流動人口非羈押強制措施適用問題探析

金石

摘 要：司法實踐中，流動人口非羈押強制措施適用率低，主要由于非羈押性強制措施規定缺漏、公安機關執法理念偏差、流動人口自身條件限制、社會壓力等因素。這種情況侵害了公民的平等權利、激化了社會矛盾、助長了重控制輕保障觀念的形成，而且也增加了司法成本，與公正高效權威的社會主義法治的價值追求不相符合。提高流動人口非羈押強制措施適用率，要轉變執法理念，構建科學的考評機制，加強偵捕協作，嚴格逮捕必要性審查，并健全非羈押性強制措施的相關制度建設。

關鍵詞：流動人口 羈押 強制措施 非羈押率 審查逮捕

司法實踐中，存在流動人口非羈押強制措施適用率低的問題。這導致許多沒有逮捕必要的案件進入審查逮捕程序，加重了檢察人員的辦案壓力，浪費了司法資源。有必要對此進行研究和探討。

一、流動人口非羈押強制措施適用率低的原因

（一）非羈押強制措施規定的缺漏

1.取保候審制度存在立法缺陷。一是取保候審缺乏有效的監管和保障機制，時有發生脫保的現象，影響了訴訟順利進行。取保候審主要由犯罪嫌疑人居住地派出所負責執行，而基層派出所又承擔著繁重的社會治安管理和刑事偵查等工作，被取保人常常處于無人管理、放任自流的狀態。二是取保候審方式單一。我國目前的取保候審保證金僅限于金錢，種類單一又缺乏適用上的靈活性。有些輕罪案件的犯罪嫌疑人符合不捕條件，但由于經濟拮據等原因不能交納特定數額的金錢，導致其因不能提供保證金而被羈押。此外，司法實踐中，一般要求保證人由犯罪嫌疑人在本地的近親屬擔任，而對大多數流動人口來說，愿意擔保的親屬往往不在本地，難以在較短時間內找到適格的保證人。

2.監視居住適用成本高。刑事訴訟法規定的另一種非羈押強制措施監視居住，適用風險大、費用高，對于執行機關的人力、物力、財力消耗較大，尤其是為了防止將監視居住變成變相羈押，公安機關不得不設立專門的監視居住場所，更進一步提高了監視居住的司法成本。

3.違規制裁力度不夠。一是對犯罪嫌疑人違反取保候審或監視居住規定懲罰力度不夠。根據刑事訴訟法第71條的規定，被取保候審人違反規定最嚴厲的制裁手段僅僅是將強制措施變更為逮捕，不會追究實體法上的法律責任，因此無法充分遏制犯罪嫌疑人不捕后脫逃、干擾司法的情況。二是對保證人違反保證責任的行為制裁不嚴。實踐中，對違反規定的保證人罰款數額通常為1000元以上2萬元以下，難以形成有效制約。涉嫌犯罪的保證人一般只能以窩藏、包庇罪追究，且常常難以收集到相關證據予以證明，導致刑事制裁徒具形式。

4.審前羈押程序不盡合理。有學者指出我國的審前羈押制度是“一個封閉的權力圈，其缺乏當事人的抗辯參與，缺乏中立的裁量，缺乏有效的救濟，是一個純粹行政化的強力自決程序。”[1]盡管刑事訴訟法規定被羈押的犯罪嫌疑人的法定代理人、近親屬有權申請取保候審等非羈押強制措施，但在審查批捕過程中，犯罪嫌疑人的法定代理人、近親屬是否曾向偵查機關提出申請，偵查機關是否曾作出答復以及答復的理由沒有附卷作為案卷材料。同時，審查批捕也沒有聽取犯罪嫌疑人的法定代理人、近親屬意見的程序，不利于保障犯罪嫌疑人適用非羈押強制措施的權利。

5.司法救濟途徑缺失。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請變更強制措施，但決定是否適用取保候審等非羈押強制措施的程序更多呈現出職權化特征，沒有為申請方設置救濟手段，也缺乏辯護方的有效參與和中立第三方的監督。執法機關擁有完全的決定權，即使申請方對不同意適用非羈押強制措施的決定有異議，也只能被動接受，沒有復議復核程序使之獲得程序救濟。

（二）公安機關存在的問題

1.執法理念偏差。長期以來，傳統的“重打擊輕保護”“重實體輕程序”等理念在部分干警頭腦中依然存在，平等保護的觀念尚未完全入腦入心。不少辦案人員對采取非羈押強制措施的流動人口嫌疑人存在“三怕”心理：怕逃跑、怕破壞證據、怕重新犯罪。辦案人員從保障訴訟順利進行的角度出發，形成對流動人口“可捕可不捕的逮捕、可保可不保的不保”的觀念。

2.辦案資源不足。相對于羈押而言，非羈押強制措施需要花費更多的辦案精力和時間，如對犯罪嫌疑人采取取保候審、監視居住，需要通過訊問犯罪嫌疑人、聽取律師意見以及調查走訪等方式綜合考察是否具備取保候審等條件，再主動聯系嫌疑人家屬或其他可能的保證人落實監管措施。因此，擴大非羈押強制措施的適用必須考慮到公安機關的日常辦案壓力，在現有的警力條件下，一味要求擴大適用以及加強監管，對于公安機關來說也是很困難的事情。

3.考核機制影響。為了追求考核結果，公安機關要保持“批捕率”不下降，就要盡量說服檢察機關批捕，一旦有不捕，往往會提出復議、復核。同時，檢察機關對無逮捕必要不捕的一般堅持零風險，而對于沒有逮捕必要性的犯罪嫌疑人予以逮捕，在制度上并無任何處罰性措施。不盡合理的考核制度與因循守舊的思維慣性，形成了對流動人口犯罪嫌疑人適用逮捕措施為主的司法現狀。

（三）流動人口自身的條件限制

涉嫌犯罪的流動人口很多在本地無固定住所、無固定工作、無親戚朋友，經濟收入不穩定，日常社交也僅限于老鄉、打工同事等同屬流動人口的人員。對于這些流動人口而言，即使無逮捕必要，也會因為客觀條件的限制，既不能提供符合條件的保證人，又沒有經濟實力交納保證金，從而無法適用取保候審等非羈押強制措施。同時，流動人口的另一個特點就是流動性強。現代交通和通訊的發展為人口流動提供了十分便利的條件，而現有的司法和技術手段無法有效地對采取取保候審等強制措施的流動人口進行同步監控，因此客觀上流動人口棄保逃脫，甚至再次實施犯罪的風險較大。

（四）社會公眾及被害人的壓力

近年來，城市流動人口犯罪問題比較突出，對本地社會治安形成沖擊。如果執法機關比較普遍地對輕罪流動人口采用取保候審等非羈押強制措施，很可能會招致辦案不力的批評，從而面臨較大的社會輿論和公眾壓力。而被害人及其家屬，更會對“釋放”犯罪嫌疑人的行為產生抵觸心理，甚至可能引起辦金錢案、人情案等猜測質疑，導致涉法涉訴信訪的發生。

二、流動人口非羈押強制措施適用率低的危害

對輕罪流動人口嫌疑人大量適用逮捕措施，顯然有違立法原則及規定，其危害主要表現在：

（一）導致法律面前人人平等這一刑法原則被突破

逮捕是一種羈押性強制措施，對檢察機關作出逮捕決定、在審判前已經在看守所羈押的犯罪嫌疑人，為了減少訴訟風險，審判機關基本上都會作出有罪判決，并多數作出實刑判決，且實際判決刑期往往等于或者長于其被羈押的天數。同時，捕后被判管制、緩刑屬于逮捕質量不高的案件。按照逮捕考核要求，多數情況下，司法機關為了提高逮捕質量，對于采取逮捕措施的犯罪嫌疑人一般都會判處有期徒刑以上刑罰，變相加重了對流動人口的定罪和量刑。另外，本地人口因輕罪被取保候審后，可能判處緩刑，緩刑考驗期過后，原判刑罰不再執行，再犯罪者亦不構成累犯，而同樣罪名、同樣情節卻被適用逮捕措施判處徒刑以上實刑的流動人口，再犯罪者可能構成累犯，應當從重處罰，造成了同罪不同罰、犯罪前科對不同人影響不同的問題。

（二）造成犯罪分子間的交叉感染

如果不加區別將犯罪分子關押，因監禁場所內羈押的人員魚龍混雜，相互之間很容易“交叉感染”。比如，許多犯罪嫌疑人在公安機關的供述較為穩定，但在檢察機關對公安機關羈押的犯罪嫌疑人進行提訊時出現翻供，而且翻供的點直接針對其可能構成犯罪的關鍵環節。可見，羈押期間，同押在一起的犯罪嫌疑人之間會相互交流逃避偵查的技巧，傳授規避法律的方法。

（三）浪費司法資源，增加司法成本

從防止流動人口嫌疑人脫逃的角度出發，適用逮捕措施的確可以在某種程度上提高訴訟效率，減少司法成本。但是為了避免脫保風險而對流動人口取保候審條件一律從嚴把握，過多采取羈押措施，并非有效節約司法資源的良策。對大量不需要采取逮捕措施就能夠保證訴訟正常進行的流動人口進行羈押，將其關押在看守所，除了造成司法適用不平等外，在羈押過程中國家需要大量的費用，造成司法資源不必要的浪費。

（四）破壞了社會和諧

對實施了同等犯罪行為的流動人口與本地人口采取不同強制措施的司法處理行為，必然會使犯罪嫌疑人感受到法律的不公正和社會的歧視，從而強化其對社會的不滿，樹立了社會對立面，破壞了和諧社會構建。

三、提高流動人口非羈押強制措施適用率的具體措施

（一）轉變執法理念，構建科學的考評機制

1.辦案人員要強化人權保障意識。非羈押強制措施的廣泛適用，很大程度上有賴于無罪推定觀念的建立和人權保障意識的強化。在辦理流動人口刑事案件時堅持寬嚴相濟的刑事政策和“一切公民在適用法律上一律平等”的原則，確保流動人口享有平等適用非羈押強制措施的權利，不因犯罪嫌疑人戶籍、地域等不同而差別對待。

2.應構建科學的考評機制。要正確處理案件數量、質量、效率、效果的關系，建立健全符合司法規律的業務考評機制，逐步將逮捕必要性說理工作納入辦案質量考核體系，以有效防止為追求辦案數量而將大量無逮捕必要的案件報捕。

（二）加強偵捕協作，嚴格逮捕必要性審查

要加強與公安機關的溝通，積極鼓勵公安機關對有條件的流動人口嫌疑人適用非羈押強制措施。[2]

1.進一步加強逮捕必要性審查，降低羈押率。要改變目前流動人口犯罪“構罪即捕”的一貫做法，對無逮捕必要的堅決不捕。要以平和的心態理性對待流動人口，不歧視，不先入為主。可將逮捕必要性審查向前延伸至公安偵查階段，要求公安機關在提請審查批準逮捕時，論證逮捕的必要性，向后延伸至捕后偵查階段和審查起訴階段。

2.完善聽證程序。審查批捕時，對某些僅以未達成和解為由提請逮捕的流動人口“輕罪”案件，檢察機關應舉行公開聽證，召集犯罪嫌疑人的訴訟代理人、辯護人、近親屬與被害人方以及公安機關辦案人員參加，闡明審前強制措施與判后執行刑罰之間的區別，在告知雙方各項權利義務、聽取各方意見的基礎上，作出不批準逮捕決定。

3.進一步加強偵捕溝通協作。以聯席會議為平臺，對流動人口平等適用非羈押強制措施工作中的機制銜接配合問題、案件認識定性問題、有無逮捕必要等問題通過協商達成共識，解決矛盾與分歧，實現從微觀介入偵查向微觀介入和宏觀介入偵查并重的轉變。

（三）強化釋法說理，積極推進輕微刑事案件和解

多年來，國家決策機關提出了“綜合治理”政策來解決犯罪和社會治安問題，刑事政策也發生了從“嚴打整治”到“寬嚴相濟”的變化。[3]流動人口的犯罪問題，同樣面臨著打擊與整合的雙重使命。

在對流動人口作出適用非羈押強制措施的決定后，要認真向案件當事人雙方做好釋法說理工作。一是對犯罪嫌疑人及保證人進行宣傳教育。明確告知犯罪嫌疑人、保證人應當遵守的規定和義務以及違反規定所要承擔的法律后果，確保其認真履行責任，積極配合訴訟。二是對被害人說理。對被害人及其家屬答復時著重對逮捕的性質、作用作出說明，告知其逮捕只是一種強制措施，犯罪嫌疑人雖然未予逮捕但其刑事責任并沒有因此免除。

為貫徹寬嚴相濟刑事政策，對于有被害人的輕微刑事案件，如交通肇事案件、鄰里、親朋、同事之間因糾紛引起的故意輕傷害案件等，要講明法律政策，做好說服教育等息訴工作，積極鼓勵雙方當事人和解。犯罪嫌疑人與被害人達成和解，不僅可以有效節約司法資源，減少社會對抗，而且證明犯罪嫌疑人有悔罪表現，其取保候審后逃匿、毀滅證據等妨礙訴訟順利進行的風險也將大大減少。

（四）動員社會各界共同參與，發揮科技信息手段的助推作用

流動人口犯罪嫌疑人平等適用非羈押強制措施工作需要社會系統的支持。要加強與流動人口管理職能部門、基層組織、社會機構、學校、企業的溝通合作，形成“政府為主導，社會機構參與”的模式，彌補司法資源的不足。要積極與勞動、教育等部門配合，采取針對性的安置幫教措施，落實對不捕流動人口犯罪嫌疑人的回訪和跟蹤考察措施，預防和減少重新犯罪。

對于取保候審的流動人口，可以給其佩戴具有追蹤定位功能的電子裝置，實時監控防止脫逃。公安機關在錄入犯罪嫌疑人個人信息和犯罪記錄時，可與流動人口暫住證登記進行信息互聯，這樣在登記時發現被取保候審人未經批準離開執行地的，可以及時反饋給執行地公安機關。可以在全國范圍內建立非羈押強制措施監管信息系統，克服人口流動的不利因素，對適用非羈押強制措施的人員進行動態監督，防止被監管人脫逃。可以借助公安系統網的優勢，將被采取非羈押強制措施流動人口的個人信息錄入系統，通過該系統，可查詢到犯罪嫌疑人、被告人的犯罪記錄、非羈押強制措施理由、非羈押強制措施義務履行情況、脫逃記錄等，為其他執法機關對其再次作出非羈押強制措施進行風險評估提供信息。

四、健全完善非羈押強制措施相關制度規定

（一）嚴格審查犯罪嫌疑人主觀條件，放寬保證人和保證方式條件

非羈押強制措施和羈押強制措施最大的區別在于，犯罪嫌疑人被采取非羈押強制措施不致發生社會危險。故在決定是否采取非羈押強制措施時，主要應當對犯罪嫌疑人的社會危險性嚴格掌握，如對所犯罪行的輕重、認罪悔罪態度、前期是否有逃避偵查的行為、是否有自首立功情節、是否初犯、平時表現等進行綜合考量，來判斷對其采取非羈押強制措施是否具有社會危險，并不能只考慮是否有保證人為其進行擔保而判斷是否具有社會危險性。

刑事訴訟法規定的保證人條件僅為有固定的住所和收入，但實踐中為了方便后續訴訟程序的進行，往往對保證人的住所地進行限制。人權保障和訴訟成本需要一個平衡點，保證人條件不應局限于本地常住人口、在本地有固定房產的人口或者在本地有長期固定工作單位的人口，例如在本地工作若干年、工作較為穩定（個體經商亦可）、孩子家人均在本地愿意承擔保證責任的親屬、朋友也應當予以接受。

目前我國的取保候審方式比較單一。財產擔保只限于金錢，這種方式固然容易操作，但在犯罪嫌疑人不能交納保證金的情況下顯失公平。因此要擴大擔保財產的范圍，除金錢外，其他通過合法手段取得的具有經濟價值的物品都可以充當擔保物。

（二）加大違規制裁力度

要強化取保候審后的監管工作，發現流動人口犯罪嫌疑人嚴重違反取保候審規定或重新犯罪的，加大處罰力度，以增強取保候審的約束力。對于違反一般規定的，除沒收保證金外，不允許再次取保;對于違反規定情節嚴重的，從實體法上對其行為予以處罰。如干擾證人作證或毀滅、偽造證據的，可以妨害作證罪處理;在適用非羈押強制措施期間脫逃的，可以脫逃罪定罪處罰。

（三）建立較為集中的管教基地，由基地統一提供擔保

對于在流入地無任何符合保證人條件的親屬、朋友的犯罪嫌疑人來說，可以通過動員社會力量建立管護教育基地，在符合條件的社區、企業（包括社會福利企業）和社會福利機構等單位中擇優確定管護教育基地，對涉嫌犯罪的流動人口進行管護教育，為這些人員取保候審創造有利條件。該舉措的優勢在于，企業和福利機構參與的管護教育，可以把文化教育、技能培訓、解決生活困難相結合，既有利于犯罪嫌疑人耐心等待司法程序的進行，也有利于其勞動改造、再次融入社會。

管護教育基地應主要發揮四方面作用：第一，落實管護教育工作，落實適用非羈押措施后的幫教，解決幫教條件不到位問題;第二，從基地推薦合適人員擔任保證人，解決保證條件缺失問題;第三，提供固定住宿，解決適用非羈押措施后居住條件不到位問題;第四，無償教授勞動技能，提高犯罪嫌疑人回歸社會的信心和能力。

（四）與社區和單位相配合，降低流動人口脫保風險

據判決后采取社區矯正和收監執行的統計，采取社區矯正的罪犯重犯率（即重新犯罪人占全部社區矯正人數的比例）小于0.21%，經濟成本為每人每年5000元，而采用監獄羈押的重犯率在8%左右，經濟成本為每人每年3萬元。[4]可見，采取社區矯正模式具有獨特的優越性。

流動人口犯罪嫌疑人中，有不少是在流入地打工多年，有固定單位固定租住地的人員。他們有較為固定的單位和社區，可以成為對其進行監管的地點，即使不能提供保證人，也可以交納保證金，回歸其工作單位或者居住社區，由單位和社區共同進行監管，降低其脫保風險。這種方式有利于犯罪嫌疑人繼續融入社會，同時也降低了司法機關的羈押成本。

（五）建立相應的權利救濟制度

根據刑事訴訟法規定，申請取保候審系犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬的一項權利。現行制度中，犯罪嫌疑人的該項權利無救濟手段，導致權利空置。之所以出現這種問題，是因為我國長期以來將取保候審作為公檢法適用的強制措施這一觀念根深蒂固，而對于申請取保候審系犯罪嫌疑人權利的觀念卻較為淡薄。應當建立批準逮捕后的復議復核制度，在對犯罪嫌疑人作出批準逮捕的決定后，應告知其有權對該決定書面申請復議復核。[5]復議復核程序中，應當聽取犯罪嫌疑人申請取保候審的理由（書面審查或者提訊），并審查是否確有必要采取逮捕措施方能保證訴訟進行。

（六）擴大監視居住的適用

1.要充分認識監視居住的特殊價值和功能。監視居住本質上是非羈押措施，適用監視居住對于既不能提供保證人又不能交納保證金的流動人口具有明顯的人文主義關懷，應作為逮捕的替代性措施擴大適用。

2.為了降低執法成本，公安機關可以建立視頻監控系統進行電子監控，可以對犯罪嫌疑人的電話、郵件、網絡等通信進行監控，將其與不定期巡查相結合，部分替代實際出警。

同時，為了推動非羈押強制措施的廣泛適用，可以在刑事訴訟法中規定非羈押強制措施風險責任的免責條款，即只要非羈押強制措施是依照法定程序提出和審批的，辦案人員就無需對犯罪嫌疑人、被告人在適用非羈押強制措施過程中的妨害訴訟、脫逃承擔風險，除非辦案人員具有濫用職權、徇私舞弊、貪贓枉法等行為。