尋求突破的行政檢察

宋京霖

摘 要：行政檢察經歷了近三十年與民事檢察捆綁式發展之后，“四大檢察”法律監督新格局的形成標志著行政檢察開始擺脫過去的發展路徑依賴，著力挖掘自身職能的獨特價值和作用，尋求突破。突破不僅體現為將行政訴訟監督原有三項業務做得更實，也體現為推動行政訴訟監督職能的延伸，但突破以行政訴訟為核心的傳統建構模式，行政檢察還需要經歷一段三方深度磨合發展期。

關鍵詞：檢察監督 行政檢察 行政訴訟 行政爭議

《人民檢察院行政訴訟監督規則（試行）》即將完成修訂，根據修訂草案討論稿內容，這次修訂將有很大的突破。作為一項具有鮮明中國特色的社會主義司法制度，我國行政檢察制度是促進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑之一。這次修訂適逢黨和國家事業邁入新發展階段，將對行政檢察制度發展產生深遠影響。

一、捆綁發展中的行政檢察

行政訴訟監督是憲法和法律賦予人民檢察院的一項基本職權，也是我國行政訴訟的一項重要法律制度。行政訴訟監督自設立以來經過三十余年的發展涵蓋了對整個行政訴訟活動的監督，包括對生效判決、裁定、調解書的監督，對行政程序中審判人員違法行為的監督以及對行政執行活動的監督。

（一）民行檢察捆綁發展的起因

1988年，最高人民檢察院設立民事行政檢察廳，并于1990 年分別在四川、河南、天津、吉林、廣東、湖北六省（市）開展民事訴訟和行政訴訟監督試點工作。 1990 年、1991年行政訴訟法、民事訴訟法相繼開始施行，各自規定了人民檢察院有權對行政訴訟、民事訴訟實行法律監督。自此，民行檢察工作正式在全國展開，民行檢察部門在此后近三十年中一直合并辦公。

行政檢察與民事檢察捆綁發展了近三十年，不僅體現在同一機構設置上，也體現為業務上的高度相似性。這很大程度上源自我國行政訴訟制度自創立以來就與民事訴訟制度緊密交織。新中國成立以后很長一段時間，受當時歷史社會條件所限，我國沒有行政法，甚至當時有學者認為“中國沒有搞行政法的土壤”。[1]早期的行政訴訟案件非常少，法院審理行政案件適用民事訴訟法，這不僅僅是考慮到民事訴訟程序起源更早、相關規定更成熟更完備，同時也體現了當事人訴訟地位的平等和審判的公正。[2]但是，行政法律關系與民事法律關系之間的差異隨著行政爭議的增多愈發明顯。人們才開始意識到行政法律關系中當事人的權利義務內容和性質的獨特性，必須有一部獨立的行政訴訟法，才能更有效地保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使職權。

1989年我國頒布行政訴訟法，實現了三大訴訟法并行。1989年的行政訴訟法僅75條，內容大多比較籠統，具體操作性并不強。由此，1991年最高人民法院印發的《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》中明確“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法的規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定。”2000年最高人民法院公布的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中同樣規定了人民法院審理行政案件可以參照民事訴訟的有關規定。

（二）民行檢察發展中的危機與轉折

當時的法律關于行政訴訟監督規定得非常籠統，1989年的行政訴訟法對如何實行法律監督僅規定“有權按照審判監督程序提出抗訴”。檢察機關究竟如何按照審判監督程序提出抗訴，1989年的行政訴訟法并沒有規定，按照相關司法解釋的規定應參照1991年民事訴訟法第185條，即抗訴是這個時期唯一的監督方式。

民行檢察自創設以來經過十年左右的發展，立法層面不成熟的弊端開始凸顯。制度機制的不完善導致實踐中無法有效顯現行政檢察監督的功能價值，極大地制約了民事行政檢察職能的發揮，來自檢察機關內部要求改革的呼聲高漲。[3]而更緊迫的是來自法官對檢察機關在民行訴訟中抗訴權的質疑與挑戰。2000年初，司法界曾圍繞民行檢察監督存廢展開過一場激烈而短暫的論戰。[4]《人民法院報》連續刊發了數篇法官署名文章，主張民行調解不能抗訴、否定民事訴訟中檢察機關的調查權、主張不應當強化民行檢察監督甚至要求廢止民行檢察監督。《檢察日報》隨即連續刊發了署名為“高建民”的系列文章，從民行檢察監督的法理基礎、立法借鑒及實踐經驗等方面進行了一一辯駁。[5]所幸這場短暫的論戰最終并沒有動搖民行檢察監督工作的存續，反而促進了實務界與理論界對民行檢察理念和制度的深入研究。可以說，2001年召開的全國檢察機關第一次民事行政檢察工作會議與這場論戰不無關聯，這次會議推動了“重刑輕民”觀念根深蒂固的檢察機關開始重視民行檢察工作。[6]但這個時期并沒有將行政檢察與民事檢察松綁的跡象，這也反映出當時仍然普遍認為行政檢察與民事檢察之間的高度相近性。

（三）捆綁式發展的延續

2008年底，中央深化司法體制和工作機制改革意見的分工方案明確提出“完善檢察機關對民事、行政訴訟和民事執行工作實施法律監督的范圍和程序”。為此，最高人民法院和最高人民檢察院于2011年共同制定了《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見（試行）》，首次明確了檢察機關可以通過提出檢察建議的方式進行監督。2012年修改的民事訴訟法將“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”修改為“人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監督”，同時在原有對生效裁判監督的基礎上，增加了對于審判人員違法行為、對執行活動的監督。

與此同時，隨著我國經濟社會的高速發展，早有學者指出過去“參照”的做法顯然已經無法適應蓬勃發展的行政司法實踐需求。[7]理論界有不少學者呼吁“民事訴訟的規則不能吞并行政訴訟的規則”“只有部分民事訴訟規則在行政訴訟中可以適用，而且其適用有一定的限度，必須經過改造。”[8]2014年首次對1989年行政訴訟法進行了修改，增加第101條：“人民檢察院對行政案件受理、審理、裁判、執行的監督，本法沒有規定的，適用《中華人民共和國民事訴訟法》的相關規定。”這表明在立法層面，并沒有完全摒棄過去的做法，而是將民事訴訟法的適用限縮在特定的情形，這些情形中仍保留了行政訴訟監督。現行行政訴訟監督規則（試行）參照民事訴訟監督規則（試行）對訴訟監督三項內容做了進一步細化規定。由此可見，近三十年的發展歷程中，行政檢察并沒能真正突破民行檢察捆綁式發展。

二、尋求突破的行政檢察

從捆綁式發展中尋求突破的標志是2018年底啟動檢察機關內設機構改革，形成“四大檢察”的法律監督新格局。從民行檢察監督中解綁出來的行政檢察開始擺脫過去的發展路徑依賴，著力挖掘自身職能的獨特價值和作用。

（一） 發揮職能實效

第一個層面上的突破，是將行政訴訟監督原有的三項業務做得更“實”。過去對行政訴訟案件的監督流于表面，很少觸及行政法治的實質性問題，對行政訴訟在法治建設中所面臨的難題缺乏深層次的認識，沒能有效地發揮出行政檢察的職能作用。機構改革之后的行政檢察工作圍繞扶貧救助、社會保障、土地林地管理、教育醫療衛生、知識產權、減稅降費、治安處罰、違章建筑拆除等領域做了深耕細作，最終的成效體現在數據上。機構改革前的2018 年，全國檢察機關受理各類行政訴訟監督案件 17700 余件，提出行政抗訴僅117 件，法院同期改判 19 件。提出再審檢察建議 90 件，法院同期采納 23 件，采納率為 25.6% 。對審判違法行為監督和執行活動監督提出檢察建議 7000 件。[9]到了2020年，全國檢察機關共對行政生效裁判提出抗訴182件，同比上升16.7%。法院同期審結131件，再審改判72件，占審結數的55%，同比增加9.5個百分點。提出再審檢察建議198件，是2019年的2.4倍。法院同期裁定再審76件，同比上升94.9%。全國檢察機關2020年對行政審判活動違法行為提出檢察建議6067件，是2019年的2.2倍。法院同期采納5928件，占提出數的97.7%，同比增加2.8個百分點。全國檢察機關2020年對行政執行活動違法行為提出檢察建議25361件，同比上升93.4%。法院同期采納24326件，占提出數的95.9%。[10]

（二）推動職能延伸

第二個層面的突破，是在行政訴訟監督原有的三項業務基礎上，推動行政訴訟監督職能的延伸。依托行政檢察“一手托兩家”的職能作用，既監督人民法院公正司法，又促進行政機關依法行政，發揮在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的獨特優勢。

從行政執法角度而言，習近平法治思想強調法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，必須率先突破。[11]政府在社會治理中承擔著主要職責，各級政府是國家法律、行政法規、地方性法規的主要實施者，行政執法人員與群眾接觸密切。檢察機關在行政訴訟監督工作中發現相關單位或者部門不依法及時履行職責，致使個人或者組織合法權益受到損害或者存在損害危險的情形，可以向有關單位和部門提出檢察建議;對實踐中存在的大量不當行政行為，盡管沒有被法院認定違法，檢察機關也可向行政機關發出檢察建議，促使其改進工作、完善治理，這有利于從源頭上促進行政機關依法行政，完善社會治理體系。行政檢察的這項職能在助力脫貧攻堅、打好污染防治攻堅戰、服務保障民營企業發展等領域已卓有成效，實現社會各方雙贏多贏共贏。

從行政審判角度而言，訴訟程序空轉是行政訴訟在法治建設中長期面臨的難題。一些案件在程序上經過一審、二審、再審，甚至發回重審，卻一直圍繞著法院是否應當受理、立案的問題爭執，并未進入實體審理程序，這些案件糾紛及當事人的訴求長期得不到解決，很容易出現上訪甚至成為社會的不穩定因素。過去檢察機關辦理行政訴訟監督案件通常只做書面審查，現在開展實質性化解行政爭議，對每一件不符合抗訴標準的案件，檢察官都要去走訪當事人，了解當事人的訴求，做好釋理說法，將糾紛化解到前端、化解在基層，實現案結事了人和政通。最高人民檢察院自2019年11月至2020年12月開展“加強行政檢察監督 促進行政爭議實質性化解”專項活動期間，全國檢察機關化解行政爭議6300余件。在這項工作探索中，檢察機關建立起上下聯動、調查核實、公開聽證、府檢互動、檢法銜接等一系列工作機制，將檢察化解與人民調解、行政調解、審判調解有效銜接，構建起行政爭議多元化解機制。

三、行政檢察發展展望

（一）傳統職能的發展趨勢

我國行政檢察監督主要是根據行政訴訟而建構，由于民行檢察在過去很長時期內捆綁式發展，行政訴訟檢察監督在民事訴訟檢察監督的影響下并未能有效地契合行政訴訟檢察監督的本質，長期以來沒有找到真正的發力點。自“四大檢察”格局形成以來，擺脫傳統路徑依賴的行政檢察在行政訴訟監督案件的辦案規模上有顯著提升。而隨著行政法治的逐步發展提高，行政訴訟監督案件的數量勢必會回落。當檢察機關辦理行政訴訟監督的案件數量減少或不支持監督申請的案件比例升高時，表明行政案件從程序到實體并無明顯不當，或雖有瑕疵但達不到監督標準，從而反映出法院行政審判水平的提升，也能反映出行政機關的執法規范化的提升。當行政機關的執法達到較高的規范化程度時，從國家治理和社會治理的需求而言，勢必更側重于維護行政行為的公定力、確定力、拘束力和執行力，行政生效裁判結果監督案件的數量自然會下降。

（二）檢察機關與行政機關、審判機關的互動

要達到上述階段還有一段時期，需要檢察機關進一步做精行政訴訟檢察監督，提升監督質效。在這一發展過程中，不可避免地將觸及到檢察院與法院、行政機關深層次關系。可以預見三方在我國行政法治發展中還將要經歷很長一段時期的磨合。在檢法關系上，以對行政訴訟起訴、受理監督為例，修改后的行政訴訟法放寬了對原告主體資格的認定標準，不僅包括行政相對人還包括利害關系人。而司法實踐中，當事人認為人民法院以原告不具有主體資格為由裁定不予受理或受理后裁定駁回起訴錯誤而申請監督的案件數量比例較高。如北京市檢察院受理行政裁判結果監督案件176件，其中當事人認為法院裁定不受理、不立案錯誤而申請監督的130件，占案件總數73.9%。有學者指出這應當是檢察機關發揮行政訴訟監督職能的一個發力點。[12]檢察機關對這一環節加強監督將對法院產生較大影響，在司法實踐中究竟讓多少案件、什么樣的案件進入到司法程序中，這將需要檢法兩家形成統一的認識。怎樣來平衡法治體系中兩者的關系與地位，這是未來行政檢察發展歷程中不可回避且需要提前考慮的問題，否則類似2000年檢法關于民行抗訴權存廢之爭仍會重演。在檢察機關與行政機關的關系上，檢察機關開展行政爭議實質性化解是對原有行政訴訟監督的拓展，但現有法律并沒有非常明確的賦權，檢察機關在行政爭議實質性化解工作中，實際上對行政行為進行全面審查，在很多情況下不僅僅是合法性審查，甚至是合理性審查，以期能形成有效的方案化解行政爭議。這樣一來，檢察機關對行政機關的決策判斷是否會產生影響，行政檢察職權的邊界在此成為非常重要的問題。

（三）建構模式的突破

對于行政檢察監督更進一步的突破，學術界比實務界更加積極。[13]有學者就提出，應當從整體上建構“直面行政權”的檢察監督，進一步完善對行政權進行法律監督的新路徑。[14]也有觀點認為，可先從重點領域探索行政違法行為檢察監督。[15]行政檢察是否能突破以行政訴訟為核心的傳統建構，目前看似乎為時過早，至少檢察機關與法院、行政機關按照當前的模式還有一段很長的磨合期，只要這個磨合期沒有完成，還不足以發展出新的建構模式，而其中最關鍵的因素取決于是否符合行政法治發展的實踐需要。