“捕訴一體”辦案模式下的羈押必要性審查制度

江蘇省無錫市梁溪區人民檢察院課題組

摘 要：羈押必要性審查制度改革至今，審查方式、審查程序等方面已日益完善，審查效果進一步提升，但由于理念更新不夠、規范性指引缺位、權利救濟虛設等問題，導致審前羈押率較高的現象仍未得到有效緩解。在“捕訴一體”辦案模式下，檢察機關可以通過更新理念、完善制度、權利救濟、機制融合等途徑，發揮主導責任，減少不必要逮捕，合理降低羈押率。

關鍵詞：捕訴一體 羈押必要性審查 逮捕 降低羈押率

羈押必要性審查制度是司法責任制改革后落實“少捕慎訴慎押”“降低審前羈押率”理念的重要體現。刑事訴訟法、《人民檢察院刑事訴訟規則》（以下簡稱《規則》）等法律和司法解釋對羈押必要性審查作出了規定。[1]當前各地檢察機關正在加強降低審前羈押率相關工作的試點建設，建立“以取保為常態，不取保為例外”的制度。本文以J省W市檢察院2019年與2020年辦理羈押必要性審查案件的實踐數據為藍本，分析“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的基本情況和特點，針對存在的問題與難點，提出相應對策建議，以期助益羈押必要性審查制度進一步完善，有效降低羈押率。

一、“捕訴一體”辦案模式下羈押必要性審查的積極變化

伴隨我國司法體制改革，羈押必要性審查職能由分部門行使變為刑事執行檢察部門行使再歸口于捕訴部門，實現了檢察機關職能的重新配置，將檢察監督貫穿于整個訴訟流程，形成審查質效多樣化轉變。

（一）由靜態分割式審查轉變為動態一體化審查

刑事執行檢察部門辦理羈押必要性審查案件，是在辦案部門對案件作出逮捕決定、收到羈押必要性審查申請后，告知刑事執行檢察部門，刑事執行檢察部門審查后認為符合變更條件的，再向辦案部門提出變更羈押的建議，審查過程呈現出分割式、斷面化特點?！安对V一體”辦案模式下，羈押必要性審查方式發生轉變，檢察官兼具批捕、公訴、監督職能，具有履行職能的天然優勢，在獨立辦理羈押必要性審查案件的前提下，能夠將審查監督向訴訟前端和訴訟后端“雙向”延伸，實現由分割式、斷面化審查轉變為一體化、全流程監督。同時，檢察官開展羈押必要性審查不受訴訟程序的限制，可隨時隨地審查變更，實現由靜態一次性審查轉變為動態隨時性監督，及時履行檢察監督職能。

（二）由低采納率轉變為高采納率

刑事執行檢察部門缺少訴訟審查親歷性，難以對案件細節準確把握，變更羈押理由缺少說服力，變更采納率較低。樣本數據顯示，2019年羈押必要性審查的變更采納率為68.7%，2020年增長至77.5%，提高近10個百分點，增幅明顯。“捕訴一體”模式下，檢察官全流程參與案件的審查監督，對案件事實、在案證據、犯罪情節以及犯罪嫌疑人社會危險性有全面的了解，對捕后偵查取證、犯罪嫌疑人家庭變化等可能影響羈押的因素有持續性的動態掌握，一旦案情發生變化，即可開展針對性審查，提升采納率。

（三）由建議式審查轉變為決定式審查

刑事訴訟法賦予刑事執行檢察部門的羈押必要性審查權是建議權，辦案部門享有是否采納的決定權，實踐中有的辦案部門在決定是否采納建議時帶有較大的任意性和主觀性。一旦建議被拒絕采納，刑事執行檢察部門就無法再進行實質性的監督和制約，令羈押必要性審查工作陷入被動，有損法律權威。[2]《規則》正式實施后，捕訴部門的檢察官直接具備羈押的決定權，即是否批準逮捕和是否變更羈押的決定權，具有剛性效力，實現了法律監督的高效性、系統性、連貫性。

（四）由孤立審查轉變為與認罪認罰雙向促進

在“寬嚴相濟”“尊重和保障人權”等司法理念的指導下，退賠退贓、取得被害人諒解、認罪態度良好等因素既是羈押必要性審查的必然考量因素，又是認罪認罰從寬的重要判斷條件。刑事執行檢察部門在辦理羈押必要性審查案件時，往往只是例行公事式地行使職權，無法將化解矛盾、促進和諧等司法目的滲透到案件審查中，就案辦案，孤立審查的局限性比較突出。樣本數據顯示，2019年J省W市變更羈押后的案件認罪認罰率為93.3%，2020年增長至97%，反映出“捕訴一體”辦案模式下，檢察官不再孤立地對羈押必要性進行審查，而是發揮主觀能動性，在犯罪嫌疑人變更羈押條件成熟的情況下，以其認罪認罰態度作為是否變更羈押的重要考量因素，鼓勵犯罪嫌疑人認罪認罰。同時，羈押必要性審查與認罪認罰從寬制度相互銜接、雙向促進，實現個案辦理的示范效應，鼓勵更多犯罪嫌疑人積極減輕社會危險性，使其享受雙重司法實惠的同時進一步提升檢察公信力。

二、“捕訴一體”模式下羈押必要性審查制度的司法困境

不必要羈押是司法實踐中的痼疾，較高的審前羈押率，與司法的謙抑精神不符。雖然我國刑事司法注重人權保障，近年來審前羈押率有所下降，但在思維觀念、規范性制度、權利救濟、機制融合方面還有所欠缺，亟待完善改進。

（一）理念更新不到位

經梳理發現，2019年J省W市受理羈押必要性審查案件508件，2020年減少為198件，審查數量同比降低60%，反映出“捕訴一體”模式下檢察官開展羈押必要性審查的動力不足、怠于履職的特點。第一，我國傳統司法語境中充斥著強職權主義色彩，偏重于打擊犯罪，檢察機關以打擊犯罪為主要任務，更傾向于發現案件事實而較忽略對犯罪嫌疑人、被告人權利的保護。第二，與刑事執行檢察部門依職權對批準逮捕的案件進行全面初查不同，捕訴部門的檢察官除案件本身事實認定、證據審查外，部分精力需向社會調查、特困被害人救助、服務民營企業等職責轉移，多樣化工作職能分散了檢察官的精力，全面審查“有心無力”。第三，“捕訴一體”模式下，檢察官囿于前期案件審查過程中判斷犯罪嫌疑人社會危險性形成的思維定勢，影響在羈押必要性審查中的判斷，除非是有明顯的客觀原因改變，諸如退贓退賠、身體狀況確實不適宜繼續羈押或者案件事實、證據發生重大變化等，否則很難改變對社會危險性的既有判斷。第四，在檢察官業績考評中，對犯罪嫌疑人不批準逮捕致使新的犯罪產生或者嚴重影響刑事訴訟正常進行的評價指標，遠高于無社會危險性不捕的評價指標，考評指標因素降低了檢察官不批準逮捕的積極性，檢察官在面臨捕與不捕的雙重選擇時，更傾向于作出逮捕決定，以免影響刑事訴訟進程。

（二）羈押必要性審查規范性指引缺位

刑事訴訟法第81條規定應當將犯罪嫌疑人、被告人涉嫌犯罪的性質、情節、認罪認罰等情況作為是否可能發生社會危險性的考慮因素，《規則》第579條第4款、第580條規定社會危險性較小屬于應當或者可以提出變更羈押建議的情形。從法律規定可以看出，逮捕和羈押必要性審查的關鍵性考量標準都是社會危險性，但是結合數據和實踐操作可發現，檢察官對于主觀判斷性較強、涉及社會危險性綜合評估的量化標準把握不準，往往不敢適用于變更羈押。例如2020年J省W市變更羈押案件140件，以“證據已經固定完成，變更羈押不影響訴訟正常進行”“認罪悔罪態度較好”等主觀理由變更羈押的有16件，僅占總變更案件數的11.4%;而未變更羈押案件58件，其中26件具體闡明不予變更羈押的理由，以“采取取保候審措施有毀滅、偽造證據、干擾證人作證或者串供”等主觀理由不予變更的有18件，占比達到70%，遠遠超過其他客觀性理由。實踐中，由于缺乏社會危險性量化標準，法律規定過于籠統，檢察官審查逮捕和變更羈押的彈性操作空間較大，對犯罪嫌疑人主觀惡性、人身危險性等社會危險性因素把握不準，往往認為構成犯罪就是具有社會危險性的最大證明，甚至有時直接忽略審查，導致“構罪即捕”的現象。

（三）犯罪嫌疑人權利救濟虛設

《規則》第574條規定，人民檢察院進行羈押必要性審查的方式分為三種，分別是依職權、依申請和依建議。樣本數據顯示，2019年、2020年依申請受理羈押必要性審查案件分別為289件和92件，均占受理總量的一半左右，但是變更率僅為25%和54%，與依職權審查、依建議審查90%以上的變更率相去甚遠。刑事訴訟法規定，被逮捕的犯罪嫌疑人有通知家屬的權利，本人及法定代理人、近親屬或者辯護人也有申請變更強制措施的權利，實踐中檢察官往往重程序宣告，僅在形式上告知犯罪嫌疑人有申請變更強制措施和羈押必要性審查的權利，而較少開展釋法說理，對具體的批捕理由、如何通過退贓退賠、與被害人和解等途徑實現救濟通常不做詳細闡釋。對犯罪嫌疑人而言，由于其法律知識匱乏，人身自由受限，對于權利救濟缺乏深入了解，知權利而不知如何實現權利，導致申請變更理由沒有針對性或者補強措施沒有做到位就申請變更羈押，權利救濟流于形式，人權保障的效果不佳。

（四）與認罪認罰從寬制度銜接存在斷層

逮捕是刑事強制措施體系中最為嚴厲的一種，如果采取逮捕措施不當，會對公民權利造成嚴重損害[3]，審查逮捕是第一道權利保障環節，羈押必要性審查是又一道權利救濟環節，無羈押即無審查，權利的源頭保障尤顯必要，而認罪認罰從寬則是更深層次、更全面的權利落實環節。羈押必要性審查和認罪認罰制度應當貫穿于整個刑事訴訟過程，但實際上，大量羈押必要性審查案件集中在審查逮捕之后、審查起訴之前，大量認罪認罰案件集中在審查起訴階段，其他訴訟階段還存在較大可操作空間。如審查逮捕階段，檢察官沒有將認罪認罰作為是否批準逮捕的考量因素，未能實現羈押必要性與認罪認罰相結合，導致權利救濟虛設;審查起訴階段，犯罪嫌疑人已經變更羈押，自愿認罪認罰的情況下，輕刑案件的辦案效率被大打折扣，不能有效實現繁簡分流、快慢分道的辦案要求。

三、完善羈押必要性審查制度的檢察路徑

（一）強化更新檢察監督理念

隨著我國法治不斷進步、社會治理快速發展，現代化司法理念逐漸深入人心，檢察機關要始終堅持以人民為中心的司法目標，踐行“在監督中辦案，在辦案中監督”的檢察理念，摒棄重打擊犯罪、輕保護人權、“構罪即捕”的固有思維，更新檢察監督理念，貫徹落實無罪推定原則，對于羈押必要性審查案件做到“可變更的盡職審查”“應變更盡變更”。羈押必要性審查制度的理論基礎為情勢變更原則，隨著訴訟階段的不斷推進，證明標準相應提高，檢察官對刑事案件的認識逐步深入，開展羈押必要性審查是案件情況發生變化的應然之舉，要充分發揮“捕訴一體”的職能優勢，從批捕到起訴諸環節積極主動開展全過程、全方位的羈押必要性審查，最大限度降低羈押率。發揮業績考評導向作用，加大非羈押訴訟、變更羈押等指標的考核權重，設置階梯式積分規則，促使檢察官提升主觀能動性，提升降低羈押率、保障人權的司法意識。

（二）建立社會危險性量化評估機制

建立健全社會危險性評估量化模型，制定口徑統一、清晰明確、可操作性強的社會危險性量化標準，可明確社會危險性包含人身危險性要素（如累犯情節、主觀惡性、造成的社會危害等）和訴訟可控性要素（如共犯情況、居住情況、認罪態度等），將應當逮捕和應當、可以變更羈押的社會危險性情形細化，確定各類要素在社會危險性評價中所占的比重。結合罪名及刑罰的輕重程度，賦予要素相應的分值，根據量化統計的總分值確定高、中、低三種程度的風險值并進行分類處理，對高風險犯罪嫌疑人批捕或繼續羈押，對中風險犯罪嫌疑人酌情處理，對低風險犯罪嫌疑人不批捕或變更羈押。[4]研發羈押必要性審查智能輔助系統，如借鑒浙江省紹興市檢察院的做法[5]，檢察官只需將犯罪嫌疑人、被告人的人身危害性、社會危害性、訴訟可控性等指標分類輸入，憑借大數據審查即可得出基準判斷，實現自動過濾、動態跟蹤，還可將量化評估結論形成審查報告等結論性文字，實現有理可依、有據可查，提升檢察官辦案質效。

（三）促進犯罪嫌疑人權利救濟實質化

在“捕訴一體”辦案模式下，捕訴部門的檢察官全程參與案件的審查，能夠準確了解案件情況，在具備充足理由的情況下作出逮捕決定，具備釋法說理的天然優勢。檢察官應當發揮主觀能動性，將逮捕罪名、逮捕理由、救濟途徑等充分告知犯罪嫌疑人、被告人及其家屬，并對影響變更羈押的重要因素，如退贓退賠、認罪悔罪等進行闡釋說理。同時，發揮辯護律師作為橋梁紐帶的雙向協調作用，利用其了解變更羈押要素、權利保障方式、認罪認罰價值等專業優勢，以及基于犯罪嫌疑人對律師的充分信任，積極推進變更羈押的主客觀條件的達成，推進追贓挽損、認罪認罰等法律制度的貫徹落實，提升檢察機關辦案質效。偵查機關和看守所也應積極履行引導教育職能，鼓勵和幫助犯罪嫌疑人減輕社會危險性，促進社會矛盾化解。

（四）強化與認罪認罰從寬制度的融合推進

羈押必要性審查與認罪認罰制度同為權利救濟保障的重要制度，二者相輔相成、相得益彰。健全完善羈押必要性審查與認罪認罰制度雙融合，從案件之初到案結事了，實現羈押必要性審查案件化、規范化辦理，于審查源頭即與認罪認罰同步推進，構建訴訟監督新模式。在立案偵查初期，盡早對刑事案件進行分流過濾，明確非羈押訴訟案件的適用標準、案件范圍，對自愿認罪認罰、罪行較輕的案件，能不捕的盡量不捕。在審查逮捕階段，檢察官以社會危險性審查為重點，結合犯罪嫌疑人認罪認罰情況，對有無逮捕必要性進行精細化、訴訟化審查，并積極組織開展值班律師聽證，多渠道、多形式聽取值班律師意見，促進審查逮捕流程透明化。在羈押必要性審查中，檢察官應當聽取犯罪嫌疑人、被害人、偵查機關、律師意見，對犯罪嫌疑人認罪認罰的，主動開展釋法說理，促使其退賠退贓、爭取被害人諒解，積極促成達成羈押變更條件，以最大限度實現人權保障。探索建立繁簡分流的快速辦理機制，公檢法協作構建非羈押訴訟案件快速處理機制，創新集中審理工作模式，對可能判處1年以下有期徒刑、犯罪嫌疑人自愿認罪認罰的非羈押訴訟案件適用速裁程序，實行集中開庭、集中宣判，實現快偵、快訴、快判，切實降低案件羈押率。