完善社會治理檢察建議工作的思考

劉洋

摘 要：社會治理檢察建議工作近年得到高度重視和有力推進。在總體態勢良好的情況下，需要正面直視工作中所暴露出的質量不高、程序不嚴、文書不當、對象不準、說理不足、措施不精、監督不全、督促不力等突出問題，理性認識導致上述問題的思想認識、協調統籌、配套機制等制約因素，并從轉變理念、完善機制、融合雙智、加強協同等方面入手，將社會治理檢察建議工作繼續做實做優做強。

關鍵詞：社會治理檢察建議 協調統籌 規范性 剛性

一、形勢總體良好：社會治理檢察建議工作的發展機遇

檢察建議是檢察機關參與社會治理的重要方式，但在較長的司法實踐中，直接涉及社會綜合治理的檢察建議并未得到充分重視，地方檢察機關更多是基于個案辦理和訴訟需要，制發再審、公益訴訟、糾正違法等檢察建議。

近年來，檢察機關自上而下對“立足檢察職能、積極參與社會治理”提出更高要求。通過檢察建議推動提升社會治理的外部環境、內部規范、工作氛圍均有明顯提升。其一，《人民檢察院組織法》正式從國家法律層面將檢察建議明確為檢察機關行使法律監督職權的履職方式，并規定相關單位負有書面回復義務，檢察建議的法律效力、外部剛性得到顯著強化;其二，《人民檢察院檢察建議工作規定》細化了檢察建議類型，理順了社會治理檢察建議和其他檢察建議的邏輯關系和適用范圍;其三，各級檢察機關積極參與優秀社會治理檢察建議和依法履職促進社會治理指導性案例評選，通過正向評價指標，提高社會治理檢察建議工作的積極性。

二、問題逐步暴露：社會治理檢察建議工作的疑難困惑

社會治理檢察建議需由法律政策研究部門進行“必要性、合法性、說理性”審核。筆者通過審核文書、交流訪談、資料梳理，發現社會治理檢察建議工作總體推行良好，但也存在一些問題。

（一）類案建議不夠普遍，部分個案建議質效不高

相關通報數據顯示，各省市制發的社會治理檢察建議，個案占絕大多數。個案與類案的數量差異，有其客觀因素，因為檢察官通常都是在辦案過程中發現相關線索，進而提出建議。但有兩個跡象需要引起注意：其一，個案檢察建議的制發數量存在周期性差異，不少基層院都是集中在臨近目標考核的第三季度制發;其二，部分個案檢察建議未達到預期效果，例如針對某個事項，前后基于不同個案制發數份檢察建議，但仍未得到有效整改，后續形成類案建議，才得到被建議單位有效落實。

（二）調查核實不夠細致，部分案件啟動程序倒置

《人民檢察院檢察建議工作規定》要求，制發檢察建議前，應當先進行調查核實，并撰寫調查終結報告，根據調查結果，再決定是否制作發送檢察建議。但實踐中，個別承辦人在擬制好檢察建議書后才補充制作調查報告，或者將擬制的檢察建議書和調查終結報告一并報送審簽，出現程序倒置。還有部分承辦人將辦案過程中的“審查案卷材料、訊問犯罪嫌疑人、聽取被害人意見”等同于調查核實，沒有切實聽取被建議單位意見、未進行走訪查驗就制發檢察建議書。

（三）類型適用不夠清晰，多類檢察文書交叉混用

《人民檢察院檢察建議工作規定》細化了檢察建議的類型，并在其第12條對檢察建議書和糾正違法通知書、檢察意見書進行了區分。但實踐中仍有檢察官出現文書適用錯誤，例如，對于社區矯正機構在執行法院生效判決過程中存在普遍性、傾向性違法問題，應當適用糾正違法檢察建議，但部分檢察官按照社會治理檢察建議進行制作發送;又如一些檢察官未準確區分個案中的違法取證行為和工作中普遍性、傾向性違法問題，混淆適用糾正違法通知書和檢察建議書。

（四）發送對象不夠準確，工作層級職責權限失當

社會治理檢察建議的發送對象包括涉案單位、行業主管部門、公安機關及相關職能部門。實踐中，基層檢察院在選取發送對象時存在一些困惑：其一，有些涉案人員沒有具體所在單位，相關行業沒有對應行業協會，相關部門無直接管理職責權限，例如一些新興服務領域的零散中介人員、自由從業人員在客觀上處于“監管盲區”，難以找到適格監管主體作為建議對象;其二，在黨政機構改革進程中，很多職能實際由同一個行政機關承擔，有些檢察官擔心短期內向一個單位發送多份檢察建議，易引發對方抵觸情緒;其三，有些社會治理中的問題在全市乃至全省范圍普遍存在，基層行政單位缺乏有效治理能力和工作動力，基層檢察院的檢察建議難以達到預期推動效果;其四，有些社會管理事項需要多個單位共同參與，檢察官在制發檢察建議時，會有應該“一對一”向相關單位分別發送還是要“一對多”向各個單位同步建議的困惑。

（五）釋法說理不夠充分，法理情理論證缺乏力度

一些社會治理檢察建議書篇幅短、內容少，集中于指出問題、提出對策，對于問題為什么會發生、被建議單位為何需要完善監管、所提對策的法律依據，缺乏分析論證。此外，很多檢察建議書完全沒有提到檢察機關為何需要、依何權限制發檢察建議。一些被建議單位對檢察建議工作存在誤解，認為接受和回復檢察建議，是在配合檢察機關工作，未認識到檢察建議是檢察機關的法定履職方式。

（六）建議措施不夠精準，針對性可行性不強

部分檢察建議書的建議措施偏“空洞化、口號化”，如建議“嚴格落實相關規定、加強監督管理、強化宣傳教育培訓”，卻未點明具體的操作方法。被建議單位則簡單回復“已組織學習、已加強教育”。還有些檢察建議在表述時側重檢察辦案立場，對其他單位提出“希望不要……”“建議禁止……”的建議，但其建議的“義務”有時缺乏法律依據，有強人所難之嫌，也違背了雙贏多贏共贏的工作理念。

（七）制發程序不夠規范，公開建議存在一定顧慮

社會治理檢察建議在制發前應當接受必要性、合法性、說理性審核，制發之后還需及時進行備案。但有部分檢察官對社會治理檢察建議的制發、備案程序不了解不重視。有的承辦人希望法律政策研究部門替其撰寫報告和文書，有的承辦人則在已經征得檢察長同意后再向研究室通報，研究室審核容易流于形式。檢察建議制發、被建議單位回復后，一些承辦人也未及時進行備案，導致本院和上級院對檢察建議工作情況缺乏及時充分了解。

筆者還注意到，很多省市都對檢察建議公開工作進行了探索。但實踐中公開宣告送達文書、檢察建議文書公開的比例不高。一些檢察官表示，發出一份檢察建議已屬不易，如果再公開宣告送達甚至公開法律文書，工作將更難推進。

（八）督促落實不夠到位，文來文往現象較為普遍

2019年10月，最高人民檢察院下發《人民檢察院檢察建議督促落實統管工作辦法》，對檢察建議督促落實作了更嚴格具體規定。但從實際運行情況來看，一些檢察官更多是坐等對方回復、電話提醒回復，收到回復即視為采納，文來文往、一送一達。至于回復材料中是否切實回應檢察建議內容，被建議單位回復所稱的整改措施是否真正實施到位，有時缺乏深入核實。

三、工作存在瓶頸：社會治理檢察建議工作的制約因素

社會治理檢察建議工作中的不足，主要是基于以下限制因素：

（一）認識不夠到位，影響工作動力和程序規范

1.對延伸職能參與社會治理的認識不足。以上級院的目標任務為指揮棒，沒有將自覺參與社會治理作為主動力。對于辦案過程中發現的社會治理隱患挖掘力度不夠、規律總結不深。在制發檢察建議時心存顧慮，害怕向黨委政府提建議會影響工作關系，擔心向企業發送建議書會影響企業聲譽。

2.對檢察建議制發程序規范的認識不足。一些檢察官對檢察建議工作的相關規定、最新要求了解不深，習慣按照原有工作思路開展檢察建議工作，多數案件秉著“案結事了”的思路點結流程，即便是發送了檢察建議的案件，有時也未規范審批備案、深入督促落實。

（二）協調不夠通暢，影響工作效果和外部剛性

1.部門溝通有待加強。社會治理檢察建議的制作主體是業務部門、牽頭部門是法律政策研究部門，但法律政策業務部門不參與案件具體辦理、無查閱在辦案卷和直接參與調查的權限，對社會治理檢察建議往往只能進行書面審核、事后統計，在社會治理普遍性問題的挖掘剖析、督促落實的分析研判、工作經驗的提煉總結、優秀案例的培育打造等方面，尚未發揮整體效能。

2.上下聯動有待提高。上級院對檢察建議工作提出了較高要求，但社會綜合治理往往涉及多個行政執法部門，甚至需要上級黨委政府進行統一部署，基層檢察機關會存在層級不夠、底氣不足的情況。雖然《人民檢察院檢察建議工作規定》明確了層報上級檢察機關制發檢察建議的情形，但實踐中，該條款較少得到運用。

3.外部銜接有待優化。制發檢察建議前需要與被建議單位進行充分溝通。在向企業制發檢察建議時，企業往往是相關案件的受害單位或犯罪嫌疑人工作單位，會有“被調查者”“被保護者”“被督促建議者” 的不同心理感受，從而產生不同態度。在向相關主管部門尤其是行政執法單位制發檢察建議時，由于其也會收到行政公益訴訟訴前檢察建議，當檢察機關向其制發督促履職、完善監管漏洞的社會治理檢察建議時，如果銜接不夠到位，可能引發對方抵觸情緒。

（三）配套不夠完善，影響工作效率和統籌效果

制發檢察建議在客觀上增加了工作量，如果具體操作不夠智能快捷，容易影響檢察官的積極性、規范性，也將影響全院檢察建議工作統籌管理的實效。從當前工作運行情況來看，相關配套措施稍顯滯后。

其一，在程序啟動方面，線索發現和梳理的方式較為單一。絕大部分社會治理檢察建議是依托個案辦理而進行，這就容易導致前述的類案建議較少、條線各自為陣、重復同質化等問題;其二，在制作發送環節，規范流程的指導培訓不夠。檢察業務應用系統升級后配置了檢察建議辦案流程和各類文書，但檢察業務部門均未接受過系統培訓，承辦人不知如何規范化操作;其三，在監督管理層面，監控評查、督導分析相關工作流程尚待落實完善。根據規定，檢委會應當對檢察建議落實效果進行評估研究，案管部門應當進行流程監控和質量評查，并將檢察建議工作情況納入檢察官績效考核，各級院還應成立檢察建議落實工作分析督導小組。雖然很多院都出臺了工作文件，但具體操作方法和工作流程還不夠健全，主要還是依靠事后數據通報的方式進行，檢察官的工作質效，檢察建議的成效尚未得到及時準確分析評價。

四、科學系統推進：社會治理檢察建議工作的完善建議

社會治理檢察建議工作中所暴露的問題與遭遇的困境障礙，是各種因素綜合疊加所致。要持續完善社會治理檢察建議工作，應從工作理念、工作機制、工作方法、工作氛圍等方面齊抓共進、系統提升。

（一）轉變理念，樹立更強履職意識

應先解決愿不愿、敢不敢的理念認識問題，再進一步解決會不會、好不好的方法效果問題，最終形成良性循環。具體而言，檢察人員要樹立“在辦案中監督、在監督中辦案”的思維理念，在辦案過程中，適當跳出書面卷宗、開展調查分析，總結案發規律、剖析案發原因，梳理社會治理中的風險漏洞、矛盾隱患，精準提出合適治理建議。

例如，刑事檢察部門可以充分利用好捕訴一體辦案節奏優勢。統計數據顯示，以往未檢部門制發社會治理檢察建議的數量頻率相對較高，這固然與未成年人保護的大背景相關，但也與未檢案件較早實施捕訴一體有較大關聯。在當前捕訴一體辦案機制下，案件承辦人對案件相關背景有更充裕的時間、更多樣的渠道進行挖掘剖析，有助于社會治理檢察建議工作的推進優化。

（二）完善機制，構建更優評價體系

從事后向事前延伸，重視上級院的指導統籌。上級檢察機關對檢察建議工作實施定期通報制度，有效增強了檢察建議的工作力度。為進一步提升檢察建議的外部剛性，上級檢察機關可以將工作適當提前，注意收集基層院反映的相關線索，總結個案中常見多發的社會治理問題，例如對轄區內的普遍性問題，可以考慮工作提級，由市級院、省級院制發類案檢察建議，從而提升檢察建議的剛性和效果。

從數量向質量發展，提高檢察官的履職自覺。對于檢察官制發社會治理檢察建議的具體數量，不宜一刀切、絕對化，可以設置更多正向指標，例如將調查核實過程詳實、原因剖析深刻、建議精準可行、制發類案建議、督促落實到位等作為加分項目，并落實推動“優秀社會治理檢察建議文書”“參與社會治理優秀案例”等評選活動，形成積極導向，促進工作發展。

從文書向流程拓展，實現全流程的質量評價。當前，社會治理檢察建議主要依靠文書審簽、文書備案的方式進行質量把關，除了案件承辦人，其余審批或監督評價主體，主要是通過書面報告來評估了解“該不該制發建議”“有沒有被回復采納”，至于“制發程序是否嚴謹規范”“督促落實有無具體行動”則難以及時有效評估把關。案件管理部門著力于傳統案件的監督評查，對于社會治理檢察建議難以及時開展、有效進行。對此，筆者建議舉辦檢察建議辦理流程和操作步驟的專門培訓，推動檢察建議規范化辦理;案件管理部門適時開展社會治理檢察建議專項評查，讓文本規范成為工作習慣。

（三）融合雙智，實現更高工作質效

充分發揮內設機構改革后，基層院將法律政策研究部門、案件管理部門、檢察信息技術部門進行整合的新形勢，讓案件辦理和案件管理工作融合政策研究智囊和檢察技術智能這兩個“智”，提升質效。

其一，在文書審簽流轉方面，法律政策研究工作人員可以聯同檢察技術人員，深入業務部門講解檢察建議制發的程序步驟，通過示范操作、及時溝通，確保程序規范，推動辦案人員形成習慣;其二，在必要性、說理性、合法性審核方面，法律政策研究工作人員嚴格履行審核職責，對業務部門提供審核的社會治理檢察建議進行仔細分析，提出合理建議，并將制發事由、發送對象進行梳理匯總，如果發現一定時間段內，多名檢察官就類似情況報簽檢察建議書，則提醒業務部門制發類案檢察建議。同時，發揮“筆桿子”作用，協同辦案人員優化檢察建議文書的文字表述和說理論證;其三，在流程監控和質量評查方面，法律政策研究人員在對社會治理檢察建議發送前的“必要性、合法性、說理性”審核和發送后的文書備案時，形成工作臺帳并與案件管理人員進行共享，共同提升檢察建議質量評查、效果評估、督導落實、績效考評的工作效能。

（四）加強協同，營造更好共治氛圍

檢察官在與被建議單位溝通時的種種顧慮，主要是沒有切實領會和貫徹雙贏多贏共贏理念，還沒形成與企業民眾及相關部門良性互動、協同共進的方法尺度。筆者認為，在向相關單位制發檢察建議時，不能僅關注“發送”這個中間環節，更要注意前期溝通和后續跟蹤。

在前期溝通時，檢察機關要心中有數、腦中有術。做到認真調查核實、嚴謹分析研究，找準社會治理中的難點、痛點，提出具體可行的措施、建議，讓被建議單位體會到，檢察機關不是來“挑刺找茬”“刷存在感”，而是真正服務發展大局、參與社會治理，不是單方面找問題、提要求，而是互動式查漏洞、防風險。在后續跟蹤時，檢察機關要手中有招、腳下有路。做到及時充分聯絡、支持理解配合，例如與相關行業協會、主管單位座談會商，到相關企業開展法律風險防控宣講培訓，以檢察機關的切實行動促進被建議單位積極行動，形成社會治理的更大合力、更優效果。