國有企業全面預算管理問題與對策

侯素華

摘要：國有企業在“十四五”時期面臨的內外環境更加復雜，面臨的重大挑戰更加嚴峻。在黨的十九大報告中，對下一步國有企業改革指明了方向——建立全面規范、科學、有約束力的預算制度，全面實施績效管理。全面預算管理已經成為落實企業戰略、提升管理水平、提高經濟效益、優化資源配置、科學管控經營風險的重要手段。目前，國有企業在實施全面預算管理方面，有的處于剛剛起步階段，有的則存在實施有效程度偏低問題，本文基于國有企業實施全面預算管理的作用，分析國有企業在全面預算管理實施過程中存在的主要問題，并針對性地提出整改措施，僅供參考。

關鍵詞：國有企業;全面預算管理;問題;對策措施

在黨的十九大報告中為國有企業改革指明了方向——建立全面、規范、科學、有約束力的預算制度，全面實施績效管理。全面預算管理已經成為企業落實企業戰略、提升管理水平、提高經濟效益、改變固有慣性思維提高思考能力的一種管理方法。

一、全面預算管理的作用

（一）幫助企業落實戰略目標

“三分戰略、七分執行”，再好的戰略得不到有效落實，終將無法實現企業愿景和美好藍圖。全面預算管理與戰略就是這樣一種互為表里的關系，沒有戰略的預算是沒有方向的預算，沒有預算的戰略就是紙上的數字。全面預算管理就是以戰略目標為統領，將業務與人、財、物有效統一的一種管理方法，根本目的是助力企業戰略落地確保企業戰略目標的實現。

（二）幫助企業優化資源配置

企業為了實現戰略目標，無論是新上項目還是擴大再生產，都需要一定的資源投入，是選擇外購還是選擇企業現有資源——人、財、物？又怎樣實現最優的投入產出率？全面預算管理就是一項最佳的管理手段，在編制預算時，企業會根據戰略目標和自身的實際情況來確定企業預算的核心，然后圍繞這個核心進行資源配置，使有限的資源得到最優效率的配置。

（三）幫助企業提升管理水平

自2008年5月22日財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會共同下發了《企業內部控制規范》以來，建立完善的企業內控提高企業管理水平，在業界已經達成共識。完善的企業內控制度，為提供準確完整的會計數據打下堅實的基礎，這也為全面預算管理提供了準確完整的基礎數據，在全面預算管理的執行過程中也會發現企業內控存在的問題并予以糾正。可以說，完善的企業內控是順利實施全面預算管理的重要基礎，二者相互促進共同提升企業自身綜合管理水平，進而提高企業經濟效益。

（四）幫助企業科學管控經營風險

風險無處不在，風險管理是企業的必修之課。企業內控可以將企業經營風險控制在可控范圍之內，但是企業在編制預算時仍然要將經營風險考慮在內，并且要將經營風險量化為數據指標進行控制。預算執行部門在執行過程中，要按照這個指標做好工作企劃方案，確保將經營風險控制在可控范圍之內。全面預算管理的執行過程也是管控風險的過程。

（五）幫助企業員工提高思考能力

全面預算管理是一種涉及全員、全流程、全方位的管理方法，這個理念要在企業內部廣泛宣傳，不僅要深入人心，最好還能成為企業文化的組成部分。企業員工在生產經營過程中無論任何行為，都要自我審核支出是否在預算指標之內，如何設計工作計劃方案才能更好地完成預算指標，全面預算管理的執行過程也是企業員工不斷提高思考能力的過程。

二、實施全面預算管理過程中存在的主要問題

（一）沒有專業理念缺乏專業人才

全面預算管理是什么？該怎么做？在大部分國有企業中，對于這些概念的認知是模糊的。有相當部分國有企業的董事長、總經理并沒有真正掌握全面預算管理的理念，仍舊停留在固有的管理模式上，在中層管理人員中熟悉和了解全面預算管理的更是鳳毛麟角，缺乏熟悉和掌握全面預算管理知識的專業人才。

（二）缺乏有效的全面預算管理組織架構

要想實施好全面預算管理，就必須要有與全面預算管理相適應的組織架構作為保障。但在實踐中，很多國有企業并未形成全面預算管理組織架構，認為預算管理就是財務預算，由財務部門編制和分解預算指標，年終向經理層報告，并依據此結果進行考評。由于預算的編制、執行、考核都由同一個部門執行，導致了預算缺乏有效的監控，達不到預算管理的預期。

（三）基礎管理工作薄弱影響全面預算管理的實施效果

企業的基礎管理工作質量的高低，直接影響全面預算管理實施效果，企業基礎管理工作質量的高低，取決于企業內控的執行質量。目前，在國有企業內控執行過程當中，仍然存在著一些問題，比如：在組織架構上依舊不完善，在職責分工上依舊不明確，在業務流程上依舊不規范;內控制度依舊不完善等問題;部分國有企業信息化程度偏低，沒有一套完整的預算軟件體系，大部分企業仍然采用手工作業，這樣不僅增加了工作量，還增加了數據的出錯概率，直接影響了企業全面預算管理的實施效果。

（四）預算指標不是以企業的戰略目標為起點

大多數國有企業是以國資委下達的年度考核指標作為年度預算指標，而國資委下達的考核指標，則是在去年指標實際完成的基礎上進行5%～10%的遞增或遞減得出的。這使得企業的預算指標沒有以企業的戰略目標為出發點，造成了企業的預算指標不能與市場直接接軌，再加上部分國有企業大多處于衰退期，管理層存在著守攤思想，這也造成了國有企業的短期行為不重視規劃企業戰略目標。

（五）全面預算管理流程不清晰

大多數國有企業在全面預算管理流程上不清晰，大都認為預算管理就是財務預算，就是成本費用的控制，由財務部門按照國資委的年度考核指標做出相對應的銷售預算、成本費用預算、資金預算等。其實，預算管理不是財務預算，財務預算只是其中的一部分。

（六）忽視預算監控與分析使得預算流于形式

有些國有企業雖然編制了預算，但在日常經營活動中，往往就是預算指標下達后，沒有根據預算對經營活動進行控制，使預算流于形式，無法實現預算的控制作用。預算分析也僅針對預算數據與實際數據的對比進行表面分析，沒有針對差距背后的原因進行深度挖掘，也沒有對管理層發出預警信息，更沒有制定管理改進措施，降低了全面預算管理的可信度，這是國有企業實施全面預算管理的效果偏低最主要的一個原因。

（七）考核評價達不到有效的激勵效果

在實踐過程中，考核指標僅限于財務指標，由于預算指標過于簡單，不能形成一套科學完善的預算考核評價機制，達不到對員工的激勵效果。有的國有企業存在只考核中層以上管理干部，而對于中層以下人員基本不進行考核的現象。

三、國有企業全面預算管理的整改措施

（一）為全面預算管理創造良好運作環境

要想實施好全面預算管理，就必須在企業打造出一個良好的運作環境。就是要在企業上下思想形成共識。企業“一把手”必須對全面預算管理擁有正確認識;企業中層以上管理人員，不僅要具備部門專業勝任能力，還要對全面預算管理能夠深刻了解和運用;在企業內部大力宣傳全面預算管理的理念，讓全面預算管理深入人心形成企業文化。大力培養全面預算管理需要的專業人才，特別是財務經理要抓住機遇，熟悉企業的產、供、銷各個環節做到業財融合更好地為全面預算管理服務。

（二）建立相適應的全面預算管理組織架構

要想實施好全面預算管理，就必須要有與全面預算管理相適應的組織架構作為保障，全面預算管理架構包括預算決策部門：董事會下設預算管理委員會，由總經理擔任預算管理委員會組長，主要負責預算的審批與預算執行評價;預算管理部門設在財務部，主要負責起草全面預算管理制度、擬定預算編制方案、組織培訓指導預算執行部門開展預算編制工作、編制財務預算、收集審核匯總預算執行部門的預算表、分析預算差額原因出具分析報告、預算完成情況總結并為預算考核評價提供依據;預算執行部門是指產、供、銷、人、財、物以及分子公司等部門，主要職責是制定本部門的年度預算、執行審批后的年度預算、提出預算調整、確認預算考核結果;預算考核部門設在人力資源部和財務部，主要負責按照全面預算管理制度的規定進行年度考核;預算審計部門設在審計部，主要職責是對全面預算管理活動的真實性、合法性和有效性進行審計監督。

（三）加強基礎管理工作夯實全面預算管理數據基礎

準確完整的企業基礎數據，為全面預算管理有效實施提供數據支撐。企業完善的內部控制，就是順利實施全面預算管理的根本保障，而在實施全面預算管理過程中，發現基礎管理工作的問題時，又能促進企業內部控制的不斷完善。加強信息化建設也是國有企業需要加強的一項基礎工作，只有這樣才能減少數據的出錯率，保證為全面預算管理提供準確完整的基礎數據。基于云平臺開發的全面預算管理軟件，將為國有企業特別是集團公司提升管理能力，實現管控升級提供強有力的信息技術支撐。

（四）以戰略目標作為全面預算管理目標

企業要想長久發展下去，必須要設立企業戰略目標，這是引領企業走向未來的航向標。所以，國有企業要將國資委下達的年度考核指標，融入企業戰略目標當中，據此分解為年度經營目標作為全面預算管理目標。

（五）梳理全面預算管理流程

第一步，組建班子。建立相應的全面預算管理組織架構。

第二步，建制度。由財務部負責制定全面預算管理制度，明確預算管理范圍、預算機構設置、職責分工、預算管理流程、編制原則、預算編制時間、預算編制流程、預算執行控制、預算分析、預算調整、預算考核等。

第三步，召開預算動員會。由董事長及全面預算管理委員會全體成員參加，確認企業戰略目標，并據此分解確定本年度經營目標。

第四步，預算編制培訓。由財務部負責召集預算編制培訓。

第五步，預算的編制。預算編制的過程就是制定工作方案、尋求資源配置、優化資源配置的過程。編制原則采用“由上而下”與“由下而上”相結合的原則;編制方法可以采用增量預算、零基預算、彈性預算;預算編制分為業務預算、資金預算、財務預算，企業應按照戰略目標來確定預算起點，并將年度經營目標下發給各預算部門，首先由各業務部門編制業務預算，即工作方案及費用預算，將費用分為變動費用和固定費用分別進行預算;然后由財務部根據上報的業務預算進行編制財務預算，包括現金預算、預算利潤表、預算現金流量表和預算資產負債表，提交預算管理委員會。

第六步，預算的審核。預算審核最好能通過會議的形式開展，由總經理負責召集，預算管理委員會所有成員及各預算部門負責人，參加預算審核會議。會上分別由各預算部門負責人對自己的預算草案進行答辯，答辯結束后按照審核意見，重新修訂工作計劃和費用預算，最終由財務部將重新匯總的預算方案提交董事會通過后，并簽訂目標責任狀下發。

第七步，預算的執行。預算的執行過程就是預算控制和分析的過程，同時也是發現問題解決問題的過程。預算在執行過程中，企業要對業務計劃和資金計劃進行雙重控制。各預算部門于每月末，將預算完成情況進行匯總分析，并上報財務部，同時提交下月的預算計劃。由財務部進行匯總后，做出各部門預算目標的完成進度和分析報告，明確提出需要改進的地方并提交預算管理委員會。

第八步，預算的調整。一般情況下預算目標一經確定不再進行調整，但當內、外部環境發生重大變動時，預算部門需要調整預算目標的，則需將提出的調整申請，視為一個新的預算目標進行預算審批流程。

第九步，預算的考評。企業應將預算考評與績效考核有效結合在一起，合理設置績效目標，定量指標和定性指標相結合，定量指標可以設定為高、中、低目標。

第十步，預算的審計。審計內容包括預算制度審計、預算執行審計、預算調整審計和預算考核審計等。

（六）預算控制與分析應是全面預算管理關注的重點

在全面預算管理實施過程中，全面預算管理的有效執行是關鍵。預算控制與分析作為實現有效預算管理的關鍵步驟，也是整個全面預算管理關注的重點。首先，要對業務計劃和資金計劃進行雙重控制，使預算運行有序、可控。其次，企業要應及時關注預算指標是否出現偏差，如果出現偏差時應及時進行分析，從邏輯上厘清各種內部經營因素和外部環境因素對其造成的影響。比如成本費用指標偏高，則要找出指標偏高的原因，如果要將指標降下來，需要采取什么措施，誰來牽頭，誰來配合，需要降下來的指標是多少，負責的部門有哪些，負責部門具體的工作職責有哪些，對應的人和流程是什么等。只有做到追根溯源，預算控制和分析才不會流于形式，才能保證全面預算管理順利實施。

（七）建立匹配的預算考核評價體系

預算考核評價體系包括三部分內容：一是對預算目標執行情況的評價;二是對預算執行部門和執行者的評價;三是對全面預算管理系統的評價。預算考核評價還應將全面預算管理的評價，與企業的績效考核結合起來。一是將對預算目標執行情況的評價與企業員工的績效考核相結合，二是將對預算執行部門和執行者的評價，與業務部門和個人的績效考核相結合，三是將對全面預算管理系統的評價，與預算管理委員會成員的績效考核相結合。只有通過全方位考核評價，才能凸顯企業的“獎勤罰懶，獎優罰劣”的用人理念，鼓勵員工勤于思考、大膽創新，對員工產生積極的激勵作用。

四、結束語

國有企業要想落實企業戰略、優化資源配置，增強企業競爭力，提升企業管理水平，就是要建立一套符合企業實際情況、能夠確保有效執行的管理方法，即以企業戰略目標為導向，以完善的企業內控為基礎，以管理層倡導、全員參與、涉及全業務范圍，能夠提高員工思考能力，且能夠對全體員工產生積極的激勵效果，將傳統的事后監督變為事前、事中、事后全方位監督的全面預算管理體系。

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