地方檢察機關(guān)司法救助工作實踐探析

何建明

摘 要： 開展國家司法救助工作是助力鞏固脫貧攻堅成果、助推鄉(xiāng)村振興的重要舉措，也是司法為民的重要體現(xiàn)。近年來，江蘇省連云港市檢察機關(guān)通過推動構(gòu)建“四快”工作機制、明確司法救助標(biāo)準(zhǔn)，破解司法救助實踐難題;構(gòu)建司法救助與社會救助融合機制，形成救助合力;規(guī)范救助資金監(jiān)管、加強跟蹤回訪，強化司法救助效果，為優(yōu)化提升檢察司法救助工作提供了有益借鑒。

關(guān)鍵詞：司法救助 社會救助 救助資金監(jiān)管 鄉(xiāng)村振興

開展國家司法救助是中國特色社會主義司法制度的內(nèi)在要求，是改善民生、健全社會保障體系的重要組成部分。通過司法救助為困境當(dāng)事人提供生活保障是檢察機關(guān)職責(zé)所在。自2016年以來，江蘇省連云港市檢察機關(guān)積極推進(jìn)司法救助，努力解決因案致貧、因案返貧問題;圍繞精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧部署，推進(jìn)司法救助與社會救助融合，為如期實現(xiàn)脫貧攻堅貢獻(xiàn)檢察力量;突出救助實效，切實強化司法救助助力鞏固拓展脫貧攻堅成果助推鄉(xiāng)村振興的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，取得良好成效。截至2021年7月，全市檢察機關(guān)共救助711人，發(fā)放救助金659.1萬元，其中救助建檔立卡貧困戶111人。救助人數(shù)、救助金額位居全省前列。

一、完善救助金發(fā)放流程及標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)揮司法救助“救急”屬性

檢察機關(guān)在開展國家司法救助工作中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循輔助性救助、公正救助、及時救助、屬地救助等基本原則，公正、及時開展司法救助。但是在地方檢察實踐中，救助金發(fā)放周期長且發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)較為隨意問題突出。連云港市檢察機關(guān)立足司法實踐，積極拓展工作思路，推動構(gòu)建“四快”工作機制，統(tǒng)一救助金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，有效破解實踐難題，努力為因案致貧、返貧當(dāng)事人提供及時、公正的司法救助。

（一）推動構(gòu)建“四快”工作機制

《人民檢察院國家司法救助工作細(xì)則（試行）》（以下簡稱《司法救助工作細(xì)則》）第25條第1款規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)自受理救助申請之日起十個工作日內(nèi)作出是否予以救助和具體救助金額的決定。”根據(jù)江蘇省委政法委等六部門《關(guān)于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》規(guī)定，辦案機關(guān)擬給予救助的，報同級黨委政法委審定，由黨委政法委牽頭成立的司法救助工作審核小組負(fù)責(zé)審核并提出意見，報黨委政法委領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。在實踐中，因不同部門審批流程不一，司法救助金發(fā)放周期往往較長。

為此，連云港市檢察機關(guān)主動向市政法委匯報，并與財政部門溝通。在市政法委牽頭下，各部門對救助金審批、發(fā)放達(dá)成一致意見，明確提出要在受理、調(diào)查、審核、資金發(fā)放等環(huán)節(jié)提高效率，突出“四快”，充分發(fā)揮司法救助的及時性。

1. 快速受理。檢察機關(guān)控告申訴部門是司法救助案件的辦理部門，但司法救助線索大多來源于刑事、民事檢察等部門。司法實踐中，因刑事、民事檢察等部門干警在辦案中缺乏司法救助意識，不能及時發(fā)現(xiàn)并向控告申訴部門移送司法救助線索，影響了司法救助案件受案效率。為此，連云港市檢察機關(guān)制定出臺《司法救助案件快速辦理工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》），建立部門間信息共享和線索移送機制。明確刑事檢察、民事檢察職能部門與控告申訴檢察部門在司法救助方面的職責(zé)分工，各職能部門在辦案中注重發(fā)掘潛在救助案源，并及時移送控告申訴部門。此外，《工作辦法》明確規(guī)定案件管理部門在受理被害人為貧困戶、殘疾人、未成年人、軍人軍屬等4類人群的案件后，第一時間向控告申訴檢察部門通報案件情況。

2. 快速調(diào)查。檢察機關(guān)辦理司法救助案件堅持“依申請啟動為主、依職權(quán)啟動為輔”。根據(jù)《工作辦法》，刑事檢察部門、民事檢察部門、控告申訴檢察部門對于有被害人或被害人申訴的案件，在送達(dá)《被害人權(quán)利義務(wù)告知書》或《申訴人權(quán)利義務(wù)告知書》時，要明確告知相關(guān)當(dāng)事人有申請司法救助的權(quán)利，確保應(yīng)當(dāng)救助的當(dāng)事人第一時間知悉權(quán)利，及時提出救助申請。當(dāng)事人提出申請的，控告申訴檢察部門應(yīng)當(dāng)在1日內(nèi)完成調(diào)查核實，刑事、民事檢察等部門應(yīng)當(dāng)配合控告申訴檢察部門開展調(diào)查。經(jīng)調(diào)查，認(rèn)為符合司法救助條件的，控告申訴檢察部門應(yīng)立即報政法委司法救助工作審核小組審核。

3. 快速審核。政法委司法救助工作審核小組在收到檢察機關(guān)報批材料后，在3個工作日內(nèi)召開會議研究審核，將審核時限大幅縮短。

4.快速撥付。連云港市檢察機關(guān)主動與財政部門聯(lián)系溝通，推動財政部門建立司法救助資金核撥“綠色通道”，在政法委審核通過后，財政部門于1個工作日內(nèi)完成司法救助資金的核撥，控告申訴檢察部門于1個工作日內(nèi)將救助金發(fā)放到位，使司法救助更富時效性。

（二）統(tǒng)一救助金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

公正救助是國家司法救助的原則之一，要求嚴(yán)格把握救助標(biāo)準(zhǔn)和條件，兼顧當(dāng)事人實際情況和同類案件救助數(shù)額，做到公平、公正、合理救助。《司法救助工作細(xì)則》規(guī)定了救助金發(fā)放的基準(zhǔn)和最高限額，但是如何量化計算做到公平公正需要實踐探索。

連云港市檢察機關(guān)在開展國家司法救助中發(fā)現(xiàn)，因救助金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)不明確，雖屬同類性質(zhì)案件、類似損失后果、當(dāng)事人類似狀況，救助金實際發(fā)放金額存在較大差異，容易導(dǎo)致“同案不同助”的問題，極易影響司法公信力。經(jīng)調(diào)研論證，連云港市檢察機關(guān)研究制定了《司法救助資金分類量化標(biāo)準(zhǔn)實施細(xì)則》（以下簡稱《實施細(xì)則》），提交司法救助工作審核小組研究通過，并在全市實施。《實施細(xì)則》將國家規(guī)定和連云港地方實際緊密結(jié)合，探索出了一套客觀公正的救助金計算規(guī)則，實現(xiàn)了救助資金計算的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化。

1.類型化區(qū)分。明確司法救助案件包括被害人因受到犯罪侵害死亡案件，因刑事案件或因交通事故等民事侵權(quán)案件致傷致殘的人身損害類案件，因案造成重大財產(chǎn)損失類案件，涉贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、撫育費等弱勢群體扶養(yǎng)類案件，以及涉法涉訴信訪類案件等5類案件。

2.確定基準(zhǔn)金額。結(jié)合連云港市經(jīng)濟發(fā)展水平，在明確個案救助金額不低于上一年度職工月平均工資的基礎(chǔ)上，結(jié)合近3年司法救助金平均發(fā)放金額，確定司法救助金基準(zhǔn)金額為1000元，且根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平適時進(jìn)行調(diào)整。

3.規(guī)定測算方法。連云港市檢察機關(guān)研究制定救助金計算公式，即救助金=救助基準(zhǔn)金額×（相應(yīng)案件類型基準(zhǔn)金額倍數(shù)+相應(yīng)生活困難程度基準(zhǔn)金額倍數(shù)）×過錯系數(shù)。其中，5類案件分別對應(yīng)不同的基準(zhǔn)金額倍數(shù)，如輕傷救助金額為4-6倍基準(zhǔn)金額，重傷救助金額為8-12倍基準(zhǔn)金額;財產(chǎn)損失在20倍基準(zhǔn)金額以下的，救助金額不超過5倍基準(zhǔn)金額，財產(chǎn)損失在20-50倍基準(zhǔn)金額之間的，救助金額為5-10倍基準(zhǔn)金額，財產(chǎn)損失在50倍基準(zhǔn)金額以上的，救助金額為10-20倍基準(zhǔn)金額等。生活困難程度分為一般困難、非常困難、特別困難三個檔次，一般困難的，救助金額為5-10倍基準(zhǔn)金額;非常困難的，救助金額為10-15倍基準(zhǔn)金額;特別困難的，救助金額為15-20倍基準(zhǔn)金額。過錯系數(shù)，根據(jù)擬救助一方當(dāng)事人在案件中承擔(dān)的責(zé)任情況，確定無過錯系數(shù)為1、次要責(zé)任系數(shù)為0.7、同等責(zé)任系數(shù)為0.5。

4.重點關(guān)注特殊人群。將貧困戶、殘疾人、未成年人、軍人軍屬列為重點救助對象，在救助金額上予以傾斜。例如，救助對象為殘疾人的，6級傷殘的救助金額為8-12倍基準(zhǔn)金額，傷殘等級每增加1級，增加不超過5倍基準(zhǔn)金額，同時存在重傷和嚴(yán)重殘疾情形的，在適用較高標(biāo)準(zhǔn)確定救助金額的基礎(chǔ)上，增加4-6倍基準(zhǔn)金額;被害人死亡其子女系未成年人的，救助金額為5-10倍基準(zhǔn)金額，年滿18周歲前每年增加1倍基準(zhǔn)金額，屬于事實孤兒或困境兒童的，增加5-10倍基準(zhǔn)金額;救助對象為軍人軍屬的，在根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)測算的救助金基礎(chǔ)上，增加5-10倍基準(zhǔn)金額等。在測算上述4類重點人群救助金時，一般取基準(zhǔn)金額倍數(shù)的高值，最大限度保護(hù)未成年人等特殊群體的權(quán)益。

二、開展多元聯(lián)動救助，形成救助工作合力

2018年9月6日，最高人民檢察院（以下簡稱“最高檢”）張軍檢察長在最高檢黨組中心組（擴大）學(xué)習(xí)專題輔導(dǎo)報告會上強調(diào)，“推動司法救助與精準(zhǔn)脫貧銜接，努力為貧困地區(qū)、貧困群眾提供更多優(yōu)質(zhì)的法治產(chǎn)品、檢察產(chǎn)品”[1]。在當(dāng)時關(guān)于脫貧攻堅總體部署下，連云港市檢察機關(guān)進(jìn)一步提高政治站位，提升對司法救助工作的認(rèn)識，推動司法救助與社會救助的有效銜接，構(gòu)建多元救助格局，凝聚救助共識，匯聚救助力量，不斷提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

（一）構(gòu)建司法救助與社會救助銜接機制

《司法救助工作細(xì)則》第12條第1款規(guī)定，“救助申請人接受國家司法救助后仍然生活困難的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)建議有關(guān)部門依法予以社會救助”。然而，實踐中，救助申請人大多單純依靠司法機關(guān)發(fā)放救助金，參與救助的主體單一、形式單一，難以滿足被救助對象多元化救助需求，也難以實現(xiàn)被救助對象真正意義上的脫貧。

為切實發(fā)揮好司法救助助力脫貧攻堅的職能作用，連云港市檢察機關(guān)堅持問題導(dǎo)向，主動與民政、教育、殘聯(lián)等10個單位溝通會商，并聯(lián)合會簽《關(guān)于建立國家司法救助與其他救助銜接機制的意見》，探索建立了“1+10”救助機制，即“國家司法救助+多元社會救助”。該機制將救助主體由檢察機關(guān)拓展到民政、教育、殘聯(lián)等職能部門，救助方式由單純發(fā)放救助金拓展到醫(yī)療救助、城鄉(xiāng)低保、就業(yè)幫扶等，構(gòu)筑起了多渠道救助體系;該機制還明確了司法救助與社會救助銜接的原則、程序以及方式，建立了線索相互移送、定期召開聯(lián)席會議及救助情況通報等機制，真正在操作層面強化了司法救助與社會救助的銜接，幫助被救助主體從輸血幫扶向造血脫貧轉(zhuǎn)變。如在辦理何某一家5人被重傷案中，檢察機關(guān)協(xié)調(diào)醫(yī)院減免醫(yī)療費用31萬余元，協(xié)調(diào)民政部門、紅十字會給予家庭貧困救助2萬元，極大緩解了何某一家的困境。

在此基礎(chǔ)上，連云港市檢察機關(guān)進(jìn)一步探索，與當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興局（當(dāng)時稱扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，以下簡稱“扶貧辦”）就司法救助助力脫貧攻堅工作進(jìn)行會商，并會簽了《關(guān)于建立國家司法救助和脫貧攻堅銜接機制的實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），形成了“1+10+1”救助機制，即在“1+10”救助機制的基礎(chǔ)上，將扶貧辦納入多元救助體系。《實施辦法》還確立了檢察機關(guān)對符合司法救助條件的建檔立卡貧困戶優(yōu)先救助的原則;建立了救助線索移送、定期聯(lián)席會議、救助情況通報等機制;明確了扶貧部門應(yīng)當(dāng)將建檔立卡貧困戶移送檢察機關(guān)給予司法救助的7種情形。根據(jù)《實施辦法》規(guī)定，對遭受犯罪侵害的建檔立卡貧困戶，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速啟動救助程序，對因案致貧、返貧的困難群眾，最大可能提高救助額度。

（二）開展上下、內(nèi)外聯(lián)動救助

司法實踐中，很多案件當(dāng)事人因不法侵害等原因致貧、返貧后，長期生活困難，貧困程度較深，脫貧難度較大。例如，一些重大傷害案件導(dǎo)致嚴(yán)重殘疾的貧困當(dāng)事人，往往需要巨額醫(yī)療費用或者后續(xù)治療費用，而縣區(qū)一級司法救助資金預(yù)算金額相對較少，僅由基層政法單位開展司法救助難以實現(xiàn)預(yù)期救助效果。

連云港市檢察機關(guān)總結(jié)司法救助工作經(jīng)驗，主動向市政法委報告，推動建立上下聯(lián)動和內(nèi)外聯(lián)動機制，即對救助申請人特別困難、救助需求人數(shù)多、縣區(qū)一級救助困難大的案件，及時向上級檢察機關(guān)請示報告，爭取上級檢察機關(guān)支持，及時將其納入聯(lián)合救助幫扶范疇，推動“市縣兩級”甚至“省市縣三級”檢察機關(guān)實施聯(lián)合救助;而對符合救助條件的外地人員給予同等、及時救助的同時，積極聯(lián)系其戶籍地檢察機關(guān)，推動當(dāng)?shù)貦z察機關(guān)與外地人員戶籍地檢察機關(guān)開展聯(lián)合救助。通過聯(lián)合救助，最大限度幫助被救助人解決實際困難，確保脫貧攻堅路上一個也不落下。例如，對殘疾救助對象蔣某童、茆某鳳以及未成年救助對象孫某涵，均采取市縣聯(lián)合救助模式，分別救助6萬元、10萬元、12萬元，切實解決當(dāng)事人困難。

三、突出救助實效，助力鞏固拓展脫貧攻堅成果

脫貧攻堅任務(wù)如期完成后，最高檢部署開展“司法救助助力鞏固拓展脫貧攻堅成果助推鄉(xiāng)村振興”專項活動，這既是新時代、新發(fā)展階段堅持以人民為中心的發(fā)展思想、滿足人民群眾更高司法需求的現(xiàn)實需要，也是以更高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)檢察工作特別是司法救助工作、更好服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的長遠(yuǎn)安排，體現(xiàn)出檢察機關(guān)服務(wù)黨和國家工作大局的政治擔(dān)當(dāng)。連云港市檢察機關(guān)總結(jié)司法救助與社會救助融合助力脫貧攻堅工作經(jīng)驗和成效，進(jìn)一步深化工作機制，拓展救助主體、規(guī)范資金使用、加強跟蹤回訪，切實在突出實效上下功夫，努力在新的起點上推動司法救助融入鞏固拓展脫貧攻堅成果工作大局。

（一）拓展救助主體，強化司法救助工作力度

鞏固和發(fā)展脫貧攻堅成果，實現(xiàn)貧困群眾持久脫貧是關(guān)鍵問題。為此，連云港市檢察機關(guān)首先在強化救助力度上下功夫，推動市政法委進(jìn)一步拓展社會救助參與主體，在“1+10+1”救助機制基礎(chǔ)上，將工會、紅十字會、慈善總會、婦聯(lián)、團(tuán)委、軍務(wù)局等10家社會組織和部門納入救助主體范圍，并研究會簽了《關(guān)于建立和完善國家司法救助與其他社會救助銜接機制助推鄉(xiāng)村振興的意見》，建立了“1+20+N”救助機制，形成了開放性救助體系，即在“1+20”固定救助主體基礎(chǔ)上，根據(jù)需要拓展其他的部門或公益組織參與。在救助方式上，綜合運用經(jīng)濟救助、心理救助、民政救濟、醫(yī)療救助、教育服務(wù)、技能培訓(xùn)、就業(yè)指導(dǎo)及法律援助等手段，有針對性地向被救助人提供多元社會救助，幫助被救助主體持久脫貧。

（二）建立大數(shù)據(jù)平臺，提升司法救助便捷性

為實現(xiàn)司法救助與多元社會救助銜接的便捷性，連云港市檢察機關(guān)在全省率先建成 “國家司法救助助力鞏固拓展脫貧攻堅成果服務(wù)鄉(xiāng)村振興工作平臺”（以下簡稱“工作平臺”），通過大數(shù)據(jù)方式，實現(xiàn)信息共享、工作聯(lián)動。工作平臺正式上線運行后，首期集成了全縣扶貧、民政、殘聯(lián)、軍務(wù)等4個部門的低保戶、低收入戶、困境兒童、殘疾人、困難退役軍人信息共135216條，數(shù)據(jù)定期進(jìn)行更新。通過工作平臺，參與救助主體可以對脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶開展同步監(jiān)測、同步幫扶，對農(nóng)村低收入人口開展分類幫扶，強化司法救助案件線索移送、核實、聯(lián)合回訪，及時紓解救助申請人的生活困境，有效解決“單兵作戰(zhàn)”“各自為戰(zhàn)”問題。

（三）規(guī)范資金監(jiān)管，增強司法救助實效

司法救助資金撥付后，保障救助資金規(guī)范使用，是鞏固拓展脫貧攻堅成果的一個重要方面。連云港市檢察機關(guān)與財政部門建立了有效的監(jiān)管機制，在內(nèi)部由紀(jì)檢監(jiān)察和控告申訴檢察部門對司法救助資金的日常運營及規(guī)范進(jìn)行監(jiān)督檢查，在外部由財政部門和審計部門對司法救助資金的管理進(jìn)行定期和不定期的專項審計和檢查指導(dǎo)，確保資金存放、支出審批、資金使用規(guī)范進(jìn)行，防止擅自擴大救助金使用范圍、改變救助標(biāo)準(zhǔn)，甚至弄虛作假，截留、擠占、挪用救助金等情況發(fā)生，確保救助金真正發(fā)揮作用。例如，辦理張某華母子4人救助案件時，鑒于救助金額較大，張某華母子4人均為一級智力殘疾，無民事行為能力，為保證司法救助金有效監(jiān)管和合理使用，檢察機關(guān)與被救助人一方、鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門及村委會四方簽訂司法救助金發(fā)放管理協(xié)議，確保救助金真正用于幫助被救助人脫貧。

（四）定期跟蹤回訪，鞏固司法救助成果

司法救助在于救急救困，司法實踐中多以發(fā)放救助金為主，雖能解決被救助對象當(dāng)前困境、短期困難，但因缺乏長效的“造血”機制，難以從根本上解決被救助對象實際困難，難以幫助被救助主體真正脫貧。為避免司法救助金“一發(fā)了之”，連云港市檢察機關(guān)堅持“一次性救助、長期性關(guān)懷”原則，根據(jù)案件情況，定期聯(lián)合扶貧辦、民政等部門，對建檔立卡低收入救助對象進(jìn)行回訪，并因人施策，緊盯被救助對象就業(yè)、求學(xué)等救助需求，量身打造綜合救助方案，實現(xiàn)從“輸血”式救助向“造血”式精準(zhǔn)幫扶轉(zhuǎn)變，精準(zhǔn)幫助被救助對象。如灌云縣人民檢察院與縣扶貧辦在對被救助對象回訪中發(fā)現(xiàn)，被救助人父母雙亡、本人重傷無力外出打工、家庭生活極其困難等實際情況，建議被救助人利用所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)藕塘較多的優(yōu)勢開展藕蝦混養(yǎng)，并協(xié)調(diào)鎮(zhèn)村為其流轉(zhuǎn)了100余畝土地，協(xié)助申請成立藕蝦混養(yǎng)家庭農(nóng)場，極大改善被救助人生活。

新時代，加強司法救助助力鞏固拓展脫貧攻堅成果助推鄉(xiāng)村振興意義重大、使命光榮，檢察機關(guān)理應(yīng)以更高的政治站位、更強的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，以落實《中共中央關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》為契機，將司法救助作為為大局服務(wù)、為人民司法的有力抓手，進(jìn)一步完善工作機制，發(fā)揮好檢察機關(guān)在化解社會矛盾、消除社會隱患方面的職能作用。