調度機制中，主要劃分為周調度、月調度和季調度；在項目督查機制中，則劃分為日常督查、定期督查和專項督查；在現場推進中，主要是針對項目建設中存在的亟待協調解決的緊急問題，通過在項目建設所在地召開現場推進會的方式來有針對性的、快速地解決問題，以確保項目建設能夠順利推進；在考核評價機制中，則主要分為月度考核、季度考核和年度考核，考核結果與年終獎懲掛鉤。

（三）項目資金管理方面

該縣在專項債券項目資金管理方面，通過設立債券資金調度和撥付綠色通道的方式，加快了資金的撥付，同時根據債券庫款指標，及時下達至各部門，并實施臺賬管理，形成周調度、月總結、季通報的工作流程，以實現資金資源最優化。

■ 問題思考

（一）項目謀劃的精準性有待提升

現如今在專項債券項目建設謀劃方面，還需要進一步提升謀劃的精準性，應當突出重點，切忌貪大求全，一哄而上。以該縣為例，制約該縣經濟發展最主要的因素是交通網絡不發達、產業不穩，該縣雖然與鄰縣有交通要道，但總體質量并不高，還需要繼續努力。同時，導致該縣產業不穩定的一個重要因素是硬件設施不完善、產業路不通以及灌溉措施跟不上，以至于農產品缺乏競爭力。這些問題的存在，均是謀劃項目精準性不高的體現。

（二）不敢謀劃與極端謀劃矛盾突出

由于受到財政資金無償使用的長期影響，當財政資金在有償使用后，就會出現兩個極端：一是對專項債券項目建設望而生畏，不敢謀劃，害怕還不起賬；二是將專項債券項目等同于財政無償項目來進行謀劃，于是極端的大包大攬，最終導致債券項目虎頭蛇尾，事情還沒干成，就已經欠下了一屁股債。

（三）資金使用與效益關聯度有待提升

財政資金有償使用，必然需要資金的使用與效益充分掛鉤，如此才能夠有效保證專項債券項目建設效益的提高。但目前資金的使用與效益的掛鉤還有待進一步提升。

■ 意見及建議

針對專項債券項目建設中存在的問題，為進一步提高專項債券資金使用效率，切實提高債券管理質效，提升謀劃項目的精準性，應讓債券項目在使用有償資金時，更注重有償，這需要在充分考慮制約當地經濟發展因素的基礎上，讓有償資金能夠更加偏重于公共產品，投資于在建工程中，要注重抓主，切忌貪大求全，一哄而上。同時，還需要進一步加大項目謀劃的膽子，轉變過去窮人和經驗思維，既要敢于進行債券項目的謀劃，也要因地制宜地進行謀劃，確保有償資金發揮其應有的效益，加快基礎設施的建設完成。