“放管服”背景下高校政府采購業務 內部控制優化研究

黃艾非

（福建開放大學，福建福州，350013）

一、引言

深化高等教育領域“放管服”改革，是高等教育綜合改革的重要舉措，是進一步落實和擴大高校辦學自主權的必然要求。[1]近年來，國家陸續出臺相關政策加快推進“放管服”改革，各地也在高校經費使用等方面進行減權放權。而隨著高等教育事業的快速發展，政府對高校的投入不斷加大，高校采購規模不斷增長，采購的項目和內容越發多元、專業，采購風險也隨之增大。在此背景下，在高校中推進有效、科學的內部控制，有利于加強教育經費監管，對完善高校內部治理結構具有重要意義，也是“放管服”背景下高校采購管理的當務之急。

二、高校政府采購業務內部控制的現狀

（一）高校政府采購規范化、制度化

隨著《中華人民共和國招投標法》《中華人民共和國政府采購法》《教育部政府采購管理暫行辦法》等法律法規的出臺，高校政府采購的立法日趨成熟和健全。在內部控制方面，2012年，財政部頒發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）對行政事業單位從單位到業務系統等方面的內部控制進行了全面規范；2016年，《財政部關于加強政府采購活動內部控制管理的指導意見》（財庫〔2016〕99號）進一步規范政府采購活動中的權力運行，強化內部流程控制。2017年修訂后的《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）公開招標公告信息要求更加全面。[2]2020年施行《政府采購信息發布管理辦法》（財政部令第101號），規范了政府采購信息發布行為，提高了政府采購透明度。

（二）高校政府采購具有獨特性

近年來，高校政府采購規模呈現逐年增長態勢。同時，高校政府采購具有其獨特性：第一，采購資金來源多元。高校經費來源多樣，包括了財政性撥款，各類課題經費，企業和社會人士捐贈，國有資產增值，自主辦學創收經費等。第二，采購范圍廣。包括教學科研設備、實驗耗材、圖書教材，學校的基礎設施建設修繕，后勤服務、軟件開發和辦公用品等。第三，采購標準難以統一。由于高校政府采購具有其專業性，不同高校、不同院系、不同部門的要求也不同，很難形成統一的采購標準。特別是一些專業設備科研儀器的要求獨特。

（三）高校采購業務內部控制存在問題

“放管服”背景下，高校政府采購工作暴露出較多問題，亟待解決：第一，放管不結合、放管不同步。簡政放權的同時，高校內部未建立起相應的內部管理、監督、考核機制，管理能力無法滿足學校的發展要求。第二，存在重管輕服的情況，采購過程中片面強調“寧緊勿松”，采購環節多、周期長，采購需求難以滿足，采購效率難以提升。第三，片面強調簡政放權，缺乏監管。如存在政府采購預算編制不完整，無預算、超預算采購；未根據政策要求實行集中采購、公開招標；政府采購程序執行不嚴 格等。

三、高校政府采購業務內部控制關鍵問題分析

要解決高校政府釆購內部控制過程中出現的問題，需要利用科學方法追本溯源，為進一步的制度建議提供參考?；诖?，本文通過ASME（American society of mechanical engineers） 與內部控制理論相結合，運用于高校政府采購業務的關鍵流程梳理與內部控制優化研究。通過優化流程與加強內部控制的科學性防控風險、減少冗余的程序，縮短時間、提高效率。

（一）基于ASME分析法的問題診斷

ASME分析法是將流程細分為若干個活動，以表格方式呈現相關活動對整個流程的貢獻。[3]具體來說，表中的“活動描述”是對各活動內容的具體描述；“增值”表示此活動對于流程很重要，必須保留；“非增值活動”表示活動并非是流程中必不可少的，活動的設計更多是基于防控風險考量；“檢查”主要為領導審批、專家論證；“輸送”表示信息溝通、合同傳遞等；“耽擱”主要指時間的耽擱；“存儲”則為文件的儲存、保管；“操作者”表示活動涉及的部門以及經手人。一般而言，要保留“增值”活動，及時增加缺少“增值”；刪減或整合沒有意義的“非增值”。[4]

政府采購業務流程因采購模式、采購方式、采購金額等因素的差別會有所不同，其基本流程包括采購預算、采購方式論證、招投標、合同簽訂、供應商供貨、驗收、結算等環節。在流程方面，將高校集中采購環節進行梳理（如表1）。通過查閱相關高校采購制度發現，集中采購方面的程序較為規范，但自行采購方面，則不同高校的差別較大。有的高校對自行采購的管理較為規范，有的高校則權利下放較多，管理規范也較為簡單粗暴。根據人（人力資源）、法（組織制度）、機（信息技術運用）、料（物資資源等）、環（環境）等進行歸納，發現高校采購管理中存在一些問題（如圖1）。

圖1 高校政府采購業務存在的問題

表1 高校政府釆購業務流程的ASME分析[5]

（二）基于內部控制因素的問題分析

基于高校政府采購的特點，以全生命周期、全系統為理念，高校政府釆購內部控制也可分為內部環境、控制活動、風險評估、信息溝通、內部監督等五個要素。[6]

根據內部控制的五個因素，進一步分析當前高校政府采購業務內部控制存在的問題：第一，內部環境方面，存在高校未制定相應的規

章制度或制定的規章制度較為簡單粗放，管理機構職能不明確或建立的管理機構職能之間的職責分工不科學，不能有效對高校采購業務進行有效規范和管理；未將采購作為影響學校長遠發展的戰略資源進行規劃，采購計劃和采購預算存在“短視”；缺乏對采購人員有效的人力資源管理，影響整體采購的效率。第二，控制方面，未能充分發揮采購計劃和預算的作用，缺乏科學的采購決策和論證，采購過程中，對市場調查專業度不夠、不充分（如不明晰國家行業標準等），[2]招標組成人員不合理，招投標程序流程不規范（如存在陪標、串標），對供應商的違約未建立相應的處理機制。第三，風險評估方面，未建立自上而下的風險識別、分析、評估、應對與監控機制。第四，信息與溝通方面，未建立有效的內部溝通機制與制度，同時未建立科學完整的采購業務的信息管理流程（信息統計分析、檔案管理等）。第五，內部監督方面，存在未建立高校采購監督管理機制或建立的高校采購監督管理機制缺乏實質運行；審計工作的專業性需要加強，未建立有效的采購質疑及投訴渠道，影響高校的公信度。

四、“放管服”背景下高校政府采購業務內部控制優化

“放管服”改革是推進國家治理體系現代化的必然要求，是提高治理能力的時代要求。針對當前高校政府采購業務存在的上述問題，既要加強對權力運行的制約，又要用好國家給高校采購管理較大自主權的政策紅利，[7]系統重構高校采購管理流程，加強內控管理。

（一）高校政府采購業務內部控制優化的目標

高校采購內控的基本目標是真實反映高校自身的財務信息狀況，加強經濟核算，提高財政資金使用效益；提高采購效率，規范采購流程；增大采購貨物、設備和服務的合格率以及采購物資設備的使用率；健全供應商的質疑、投訴機制?？傮w上，既要“放得下”，也要“接得住”“管得好”。

（二）加強高校政府采購業務內部控制管理的策略分析

1.優化采購業務的內部環境建設

內部環境是實施內部控制的基礎，因此，要重視組織內部環境的優化建設，在制定學校的發展規劃時，要將采購業務作為一項戰略工作進行規劃。同時在組織架構與人力資源建設兩方面發力：一是優化組織架構建設。要設立專門的采購與招投標管理部門，實行分級負責、歸口管理；同時，在崗位規范要重視統籌考量，形成各部門協同參與，各司其職，決策、執行和監督相互分離，相互配合、相互制約的工作機制。二是建立完善的采購制度體系。根據學校情況建立完善《政府采購與招標投標管理辦法》《政府采購供應商管理制度》《采購人行為規范管理辦法》《采購代理機構選取辦法》《招標代理機構管理辦法》《采購合同管理辦法》《采購項目績效評價辦法》等。三是加強人力資源建設。高校應重視并加強招標釆購隊伍建設，在人員的招聘、配置、晉升、獎懲等環節都要突出專業能力、服務能力和廉潔自律；并注重業務培訓，并根據政策規定和工作需要開展人員輪崗。四是加強評審專家隊伍建設。高校應明確評審專家的任職條件并分類建立評審專家庫，規范評審專家選取辦法，定期對評審專家的進行考核。[8]

2.加強采購全流程控制活動

加強高校政府釆購全流程控制，要從采購業務的事前、事中、事后各個階段進行系統的、全面的控制：第一，通過建立完善的論證與審批制度進行事前控制。學校各單位限額以上的釆購需求必須經過財務等職能部門的嚴格論證并報學校最終審批后方可實施。第二，通過加強評審過程管理和質量控制進行事中控制。高校應建立科學、合理、合法的評審管理機制，并重視評審專家在評審過程中的公正性和專業性，注重采購項目的評審過程的規范性和合法性，并要建立起采購過程的信息反饋系統，積極利用反饋信息對采購過程實施控制，其中對投標文件的審査、對投標人評審，對專家評審自由裁量權的規范是需要特別關注的節點。第三，通過建立回訪總結和評價制度進行事后控制。應根據采購業務的生命周期進行全程的系統管理，在采購業務的內部控制中將后期實施和使用情況納入視野，同時制定《采購項目績效評價辦法》，建立起采購項目的績效評價體系，并以此跟蹤評價相關采購項目的效率和效益，并將量化評價的結果作為使用部門后續年度申請新增項目預算的參考依據。

3.構建采購全生命周期風險管理體系

為切實提高高校政府采購風險管理的科學化、制度化和專業化，可以從以下幾個方面進行：第一，從部門設置上，要明晰采購業務的管理權限與風險管理職責邊界，權責要對等。第二，要系統評估高校政府采購各業務、各環節存在的風險，并認真劃分風險等級，同時按照風險等級，對關鍵環節進行閉環管理。第三，建立常態化的監督機制，形成采購風險管理第二道防線。[9]第四，建立采購風險管理制度，在建立上述政府采購相關制度的規范的同時，要出臺高校校采購項目風險評估辦法，建立起采購業務的風險管理責任制度。第五，強化責任追究機制，對采購工作中存在各類違法亂紀的相關人員，依法依規進行處理，對涉嫌違法犯罪應移交司法部門進行處理。對質量、履約、誠信出現問題的供應商進行處罰并限期改正，對存在串標、圍標、陪標等問題的供應商，要依照法律法規、招標文件和合同追究其責任，并建立“黑名單”，上報主管部門等措施加以處理。

4.完善釆購信息與溝通機制建設

信息公開是內部控制的有效措施。信息公開可以促進信息溝通和傳遞，擴大信息的有效傳播和廣泛傳播，便于供應商的充分參與和競爭；同時為校內各部門、各院校提供采購信息參考；也是自覺接受監督、完善自我監督的具體表現。因此應建立采購信息公開制度，采購業務的流程和信息做到依法公開，各類違規問題及處理結果等主動公開。同時，高校應加強采購管理信息化建設，充分利用互聯網和大數據完善電子化采購體系，建立“采購預算、供應商管理、專家管理、采購實施、采購風險管理”等功能齊全的全周期、全要素的采購管理信息系統；在系統建設時，增加評價反饋系統、高風險項目、高風險環節預警系統，同時可利用大數據分析手段分析市場和產品行情，進而進行供應商匹配等。[7]

5.建立高校采購監督管理機制

釆購是高校廉政風險較為集中的領域，因此高校應對采購項目進行立體化、全方位的監督。首先，學校內部要構建協同監督機制，充分發揮職能部門監督作用，同時要加強監督部門的信息共享、優化監督體系，形成監督合力，從而最大限度地發揮高校政府采購各監督主體的職能作用。其次，要加強政府采購監督管理的制度建設，明確規定高校政府采購的監督的部門、職責、方式、內容、權限等。最后，同時建立動態的采購長效監督制度和及時的糾正處置機制，暢通舉報投訴渠道，明確舉報投訴處理流程，依法處理政府采購的投訴和舉報。同時，要完善監督之后的問責機制，明確每一環節的責任主體和違法違規責任。

五、結語

綜上所述，加強對政府采購活動的內部控制管理，是貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的重要舉措，也是“放管服”背景下，深化高校政府采購制度改革的內在要求。[11]圍繞高校政府采購內部控制的五要素分析，通過加強制度建設，優化流程管理，逐步形成權力運行規范、業務工作開展高效順暢、風險控制有力的政府采購內部運轉和管控制度。