國家治理體系下的檢察建議研析

廣西壯族自治區人民檢察院課題組

摘 要：檢察建議是一項重要的法律監督措施，對助推國家的治理體系和治理能力現代化發揮重要作用。但實踐中管理不規范，質效不高，影響了其社會治理效能的充分釋放。應及時轉變理念，健全完善線索評估、調查核實、專家論證、備案審核制度，落實跟蹤問效、監督銜接、效果評估措施，規范管理，提升質效，充分發揮檢察建議在國家治理體系中的重要作用。

關鍵詞：國家治理 檢察建議 質效提升

“檢察建議自誕生之初，就以法律監督之名，與社會治理密切相關。”[1]，是檢察機關履行法律監督職能，推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要抓手。

一、檢察建議促進社會治理的司法實踐

2020年，G省共制發各類檢察建議3929份。其中，糾正違法類型1253份，占比31.89%;公益訴訟類型1878份，占比47.79%;社會治理類型432份，占比11.00%;再審類型172份，占比4.38%;其他類型194份，占比4.94%;回復率為92.44%。[2]檢察建議監督從傳統的糾正違法向深層次社會治理延伸，呈現以下特點：

1.發展不平衡。從業務條線看，公益訴訟、民事和行政三大檢察居多，合計占比81.16%，其它業務占比18.84%。從制發數量看，經濟發展水平較高地區制發數量較多，數量均為300件以上，經濟發展靠后地區制發數量在100件左右[3]。

2.類型上呈現“兩大一中兩小”特點。“兩大”為公益訴訟檢察建議和糾正違法類檢察建議，占比均達到了30%以上，二者合計占比79.68%;“一中”為社會治理類檢察建議，占比11%;“兩小”為再審檢察建議和其他類檢察建議，占比均不足5%。[4]

3.被建議對象以執法司法部門為多。共向行政執法部門、公安、司法機關分別發出檢察建議2015份、1693份，兩項合計占比94.37%;向企事業單位制發檢察建議100份，占比2.55%;向其他單位制發檢察建議121份，占比3.08%。[5]

二、檢察建議促進社會治理的價值體現

（一）在服務和保障黨委、政府的中心工作中，促進法律監督與行政管理的有效銜接

服務和保障黨委、政府中心工作是檢察機關重要職責使命，不宜采用傳統剛性監督手段。通過能動司法檢察工作，選擇相對柔和的檢察建議對政府職能部門在行政管理過程中出現的錯誤、偏差，管理漏洞提出建議，督促行政管理職能部門糾正錯誤和偏差、健全規章和制度、及時堵塞管理方面的漏洞，促進依法依規行使管理權限，推動社會治理或管理法治化水平的提升，進而促進國家的治理體系完善。如在新冠肺炎疫情期間，G省檢察機關細致查找和梳理檢察業務與疫情防控的銜接口，通過檢察建議積極協助地方黨委政府加強依法抗疫。全省制發涉疫情防控檢察建議43份（2020年1月1日至2020年12月31日）。[6]其中，針對快遞公司未落實收寄驗視要求可能影響疫情防控問題，向郵政管理部門制發檢察建議被采納，促進了行政管理職能部門既服務保障了疫情防控，又促進經濟社會發展 。[7]

（二）在履行法律監督職責使命中，助推國家治理現代化進程

1.推進源頭治理和系統治理。通過個案剖析、類案分析，主動分析查擺預防違法犯罪方面制度不健全、不落實問題，向相關部門制發檢察建議，及時堵塞管理漏洞，推動相關部門注重從源頭上做好預防，在系統內抓好治理。如2020年， W市檢察院在辦理萬某某等人涉嫌組織賣淫罪、強奸罪系列案件中發現該案涉及該市多所中小學校在校學生，存在部分被害人轉變為侵害人的“惡逆變”現象，違法犯罪行為通過未成年人之間相互感染并在校園中不斷蔓延，該市教育主管部門在校園管理和學生安全保護方面存在漏洞，制發檢察建議39份，要求教育部門查擺整改問題208處，有效促進了該市校園環境的治理。[8]

2.規范司法行為，維護司法公正。對審判機關確有錯誤的生效判決、裁定和損害國家利益、社會公共利益的調解書，依法及時提出再審檢察建議，督促審判機關啟動再審程序，及時糾正確有錯誤的生效裁判和調解書，對公安或司法機關在偵查、審判、執行活動中出現的違法行為，及時提出糾正意見建議，督促執法司法機關規范司法行為，維護司法公正。如2019年以來，G省檢察機關共計制發再審檢察建議141份，啟動再審案件33件，成功改判94件，就審判活動違法問題制發檢察建議228份，法院采納191份，占比83.77%。[9]

3.維護國家和社會公共利益。通過檢察建議督促有關部門履職盡責，挽回國有資產損失，維護國家和社會公共利益。如2017年以來，G省檢察機關開展涉農扶貧資金補貼專項清理監督，指導全省檢察機關制發檢察建議132份，促進扶貧資金規范管理、分配和使用，加強涉案財物追贓挽損、快速返還，挽回直接經濟損失7.51億元。[10]

三、檢察建議存在的主要問題及原因探析

分析發現，G省檢察機關運用檢察建議促進國家治理方面還存在一些問題。

（一）以類案促行業系統治理作用不夠明顯

以2020年為例，G省制發個案糾正違法檢察建議1169份，類案84份，后者僅占6.7%。[11]糾正違法類的檢察建議絕大部分以個案為主，針對某一行業系統類案背后的風險態勢進行評估分析，以類案檢察建議封堵行業或系統漏洞相對較少，距離“查處一案，治理一片”的目標要求還存在較大差距。

（二）釋法說理不夠透徹

有的檢察建議書分析問題籠統空泛，浮于表面，沒有很好結合辦案，敏銳發現隱藏在案件背后的一些傾向性、苗頭性的問題，并結合案發地區或案發部門在管理上存在的漏洞，對產生問題的深層次原因進行分析，對事實認定、法律適用的論證說明不足，對策措施空洞寬泛，缺乏針對性、指導性、操作性。

（三）宣告送達占比較低

2020年為例，G省檢察機關書面送達的檢察建議3801份，占比96.74%;宣告送達的僅有128份，占比3.26%[12]，適用比例仍處于較低水平。

（四）跟蹤督促落實力度不夠高

有些檢察建議書一發了之，對被建議單位整改情況不深入了解和跟進督促。有的地方甚至把收到書面回復視為工作完成，未跟蹤回訪、實地復查，對是否真正整改、整改效果如何等后續情況掌握不夠。究其原因：

1.主觀上檢察人員對檢察建議在國家治理體系中的作用認識不到位，習慣于舊思維和老套路，沒有自覺運用法治思維和法治方式，推動解決案件背后的國家治理深層次問題。

2.客觀上統管制度落實不到位。（1）審核制度難以落實。基層檢察院沒有設置法律政策研究室部門，負責檢察建議工作的同志身兼多職，很多還不是檢察官，難以承擔“三性”審核把關任務。（2）對備案制度重視不夠。檢察建議書制發后既未報上級對口業務部門，亦未提交法律政策研究部門備案，導致上級檢察院沒能把好審查關。（3）質量效果考核、評估制度落實不到位。沒有將檢察建議列為檢察官辦案業績考評指標，缺乏激勵倒逼機制，檢察人員辦理檢察建議的主動性、積極性不高。（4）統管工作存在“兩張皮”現象。法律政策研究部門只統籌管理，不具體辦理檢察建議，業務部門具體辦理檢察建議，但不注重條線管理。

四、國家治理體系視域下提升檢察建議質效的路徑

（一）強化四個理念，主動服務保障國家治理體系和治理能力現代化

1.強化法治理念。習近平總書記強調“要發揮法治的引領、規范、保障作用，以深化依法治國實踐檢驗法治建設成效，著力固根基、揚優勢、補短板、強弱項，推動各方面制度更加成熟、更加定型，逐步實現國家治理制度化、程序化、規范化、法治化。”[13]《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）明確提出積極引領社會法治意識，通過促進嚴格執法、公正司法，規范社會行為、引領社會風尚。檢察人員處理社會治理問題要有法治思維，發揮檢察建議的法治引領作用，促進全民法治觀念養成，推動法治國家、法治政府、法治社會一體建設，促進完善中國特色社會主義法治監督體系。

2.強化能動司法理念。《意見》明確提出通過法律監督促進訴源治理，意味著檢察監督已從末端治理向前端治理轉變。《規定》對檢察建議的啟動方式采取主動發現、履行職責發現、辦理案件發現三種方式，這要求檢察人員樹立能動司法理念，主動擔當作為，日常履職中主動關聯思考社會治理是否存在管理漏洞、安全隱患等問題。

3.強化在監督中辦案，在辦案中監督檢察理念。檢察建議作為行使檢察權的重要方式之一，其源于案件卻又超出案件本身[14]。應將檢察建議工作與新時代新發展階段、社會治理更高要求緊密結合起來，不能機械辦案，簡單追求案結事了，而是要特別注意發現案件背后隱藏的社會管理漏洞和可能出現的安全隱患。

4.強化雙贏多贏共贏的監督理念。檢察建議監督的價值追求并非“你錯我對”“你輸我贏”，而是要實現不同主體的利益平衡和社會和諧發展。應秉持雙贏多贏共贏的監督理念，做好溝通聯系和釋法說理工作，努力讓被建議單位全面理解、接受法律監督，形成全社會關心、支持、配合檢察建議工作的良性檢察監督氛圍。

（二）健全完善五項制度，做到質量為本

1.建立線索評估制度。應注意和法院、公安及相關行政部門建立重大社會治理情況通報或聯席會議制度，做好執法司法與檢察監督有效銜接，探索建立社會治理管理信息共享平臺，暢通與司法機關、行政部門、企業間的會商和信息互通共享機制，整合大數據資源匯聚，加大拓展線索來源力度。借助“大數據”和區塊鏈等技術，充分發揮數字賦能增效的作用，將檢察官人工審查發現線索的方式，轉變為大數據信息比對分析、檢索排查等智能模式，彌補檢察官線索發現能力的不足，提升研判和處置的能力。對線索實行檢察官自行評估、檢察官聯席會議評估和檢委會集體評估相結合方式，確保檢察建議的精準性。

2.完善調查核實制度。《規定》明確了檢察官7項調查核實措施，但未對保障措施予以明示。實踐中，由于辦案時間緊，調查核實時間不足，存在疏于調查核實或調查核實不認真、不充分的情況。應完善調查核實的保障措施，準確發現違法事實和問題漏洞，客觀系統分析問題根源，確保問題點得透、原因找得準、建議提得實。如與偵查機關建立社會調查核實協作機制，賦予檢察官在提前介入和補充偵查階段引導偵查機關調查核實社會治理隱患事實的權利。完善民事、行政案卷調閱制度，推動落實審判正、副卷一并調閱審查制度。

3.建立論證制度。邀請相關行業專家、被建議單位的上級主管部門或行業協會人員對擬制發的檢察建議進行論證，充分聽取專業意見，在提升檢察建議的專業性、必要性、說理性、可行性的同時，爭取被建議單位上級部門的支持，使檢察建議更具權威性。

4.完善審核制度。基層檢察院在檢察官配備時應考慮至少明確一名業務部門負責人對“三性”進行審核把關。同時，根據親歷性司法的重要原理，適時修改《規定》，賦予負責審核的檢察官閱卷權和參與調查權，強化對檢察建議的“三性”審核把關。

5.完善雙備案制度。建議將檢察建議書“發出后五天”修改為“制定后五天”報上級業務部門和研究室雙備案，強化兩部門事前實質審查責任。

（三）落實三項措施，增強監督剛性

1.落實跟蹤問效。檢察建議能否整改落實到位，很大程度上取決于被建議單位的支持和配合，以及檢察機關在制發后“沒完沒了”的督促。應落實定期走訪、隨機回訪機制。做足事前溝通，變“文來文往”為“人來人往”。完善事中共商，充分聽取被建議單位整改意見建議。強化事后跟蹤，緊盯落實，防止“一發了之”“一回了之”。

2.落實監督銜接。推動完善人大監督、紀檢監察監督與檢察監督有效銜接，形成監督合力。如完善與人大立法監督銜接，推動人大出臺關于加強檢察建議工作的意見或決議，建立法律監督協同機制，對被建議單位無正當理由拒不按規定回復、采納和落實的，檢察機關可按程序提請同級人大常委會監督。推動把檢察建議整改情況納入地方黨政部門考評指標體系，借助黨委、人大、政府和社會力量，提升檢察建議的社會支持度和認可度。協調績效部門將檢察建議工作效果納入地方年度綜治平安建設的考核范圍，被建議單位拒不回復、推衍塞責、整改不到位的，將有關情況通報被建議的單位的上級或同級黨委，以績效考評指揮捧督促整改落實。對整改落實不力、瀆職失職問題線索，及時移送同級紀委監委。對拒不回復，不整改落實的，依法及時向法院提起公益訴訟，切實維護檢察建議的權威性和公信力。

3.落實效果評估。在制發、宣告送達和整改落實環節中，可視情邀請人民監督員對檢察建議的調查核實、督促落實情況進行評議和監督。可探索委托第三方機構對檢察建議的整改落實情況開展群眾滿意度測評，廣泛聽取被建議行業、領域對整改效果的評價，確保整改效果評估的客觀性、全面性、有效性。