廣東省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革實(shí)踐與探索
——以陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)為例

徐小飛，孔慶雨，葉甫良，羅洪枝

(1.廣東省水利水電技術(shù)中心，廣州 510635；2.廣東省水利廳，廣州 510635；3.汕尾市水務(wù)局，廣東 汕尾 516600；4.汕尾市陸河縣水務(wù)局，廣東 汕尾 516799)

農(nóng)業(yè)是用水大戶，也是節(jié)水潛力所在[1]。面對(duì)日益緊迫的水資源短缺問(wèn)題和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)約用水成為中國(guó)農(nóng)業(yè)提高水資源利用率、擺脫缺水危機(jī)、保障糧食安全的必然選擇[2-3]。2019年廣東省農(nóng)業(yè)用水量約為208.5億，占全省用水總量的50.6%[4]，但灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.507[5]，低于全國(guó)的0.55，用水效率明顯偏低。農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和保障農(nóng)田水利工程良性運(yùn)行的重要抓手[6]，對(duì)于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式、管理方式和用水方式的轉(zhuǎn)變也具有重要的意義。2014年中央1號(hào)文件明確指出要深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，并組織在全國(guó)80個(gè)縣開展農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)，廣東省陸河縣被列入試點(diǎn)，2015年6月完成并驗(yàn)收，經(jīng)過(guò)5年多的運(yùn)行，成效明顯。

1 項(xiàng)目區(qū)基本情況

陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范項(xiàng)目區(qū)位于東坑鎮(zhèn)(見圖1)，涉及共光村、竹園村和新東村，面積共2.327萬(wàn)畝，主要種植水稻、青梅及蔬菜，水田用水定額為1 195 m3/畝，果園用水定額為193 m3/畝。設(shè)計(jì)主要建設(shè)內(nèi)容包括：末級(jí)渠道襯砌長(zhǎng)為9.4 km，安裝灌溉輸水管道為60.89 km；新建水陂5座；新建渠系建筑物80座，其中田間分水口50座，過(guò)路涵10座，機(jī)耕口20座；新建蓄水池6座；新建巴歇爾槽及矩形堰量水設(shè)施各5座；新建泵站2座，引低壓線路2條。項(xiàng)目總投資為1 209.71萬(wàn)元，其中中央補(bǔ)助1 000萬(wàn)元，地方配套資金為209.71萬(wàn)元。該項(xiàng)目于2015年3月11日動(dòng)工建設(shè)，施工期為3個(gè)月，工程于2015年6月26日通過(guò)省水利廳竣工驗(yàn)收。

東坑鎮(zhèn)地處陸河縣東部，鎮(zhèn)區(qū)總面積為78 km2，1個(gè)社區(qū)、13個(gè)行政村。境內(nèi)河流主要為水東河，是榕江的發(fā)源地，有5條支流，分別為富口水、大壩水、新豐水、高塘水和南進(jìn)水。鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)以農(nóng)業(yè)為主，水稻是主要農(nóng)作物，經(jīng)濟(jì)作物以青梅、黃欖、青柿等水果為主，被譽(yù)為“中國(guó)青梅之鄉(xiāng)”。

陸河縣地處廣東省東部沿海與興梅山區(qū)結(jié)合部，汕尾市東北面，北回歸線橫貫縣境。境內(nèi)東、西、北部是連綿山地，中部地勢(shì)低洼，南部以丘陵臺(tái)地居多，是典型的山區(qū)縣、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。陸河縣屬亞熱帶季風(fēng)氣候，多年平均降雨量為1 997 mm，常年氣候溫和，境內(nèi)河流眾多，水系發(fā)達(dá)，全縣年平均產(chǎn)水量在 16.48億m3以上，豐水年為21.76億m3，水力資源豐富，但時(shí)空分布不均，農(nóng)業(yè)用水仍然面臨干旱缺水的制約。

圖1 項(xiàng)目區(qū)地理位置示意

2 改革的主要做法

明晰農(nóng)業(yè)水權(quán)，嚴(yán)格農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理；健全農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制；建立農(nóng)業(yè)用水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水激勵(lì)機(jī)制等，都將成為推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)改革的重點(diǎn)[7]。合理的水價(jià)機(jī)制是促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水和工程良性運(yùn)行的有效手段[8]。而制定合理農(nóng)業(yè)水價(jià)改革政策必須要關(guān)注農(nóng)業(yè)水價(jià)與其具體承受者———農(nóng)戶之間的關(guān)系[3]。陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，在充分理解相關(guān)政策基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際，圍繞農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)田水利工程管護(hù)兩大目標(biāo)，按照“市縣聯(lián)手、部門合力、統(tǒng)籌推進(jìn)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)”的思路，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，廣泛發(fā)動(dòng)群眾參與，充分發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)作用，完善灌排體系，建立健全水價(jià)形成機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制。

2.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和宣傳動(dòng)員

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作涉及農(nóng)民的切身利益。試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)處于南方豐水區(qū)，總體上并不缺水，群眾普遍認(rèn)為天然降雨屬自然資源，“靠天吃飯”的用水觀念根深蒂固，簡(jiǎn)單地認(rèn)為水價(jià)改革的目的就是收取水費(fèi)，增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。因此，陸河縣委、縣政府高度重視，成立了縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、分管副縣長(zhǎng)為副組長(zhǎng)的縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。加強(qiáng)政策研究，強(qiáng)化溝通和協(xié)調(diào)，通過(guò)聯(lián)席會(huì)議，會(huì)商和協(xié)調(diào)解決試點(diǎn)工作推進(jìn)過(guò)程中遇到的難題。同時(shí)加大宣傳力度，通過(guò)座談會(huì)、懸掛橫幅、張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)以及進(jìn)村入戶等方式，動(dòng)員群眾積極參與，化解思想顧慮。

2.2 發(fā)揮農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的主體作用

推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革，改造末級(jí)渠系工程設(shè)施，構(gòu)建農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制，核心的工作是規(guī)范農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)建設(shè)，推行農(nóng)民用水自治。農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)主要起到用水服務(wù)工作的保障和確保農(nóng)民和諧用水兩個(gè)方面的作用[9]。陸河縣積極組織建設(shè)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，一是采取“總會(huì)+分會(huì)”的模式，引導(dǎo)鎮(zhèn)內(nèi)種植大戶和農(nóng)戶，按照“入會(huì)自愿，退會(huì)自由”的原則，組織成立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，健全工程管理、灌溉管理、水費(fèi)收取、財(cái)務(wù)管理四項(xiàng)制度，印發(fā)了《陸河縣東坑鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)選舉辦法》《陸河縣東坑鎮(zhèn)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)灌溉管理制度》等制度文件。二是對(duì)試點(diǎn)項(xiàng)目區(qū)小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了確權(quán)，將工程產(chǎn)權(quán)明確至各用水戶協(xié)會(huì)，給用水戶協(xié)會(huì)和分會(huì)頒發(fā)水權(quán)使用證。

2.3 完善渠系配套和計(jì)量安裝

灌區(qū)信息化是灌區(qū)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和重要標(biāo)志，是保障糧食安全和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)性支撐[10]。試點(diǎn)在對(duì)區(qū)域內(nèi)明渠進(jìn)行改造升級(jí)，完善渠系配套，經(jīng)濟(jì)作物及果園采用高效節(jié)水灌溉的同時(shí)，并同步配套和完善量水設(shè)施建設(shè)。明渠安裝了巴歇爾槽，高效節(jié)水管道輸水采用水表計(jì)量等計(jì)量設(shè)施，實(shí)現(xiàn)供水的計(jì)量化。主要建設(shè)內(nèi)容包括：襯砌渠道 9.4 km，新建輸水管道60.89 km、水陂5座、蓄水池6座、渡槽1座，安裝10套流量計(jì)量設(shè)施。

2.4 強(qiáng)化總量控制和定額用水

結(jié)合《廣東省用水定額》(DB44T 1461—2014)及項(xiàng)目區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展實(shí)際和節(jié)水技術(shù)應(yīng)用等情況，印發(fā)《關(guān)于印發(fā)東坑鎮(zhèn)深化農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革推行農(nóng)業(yè)消費(fèi)收繳實(shí)施意見暫行的通知》，確定果樹灌溉保證率P=90%時(shí)灌溉定額為169 m3/畝，水稻灌溉保證率P=90%時(shí)灌溉定額為782 m3/畝，經(jīng)濟(jì)作物灌溉保證率P=70%時(shí)灌溉定額為270 m3/畝。實(shí)行農(nóng)業(yè)用水總量控制，由用水戶協(xié)會(huì)根據(jù)各用水戶耕地面積、作物類別進(jìn)行分配。同時(shí)，明確了水費(fèi)收繳方式和使用管理規(guī)定。

2.5 實(shí)行分類定價(jià)，規(guī)范水費(fèi)計(jì)收

在成本核算的基礎(chǔ)上，一是實(shí)行分類定價(jià)，在協(xié)會(huì)用水總額內(nèi)，糧食作物全成本0.04元/m3；經(jīng)濟(jì)作物微利成本，青梅0.4元/m3，其他經(jīng)濟(jì)作物0.31元/m3。二是超定額加價(jià)。用水量超出定額≤50%的按水價(jià)1.5倍計(jì)算，用水量超出定額50%≤100%的按水價(jià)2倍計(jì)算，用水量超出定額100%以上的按水價(jià)3倍計(jì)算。三是落實(shí)水務(wù)水價(jià)公示制度，將規(guī)定的用水定額、水價(jià)和各用水戶的用水量、應(yīng)繳水費(fèi)進(jìn)行公示，增強(qiáng)農(nóng)戶節(jié)約用水的自覺性。

2.6 建立精準(zhǔn)補(bǔ)貼和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

為充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)的積極性和節(jié)水意識(shí)，保證示范項(xiàng)目區(qū)農(nóng)田水利工程正常運(yùn)行，建立了農(nóng)業(yè)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼機(jī)制和節(jié)水獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。制訂了《陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革項(xiàng)目區(qū)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼方案》《東坑鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范項(xiàng)目區(qū)節(jié)水精準(zhǔn)補(bǔ)貼方案》《陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革示范項(xiàng)目用水“節(jié)獎(jiǎng)超罰”方案》《關(guān)于印發(fā)東坑鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)用水節(jié)獎(jiǎng)超罰辦法試行通知》等。明確糧食作物按實(shí)際用水量由財(cái)政補(bǔ)貼供水價(jià)格的50%，年均每畝精準(zhǔn)補(bǔ)貼金額為13.52元。糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物按實(shí)際節(jié)水量的供水價(jià)格150%獎(jiǎng)勵(lì)，年均每畝分別獎(jiǎng)勵(lì)6.33元和30元。

3 改革的主要成效

通過(guò)改革試點(diǎn)，項(xiàng)目區(qū)建立了科學(xué)合理的農(nóng)業(yè)水價(jià)形成機(jī)制，初步形成了農(nóng)田水利良性運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水總量控制和定額管理，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)發(fā)揮紐帶作用，農(nóng)業(yè)節(jié)水、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益初步顯現(xiàn)。

3.1 節(jié)水效益明顯，節(jié)水意識(shí)有所增強(qiáng)

通過(guò)末級(jí)渠系節(jié)水改造，渠道過(guò)水能力明顯增強(qiáng)，項(xiàng)目區(qū)明渠渠系水利用系數(shù)從原來(lái)的0.45提高到0.75，管道水利用系數(shù)達(dá)到0.95。再加上測(cè)水量水設(shè)施的合理布置、田間節(jié)水灌溉技術(shù)和灌溉制度的推廣應(yīng)用，以及農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)自主管理機(jī)制和合理農(nóng)業(yè)水價(jià)的實(shí)施，在工程管理以及水價(jià)杠桿的調(diào)節(jié)措施下，灌區(qū)農(nóng)田灌水及時(shí)、灌溉均勻度和灌溉保證率均得以提高，畝均節(jié)水量為103 m3，年節(jié)水量可達(dá)100萬(wàn)m3，真正形成了旱能灌、澇能排農(nóng)田水利格局。通過(guò)水費(fèi)征收杠桿，農(nóng)民節(jié)水的意識(shí)有所增強(qiáng)，肆意浪費(fèi)灌溉用水的現(xiàn)象減少。

3.2 經(jīng)濟(jì)效益初步顯現(xiàn)，農(nóng)民獲得實(shí)惠增多

一是調(diào)整灌溉方式和制度。根據(jù)作物需水適時(shí)灌溉，保證了農(nóng)作物生長(zhǎng)用水，大大提高了灌溉利用率及灌溉保證率，提升了農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力和綜合生產(chǎn)能力。改善水稻灌溉面積3 205畝，每畝增產(chǎn)約為80 kg，改善青梅灌溉面積約為6 000畝，每畝增產(chǎn)約為60 kg。二是采取協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理灌溉，用水秩序規(guī)范有序，特別是青梅微噴灌片區(qū)實(shí)行灌溉施肥一體化，節(jié)約大量的勞動(dòng)力，農(nóng)民可以外出經(jīng)務(wù)工增加了收入。

3.3 用水秩序進(jìn)一步規(guī)范，水費(fèi)收取更加容易

農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理灌溉，用水秩序規(guī)范有序，灌溉周期由16 d縮短到10 d。實(shí)行計(jì)量收費(fèi)，水費(fèi)收取率達(dá)90%以上。改革以來(lái)項(xiàng)目區(qū)完成水費(fèi)收取共102.64萬(wàn)元，年均征收水費(fèi)20.52萬(wàn)元。收取的水費(fèi)主要用于用水戶協(xié)會(huì)人員的工資和日常的運(yùn)行維護(hù)，確保了工程長(zhǎng)效運(yùn)行。5 a多來(lái)，農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)在沒有政府資金的情況下仍在發(fā)揮正常作用。

3.4 管護(hù)機(jī)制更加完善，管理更加科學(xué)

小型農(nóng)田水系利設(shè)施和農(nóng)業(yè)灌溉由協(xié)會(huì)統(tǒng)一管理，落實(shí)了管理主體、管理責(zé)任，確保了水利工程的可持續(xù)良性運(yùn)行，既減少了農(nóng)民的勞動(dòng)力投入、降低了勞動(dòng)強(qiáng)度，又避免了爭(zhēng)水、搶水的事糾紛和無(wú)序灌溉現(xiàn)象，有效地促進(jìn)了社會(huì)的和諧、穩(wěn)定和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)鄉(xiāng)村振興。

4 改革的經(jīng)驗(yàn)

陸河縣東坑鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)不僅取得了成功，也為全省各地做了很好的示范帶動(dòng)作用，總結(jié)試點(diǎn)的做法和經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，陸河縣試點(diǎn)的成功主要基于幾個(gè)條件：一是政府和群眾的支持。在《江蘇省農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的實(shí)踐與認(rèn)識(shí)》一文中強(qiáng)調(diào)：農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的主要任務(wù)是體制機(jī)制的建立或完善，也不是市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)機(jī)制改革，而是主要以農(nóng)業(yè)節(jié)水為目標(biāo)的制度體制改革，這就決定了這項(xiàng)改革必須依靠行政力量推進(jìn)，要按照行政級(jí)次推動(dòng)[11]。陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)在推進(jìn)過(guò)程中得到了省市縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的高度重視，推動(dòng)各項(xiàng)政策出臺(tái)并實(shí)施，沒有政府的積極推動(dòng)和群眾的大力支持，單純依靠市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)杠桿難以改變現(xiàn)狀；二是較為完善的灌排體系。灌排體系是農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的基礎(chǔ)，是推動(dòng)各種制度落地的前提，試點(diǎn)選址時(shí)充分考慮了項(xiàng)目區(qū)灌排設(shè)施現(xiàn)狀，結(jié)合近年來(lái)灌區(qū)改造、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目實(shí)施的基礎(chǔ)上，利用試點(diǎn)資金進(jìn)一步完善灌排體系，從而為改革打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；三是經(jīng)濟(jì)效益驅(qū)動(dòng)，在改革過(guò)程中要讓老百姓感受到實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠，他們才愿意參與并支持改革；四是完善管護(hù)制度。陸河縣農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革試點(diǎn)按照農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的相關(guān)要求，制定了一系列的水價(jià)機(jī)制、獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制及管護(hù)機(jī)制等方面的制度，為改革之路走的更遠(yuǎn)保駕護(hù)航。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革對(duì)很多地區(qū)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)新的、復(fù)雜的系統(tǒng)工作，既有制度建設(shè)又有配套工程建設(shè)，政策性、技術(shù)性強(qiáng)，利益關(guān)系復(fù)雜，改革難度較大[12]。廣東省屬于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的南方豐水地區(qū)，第一產(chǎn)業(yè)占比較低，僅為4.3%[13]，農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革面臨阻力更大，推動(dòng)改革需要加大政府的投入，尋找經(jīng)濟(jì)杠桿的撬動(dòng)點(diǎn)，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾參與改革的積極性和主動(dòng)性，推動(dòng)改革之路行之更遠(yuǎn)。