檢察公益訴訟參與傳統村落保護的探索

吳開艷 郭付明 丁舒

摘 要：傳統村落蘊藏著豐富的歷史信息和文化景觀，是鄉村歷史、文化、自然遺產的“活化石”和“博物館”。納入《中國傳統村落名錄》的傳統村落屬于環境保護法所規定的“環境”范圍。地方政府及其相關職能部門對傳統村落保護未依法履行監管、保護職責的，檢察機關應發揮行政公益訴訟職能督促其依法履職。對具有一定普遍性的問題，可以結合辦案促進相關政策轉化和地方立法完善。案件辦理過程中，要注重以人民為中心，平衡好傳統文化保護和社會經濟發展，真正落實好我國鄉村振興發展戰略。

關鍵詞：行政公益訴訟 傳統村落保護 地方立法 鄉村振興

一、基本案情與檢察機關履職情況

隨著經濟社會發展，傳統村落文化載體功能和原生風貌功能日益衰落，傳統村落保護和發展面臨諸多現實問題。為進一步貫徹落實黨的十九大精神，堅守發展和生態兩條底線，改善人居環境，助力脫貧攻堅，2018年3月黔東南州人民檢察決定開展傳統村落保護專項行動。

貴州省黔東南州有409個村入選《中國傳統村落名錄》，榕江縣栽麻鎮宰蕩、歸柳是以侗族人口為主的少數民族村寨，2012年、2016年分別被列入 “中國傳統村落”名錄，兩個侗寨完好保持木質結構小青瓦房。檢察機關在走訪過程中發現，兩個侗寨均無“中國傳統村落”保護標識，也沒有落實傳統村落保護發展規劃和控制性保護措施。因缺乏政府引導，村民翻修舊房和新建住房處于無序狀態，如修建水泥磚混結構或磚木結構的房屋取代木質瓦房，大面積使用瓷磚、涂料、鋁合金等新建材，房頂加蓋彩色鐵皮瓦或彩釉瓦等，部分村民私自占用農田、河道、溪流建房，嚴重破壞了中國傳統村落的整體風貌，損害了國家利益和社會公共利益。

2018年4月，榕江縣人民檢察院決定立案調查。調查核實過程中，檢察機關對傳統村落遭受破壞的現場進行了勘驗拍照，詢問了村民及政府工作人員，查閱了《中國傳統村落名錄》及傳統村落保護規范性文件。基本查明：栽麻鎮人民政府未按照住房城鄉建設部、文化部、國家文物局《關于做好中國傳統村落保護項目實施工作的意見》，未對宰蕩侗寨和歸柳侗寨實行掛牌保護，未依法落實傳統村落保護發展規劃和控制性保護措施，未開展傳統村落保護宣傳、管理和引導工作，村民擅自新建、改建、擴建（構）筑物，破壞傳統村落格局和整體風貌。

2018年5月7日，榕江縣人民檢察院向榕江縣栽麻鎮人民政府發出檢察建議，建議對宰蕩侗寨和歸柳侗寨兩個傳統村落依法履行保護監管職責。榕江縣栽麻鎮人民政府未對檢察建議作書面回復。榕江縣人民檢察院分別于7月3日、7月18日兩次向該鎮政府催辦，仍未得到回復。通過訴前調查取證，榕江縣人民檢察院認定栽麻鎮人民政府在收到檢察建議后，未采取有效措施積極履職，村民違章建筑數量不減反增，破壞傳統村落整體風貌的違法行為持續存在，社會公共利益仍處于受侵害狀態。經層報貴州省人民檢察院批準，由于沒有先例可循，對案件存在一定爭議，特別是傳統村落等人文遺跡是屬于等內領域還是等外領域，在辦案當中存在兩種意見，一種觀點是傳統村落屬于《中華人民共和國環境保護法》第2條中列明的“環境”范疇，是影響人類生存和發展的人文遺跡。另一種觀點是屬于等外領域，傾向于文物遺產保護的范圍。經研判并與管轄法院溝通，最終明確傳統村落等人文遺跡屬于環境資源領域。因傳統村落風貌保護涉及農村違建問題，事關人民群眾切身利益，且該類行為在傳統村落具有一定的普遍性，起訴后是否在整改，是否會涉及涉檢信訪問題。針對這一問題，榕江縣人民檢察院主動向當地黨委政府進行匯報爭取支持，同時向栽麻鎮政府主要領導闡述了公益訴訟制度設計的初衷爭取理解，主動做好人民群眾的普法和宣傳工作，爭取群眾支持，制定風險防控預案，保障了辦案效果。

2018年12月28日，榕江縣人民檢察院根據行政訴訟集中管轄的規定，向黎平縣人民法院提起行政公益訴訟，請求確認榕江縣栽麻鎮人民政府對中國傳統村落宰蕩侗寨和歸柳侗寨不依法履行監管職責行為違法;責令榕江縣栽麻鎮人民政府對破壞中國傳統村落宰蕩侗寨、歸柳侗寨整體風貌的違法行為繼續履行監管職責。2019年2月27日，黎平縣人民法院公開開庭審理了本案。榕江縣人民檢察院出示了現場調查圖片、走訪當地村民以及政府工作人員的調查筆錄，提供了中國傳統村落名錄等相關書證，證實宰蕩侗寨和歸柳侗寨已被列為“中國傳統村落”，因違章建設致使整體風貌受到嚴重破壞的客觀事實。榕江縣人民檢察院認為，依據《貴州省傳統村落保護和發展條例》等規定，栽麻鎮人民政府對本行政區域內傳統村落的保護和發展負有法定監管職責，經檢察機關訴前建議，仍未采取積極有效的監管措施，傳統村落整體風貌仍在遭受破壞。經庭審質證，栽麻鎮人民政府對于未依法履職的事實予以認可，但提出傳統村落的保護需要多部門協調配合，村民保護傳統村落的意識淡薄，保護傳統村落與村民改善生活條件的需求存在現實矛盾。榕江縣人民檢察院答辯指出，根據《貴州省傳統村落保護和發展條例》的規定，栽麻鎮人民政府是本行政區內傳統村落保護工作的責任者，對破壞傳統村落的違法行為負有不可推卸的監管職責。同時認為，應協調各職能部門形成保護合力，加大力度發展生態旅游等相關產業，讓村民共享傳統村落保護與發展帶來的紅利和成果。榕江縣人民政府對該案非常重視，專門通知了全縣傳統村落村村干和相關行政機關負責人到法庭參與旁聽，切實增強了大家對傳統村落的保護意識。經依法審理，法院當庭作出判決，全部支持檢察機關訴訟請求，栽麻鎮人民政府當庭表示不上訴。

判決后，栽麻鎮人民政府認真制定整改方案，聯合相關縣直部門對破壞宰蕩侗寨和歸柳侗寨風貌的行為進行專項整改，并以點帶面對全鎮所有傳統村落進行全面整治，拆除了多處違章建筑，改善了傳統村落的基礎設施，該鎮傳統村落的面貌煥然一新。該鎮的宰蕩、歸柳、大利等傳統村落已成為榕江的旅游名片，多所大學在此設立學生寫生基地，許多中外游客慕名而來。栽麻鎮人民政府也因此成為了保護傳統村落的典范。

二、辦案中的重點難點問題

（一）領域的確定

本案的立案時間為2018年4月，彼時公益訴訟檢察制度全面實施不到一年，距黨的十九屆四中全會（2019年10月）強調“拓展公益訴訟案件范圍”還有一年半之久，各地辦案范圍多數還停留在生態環境保護、食藥品安全保護等傳統領域。榕江縣人民檢察院發現該案件線索時，對于傳統村落等人文遺跡屬于等內領域還是等外領域的把握并不確定，案件定性是辦案中首先需要解決的突出問題，如認定屬于“等外”則需要履行相對嚴格的內部審批程序。在辦理該案的過程中，通過貴州省、州、縣三級檢察院同步研判、并征求住建等主管部門意見，根據《中華人民共和國環境保護法》第2條規定：“本法所稱環境，是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等”，最終決定將本案涉及的傳統村落保護納入生態環境保護領域，通過辦案實踐將公益訴訟擴展至人文環境領域。辦案團隊認為，將傳統村落納入檢察公益訴訟監督范圍，督促各職能部門履行保護職責，有利于促進傳統村落文化遺產保護與合理利用，服務鄉村振興戰略實施。

（二）風險的預防

對于本案的辦理，榕江縣人民檢察院主要從兩方面考慮辦案風險。一方面，傳統村落保護涉及農村違建問題，在貴州當地部分傳統村落具有一定的普遍性，事關人民群眾的切身利益，可能會引發抵觸和涉檢信訪問題。在辦理該案的過程中對當地實際情況的考量、對群眾的調查走訪、對百姓真正在乎的痛點、難點的把握需要著重注意。辦案過程中，雙語檢察官用侗語跟群眾交流，拉近了距離，取得了群眾的信任，使調查取證工作得以順利進行。溝通中，栽麻鎮歸柳村村民委員會主任多次提到：村內人口較多，許多農戶的住房非常緊張希望改善住房條件;村民希望改善居住環境，可以建一個新區疏解村里住房密集的情況，但從政策上講開發新區易破壞生態環境，暫時難以實現。榕江縣人民檢察院辦案團隊了解這些情況后，由檢察長牽頭主動向當地黨委政府進行匯報爭取支持，向栽麻鎮政府主要領導闡述公益訴訟制度設計的初衷爭取理解。同時，制作風險防控預案，主動做好人民群眾工作，加強釋法說理，爭取了群眾的理解支持。另一方面，傳統村落保護案件較少，對于當地的檢、法機關來講都是新課題，法律供給方面存在不足，起訴后法院是否支持，都是檢察機關面臨的難題。由于總體法律依據不完善，在監督范圍、立案標準、調查取證、訴訟等環節都缺乏有效的實體和程序法律依據，榕江縣人民檢察院主動與法院進行溝通，通過訴前會議歸納爭議焦點，補充印證材料，有效避免了分歧，確保了辦案效果。

（三）判決后的整改落實

栽麻鎮人民政府在相關部門配合下，積極對轄區內的傳統村落進行整改，使傳統村落面貌煥然一新。為了規范傳統村落村民建房的引導，榕江縣人民檢察院積極與榕江縣自然資源、住建、規劃等部門溝通，邀請有關專家進行論證，推動制定了《侗族民居修繕與建設導引》。整改后宰蕩侗寨和歸柳侗寨已經成為榕江旅游的兩張名片，但傳統村落違建問題的根源在于如何處理好保護與發展的關系，如何激發人民群眾保護傳統村落的內生動力。針對這一問題，秉承保護與發展的理念，榕江縣人民檢察院促成多所高校在涉案侗寨設置寫生基地，很多中外游客慕來此旅游，當地群眾從中獲益，激發了他們保護傳統村落的內生動力，真正實現了雙贏多贏共贏的辦案效果。本案的成功辦理也對黔東南州檢察機關傳統村落保護專項行動起到了示范和推動作用，此后，黔東南州院聯合相關部門在雷山縣開展適度旅游促發展試點，幫助村完善了村規民約并協調爭取建設資金1700萬元。同時，為充分發揮村民自治，黎平縣檢察院在述洞村設立傳統村落檢察聯絡室，成立了以寨老為首的傳統村落保護組織，激發村民內生動力，將“要我保護”變成“我要保護”。

（四）推動地方相關立法

該案系全國首例保護傳統村落案，引起國家住建部的關注和認可，相關經驗做法被《人民日報》《檢察日報》《貴州改革》等媒體廣泛報道。黔東南州檢察院聯合相關部門將相關民間傳說及檢察辦案實踐拍攝成微電影《我是檢察官之古寨新傳》，有力提升了傳統村落的知名度，這一工作也得到了當地群眾的廣泛好評。在得到社會廣泛關注支持，法律效果、社會效果良好的契機下，2019年9月，黔東南州人民檢察院就傳統村落保護向州人大作專題報告，并提出地方立法完善建議。2020年4月29日，《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》（2008年9月1日施行）修訂審議通過，確立了傳統村落分級、分類保護原則，進一步明確了各相關部門職責，并增加規定了“檢察機關針對行政機關違法行使職權或行政不作為，破壞傳統村落、損害國家利益或社會公共利益的，可以依法提起行政公益訴訟”相關條款，成為全國首個以地方立法的方式明確支持檢察機關用公益訴訟保護傳統村落的規定。可以說，本案的辦理探索了一條從實踐辦案到推動立法完善的公益保護路徑。

三、價值探究及相關思考

傳統村落具有豐富的歷史、文化、科學、藝術、社會、經濟價值和獨特的民族地域特色，是民族的魂、文化的根、國家的財富、世界的瑰寶。近年來，傳統村落文化載體功能和原生風貌功能日益衰落，一些獨具特色的民族傳統村落在發展中遭到破壞或消失，成為全人類難以彌補的文化遺產損失，傳統村落保護和發展面臨諸多現實問題。習近平總書記在中央農村工作會議上強調“要合理確定村莊布局分類，注重保護傳統村落和鄉村特色風貌，加強分類指導”[1]。檢察機關作為國家和社會公共利益的守護者，對于傳統文化、傳統村落的保護責無旁貸。

（一）檢察公益訴訟參與傳統村落保護的價值

人類的生活環境包括自然環境和社會環境，法律對環境的保護都是從自然環境、生存環境開始，逐漸過渡到對社會環境、人文環境的關注和保護，這體現了一個國家經濟的發展和文明的進步。根據當前我國社會主要矛盾的轉化，人民群眾對美好生活的需求既包括物質生活的豐富，也包括精神生活的提升。公益訴訟檢察在重點保護自然環境的前提下，擴展探索保護人文環境、物質、非物質的文化成果，與當前我國社會主義法治的發展階段及人民群眾的需要是相一致的。因此，公益訴訟檢察所涵蓋的環境范疇理應更廣闊、更全面，保護好人文環境等普通個人訴訟難以發揮統籌作用的環境內容，對于社會主義精神文明建設、堅定人民文化自信有著重要意義，也有利于合理分配和利用司法資源，體現社會主義國家的制度優勢，對于文化的延續和可持續發展都有著重要價值。

（二）檢察公益訴訟制度在文化遺產、傳統村落保護方面的優勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視文化遺產保護工作。在近幾年的全國兩會上，多位全國人大代表、全國政協委員專門就文化遺產領域公益訴訟提出建議和提案;住建部等部門也高度關注相關領域的檢察公益訴訟實踐并專門開展調研，希望借力檢察公益訴訟職能共同加強傳統村落等文化遺產的保護;《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（下稱《意見》）等一系列中央會議和文件都強調拓展公益訴訟案件范圍。綜合上述各方面現實條件和機遇，檢察機關是在正確的時機及時參與到文化遺產、傳統村落保護工作當中，真正體現了以法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力現代化。具體來講，檢察機關可以發揮行政公益訴訟職能作用，通過訴前磋商、圓桌會議、公開聽證等方式，督促行政機關厘清職能，解決“九龍治水”難題 。此外，還可以向行政部門提供法律支持，形成推動治理與保護的合力。在民事公益訴訟當中，檢察機關可以對破壞、損毀文化遺產的個人或單位提起訴訟，使其承擔相應的民事賠償責任。

（三）地方性法規是檢察公益訴訟辦案中的重要依據

地方性法規是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，雖然對傳統村落保護等文化遺產的保護沒有專門在民事訴訟法、行政訴訟法中加以詳細規定，但檢察機關積極運用好地方性法規、現有政策等，也能夠增強辦案依據的充分性、合理性，增強法律支撐。以本案為例，貴州省累計724個村寨列入中國傳統村落名錄，數量居全國第一，黔東南苗族侗族自治州累計409個傳統村落，居中國市（州、地、盟）第一。貴州省頒布的《貴州省傳統村落保護和發展條例》《黔東南苗族侗族自治州民族文化村寨保護條例》，規定了縣級以上有關部門在各自職責范圍內履行傳統村落（民族文化村寨）保護職責，并明確“鄉鎮人民政府負責本行政區域內傳統村落保護和發展的具體工作。”針對行政機關不嚴格依法履職、導致傳統村落受到破壞的情形，檢察機關以公益訴訟職能為切入點，將公益訴訟和貫徹地方立法相結合，圍繞突出問題開展公益訴訟監督，更好地促進了相關問題的解決。

（四）檢察公益訴訟辦案要始終堅持以人民為中心，鞏固訴訟監督成果

辦理公益訴訟案件的本質是以人民為中心，不能為了辦案而辦案，不能因追求環境美麗和諧而偏離根本、引發民怨，群眾想要改善房屋質量和居住條件是合情合理的，檢察機關在保護傳統村落的同時注重從根本上找原因，推動滿足人民群眾切實的生產生活需求是必須要考慮的。辦案過程中，榕江縣人民檢察院積極與縣自然資源、住建、規劃等部門溝通，邀請有關專家進行論證，推動制定了《侗族民居修繕與建設導引》，對于榕江縣傳統村落存在的問題及修繕措施、新建居民示范等方面進行了詳細梳理與規劃。在導引中標明“新建民居應是村民自主建造的產物”“不應是大量復制的工業標準產品，要因使用者不同而呈現差異性”“成為傳統民居的延續，繼承傳統基質”。該導引既有助于延續傳統民居的風貌，又滿足了村民改善房屋質量和居住條件的現實需求。因本案及相關保護傳統村落的公益訴訟案件的成功辦理，促成了后續一系列立法、政策的出臺，解決了百姓的實際困難和需求，這是本案最大的意義所在，也是檢察公益訴訟的價值所在。

傳統村落是美麗鄉村建設的重要組成部分，該案的成功辦理對類似的歷史文化名村、少數民族特色村寨、特殊人文遺跡保護保護都具有一定的借鑒意義。對于推動環境整治，發揮公益訴訟檢察職能服務鄉村振興也具有一定的借鑒意義。檢察機關在辦案過程中，要始終圍繞中心工作、服務中心工作，找準公益訴訟的監督切入點，注重辦案實效，推動法律完善，營造全社會共同參與傳統村落等文化遺產保護的良好氛圍。