檢察公益訴訟管轄制度存在的問題及對策

韓東成

摘 要：民事檢察公益訴訟在級別管轄制度的規定上存在結構性問題，應在相關立法中明確民事檢察公益訴訟由基層檢察院管轄。而破壞生態環境和資源保護、危害食品藥品安全等刑事案件實行集中管轄，可能會帶來檢察機關之間在刑事附帶民事公益訴訟案件線索、案件發展上的不均衡問題。在深化跨行政區劃檢察改革背景下，檢察公益訴訟跨行政區劃管轄可以分為“省內跨”和“跨省”兩種模式。就前者而言，可以具體分為“橫向模式”和“縱向模式”;就后者而言，需關注案件范圍、訴訟體系、體制保障等方面的問題。

關鍵詞：檢察公益訴訟 集中管轄 跨行政區劃管轄 跨行政區劃檢察改革

一、民事檢察公益訴訟級別管轄的結構性問題

當前，關于民事檢察公益訴訟級別管轄制度的相關規定，見之于2018年《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高解釋”）第5條第1款的規定，“市（分、州）人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件，由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄。”此前，相關規定分見于2015年最高人民檢察院發布的《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》第2條第1款的規定，“人民檢察院提起民事公益訴訟的案件，一般由侵權行為地、損害結果地或者被告住所地的市（分、州）人民檢察院管轄”。2016年最高人民法院發布的《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》第5條規定，“人民檢察院提起的第一審民事公益訴訟案件由侵害行為發生地、損害結果地或者被告住所地的中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外”。

但追根溯源，或始于2014年《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第285條第1款的規定，“公益訴訟案件由侵權行為地或者被告住所地中級人民法院管轄，但法律、司法解釋另有規定的除外”。有論者認為，這種提級管轄的規定，契合了環境民事公益訴訟案件涉及面廣、影響大的特點，有利于排除地方干擾，中級法院在案件數量、人員素質方面，也更加符合環境民事公益訴訟的審理要求。[1]但筆者認為，時移世易，在最高人民檢察院黨組強調刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”全面協調充分發展的新時代，如果基層檢察院不能行使民事公益訴訟管轄權，那么，對于基層檢察院而言，“四大檢察”全面協調充分發展恐怕很難實現，進而也會影響到檢察機關整體的全面協調充分發展。

盡管2018年最高人民檢察院制定的《檢察機關民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》中也進一步明確了可以通過“管轄權轉移”的方式將民事公益訴訟案件交由基層檢察院管轄，但筆者認為，不宜將“例外”作為“一般”，應在相關立法中明確規定民事公益訴訟由基層檢察院管轄。

二、刑事案件集中管轄帶來的刑事附帶民事公益訴訟案件管轄問題

中央全面深化改革領導小組第七次會議審議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》（以下簡稱“試點方案”）明確將“跨地區的重大環境資源保護和重大食藥品安全刑事案件等”規定為跨行政區劃檢察院案件管轄范圍，據此，上海市人民檢察院第三分院（以下簡稱“上海三分檢”）在2014年底成立之后，即開始集中管轄上海市域范圍內與之級別管轄相對應的環資、食藥刑事案件。之后，作為改革試點的“向下延伸”，根據上海市委政法委牽頭召開的專題會議中確定的“一次規劃、分步實施”原則，上海鐵路運輸檢察院（以下簡稱“上海鐵檢院”）分別于2016年9月、2018年1月實現了對上海市域范圍內一審環資、食藥刑事案件的集中管轄。近年來的辦案實踐表明，環資、食藥等刑事案件的集中管轄，對于統一法律適用標準、排除地方干擾等發揮了積極作用，初步彰顯了跨行政區劃檢察改革的價值。

但就檢察公益訴訟而言，結合上海檢察機關的實踐，相關刑事案件集中管轄可能導致刑事附帶民事公益訴訟存在以下兩個方面的問題：

一方面，集中管轄環資、食藥等刑事案件的檢察機關與其他檢察機關之間存在刑事附帶民事公益訴訟案件線索、案件發展不均衡等問題。如前所述，試點方案將環資、食藥等刑事案件作為跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍，與民事檢察公益訴訟的案件范圍即“人民檢察院在履行職責中發現破壞生態環境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為”，具有一定程度的重合性。集中管轄環資、食藥刑事案件的檢察機關，無論是在相關線索發現，還是在提起訴訟的案件數量方面，均占有一定優勢。以上海為例，2018年12月至2019年11月，在上海全市檢察機關發現的221件民事公益訴訟案件線索中，上海鐵檢院有143件，約占65%;2020年4月至8月，在上海全市檢察機關提起的21件刑事附帶民事公益訴訟案件中，上海鐵檢院有14件，約占58%。這在一定程度上可能會影響其他檢察機關全面協調充分發展。

另一方面，刑事案件集中管轄推進過程中存在檢察機關“一對多”帶來的刑事附帶民事公益訴訟案件“一對多”問題。以上海為例，在跨行政區劃檢察改革之始，由上海鐵路運輸法院（以下簡稱“上海鐵法院”）集中審理上海市域范圍內一審環資、食藥刑事案件，故而彼時上海鐵檢院在辦理此類案件時，只需對應上海鐵法院。但伴隨法院對于環境資源審判庭建設力度的不斷加強，上海市高級人民法院又將一審環資刑事案件交由此前已經成立了環境資源審判庭的崇明、青浦、金山三區基層法院審理。如此，當前上海鐵檢院在辦理環資刑事案件時，需對應上海鐵法院以及崇明、青浦、金山四個基層法院。根據兩高解釋第20條第2款規定，“人民檢察院提起的刑事附帶民事公益訴訟案件由審理刑事案件的人民法院管轄。”故當前上海鐵檢院在提起刑事附帶民事公益訴訟案件時也需到前述四個法院開庭。前述情況或屬個例，但需引起關注的是，未來無論是開展刑事案件集中管轄，抑或是檢察公益訴訟管轄制度設計時，均需考慮檢察機關與法院的管轄銜接問題。

三、檢察公益訴訟的跨行政區劃管轄與跨行政區劃檢察院改革

誠如最高人民檢察院張軍檢察長所言，不少危害社會公益的案件帶有區域性、流域性。[2]故而，在論及檢察公益訴訟管轄時，必然要論及檢察公益訴訟的跨行政區劃管轄。而在筆者看來，檢察公益訴訟的跨行政區劃管轄又與跨行政區劃檢察改革有著密切的聯系。當前，對跨行政區劃檢察改革有兩種思路：一種是受限于各種體制機制因素，“省內跨”也是跨;另一種是立足中央改革意旨，應繼續推進“跨省”實踐探索。無論跨行政區劃檢察改革采用前述哪一種模式，檢察公益訴訟的跨行政區劃管轄均為重要的制度依托。

（一）“省內跨”管轄模式

如前所述，就民事檢察公益訴訟而言，基于“四大檢察”全面協調充分發展的要求，基層檢察院均應享有管轄權，不宜跨行政區劃管轄。當然，對于前述由于刑事案件集中管轄而帶來的刑事附帶民事公益訴訟發展不均衡問題，需進一步思考，是否可以通過線索調節等方式予以優化。對于行政公益訴訟，由于其所具有的兩個特征：一是訴前程序和訴訟程序相分離的特殊構造;二是特殊的案件發展規律，即訴前程序與提起訴訟的案件比例關系，共同決定了對于行政公益訴訟可以實行訴前程序和訴訟程序相分離的跨行政區劃管轄模式。[3]初步設想可以分為橫向、縱向兩種模式：一是橫向模式，即訴前程序由地方基層檢察院開展，起訴程序則相對集中由鐵路運輸基層檢察院辦理，該模式此前已有地方實踐探索;二是縱向模式，即訴前程序由地方基層檢察院開展，或交由鐵路運輸基層檢察院相對集中開展，起訴程序則由地方市級檢察院辦理，或交由（位于省內的）鐵檢分院辦理。

（二）“跨省”管轄模式

1.案件范圍。首先需要明確的是，根據前期跨行政區劃檢察改革試點情況，相較于其他種類案件“前端”受制于公安機關、“后端”受制于法院，檢察機關在公益訴訟案件上享有較大的主動權。因此，檢察公益訴訟是“跨省”管轄的重要“突破口”和“支撐點”。再者，檢察公益訴訟就其制度功能而言，雖多指行政公益訴訟，如最高人民檢察院張雪樵副檢察長在“2020黃（渤）海濕地公益保護檢察研討會”“第二屆渝川黔滇藏青六省（區、市）長江上游生態環境保護檢察協作聯席會”等會議上提出“以生態環境執法標準不統一問題為導向，加快構建公益訴訟跨行政區劃管轄機制”。[4]但在“跨省”管轄、辦案的語境下，案件范圍若不包括作為公益訴訟案件線索重要來源、辦理案件重要抓手的環資、食藥等相關刑事案件，或將減損相關制度設計的實操性。

2.訴訟體系。首先需要明確的是，跨行政區劃管轄和一般意義上的“檢察協作”有著質的區別，也有別于“個案指定”。從一個層面而言，跨行政區劃檢察改革，正是為了解決“個案指定”帶來的不確定性和對于司法效率的影響。在具體的訴訟體系建構上，當前對于涉及鐵路的檢察公益訴訟案件，一般是由鐵路運輸基層檢察院立案，采用與地方基層檢察院共同制發檢察建議的形式，協力解決相關問題的工作模式。但需要思考的是，如果這類案件進入訴訟階段，該由哪級檢察機關提起？如果由鐵路運輸基層檢察院提起，二審如何設置？如果由（位于外省的）鐵檢分院起訴，訴往哪級、哪個法院？若由處于外省的法院審理，效力如何？這些均為檢察公益訴訟跨行政區劃管轄在具體的訴訟體系建構中需要提前考慮的問題。

3.體制保障。結合此前上海三分檢辦理的最高人民檢察院指定管轄的“洪澤湖”案件，除一般意義上檢察機關在辦理公益訴訟案件中遇到的共性問題外，檢察機關跨行政區劃尤其是“跨省”辦理公益訴訟案件，首先需要明確權力來源問題。“洪澤湖”案件盡管是最高人民檢察院交由上海三分檢及其下轄的徐州、合肥鐵路運輸基層檢察院共同辦理，但在辦案過程中，相關各方難以理解為何是由鐵路運輸檢察機關跨省辦理該案，進而導致配合程度亦為有限的問題。再者就是需要進一步理順跨行政區劃檢察改革背景下的鐵檢分院與鐵路運輸基層檢察院之間的關系問題。當前，鐵路運輸檢察機關實行的是業務指導與人財物管理相分離的模式，當出現鐵檢機關分屬不同省份時，易導致當涉及省際利益，難以保持應有立場。此亦為未來檢察機關在跨行政區劃尤其是跨省辦理公益訴訟案件相關制度設計中需要解決的體制保障問題。