農業綜合行政執法改革對策

陳云超，唐開華，陶春林

（澄江市農業農村局，云南澄江 652500）

深化農業綜合行政執法改革是全面依法治國、加快建設法治政府的內在要求。自機構改革以后，農業農村部門職能職責大幅增加，進一步突顯了農業綜合行政執法的重要性。目前澄江市農業綜合行政執法存在執法體制不健全、執法人員不到位、執法改革難推進等諸多現實問題，對此應解決執法改革中遇到的瓶頸，盡快組建執法大隊，實現執法人員就位，加快構建農業綜合行政執法規范化的步伐。

一、農業綜合行政執法隊伍現狀

澄江市農業綜合行政執法大隊成立較早，于2010年7月21日由澄江市機構編制委員會澄機編〔2010〕11號文件批復成立，核定編制6名，實有執法人員5名，隸屬于澄江市農業農村局。當時核定的主要職能職責：一是宣傳貫徹執行《農業法》《中華人民共和國農藥管理條例》《云南省農藥管理條例》《肥料登記管理辦法》《中華人民共和國農產品質量安全法》 《農業轉基因生物安全管理條例》《中華人民共和國漁業法》等法律法規；二是負責對農藥、肥料等農資市場進行日常監管，并對投訴、舉報等違法案件進行查處，承擔農資市場打假執法工作；三是配合農業農村局對農產品質量安全和農業轉基因生物安全進行監督管理，并對相關違法案件進行查處；四是配合農業農村局對撫仙湖以外的漁機漁具等漁業生產資料進行監督管理，協調處理漁事糾紛，維護漁業生產秩序，漁業行政執法；五是配合查處由上級業務部門在本市直接調查處理的農業行政違法案件。

澄江市農業綜合行政執法大隊自2010年組建以來，經過執法人員的不斷學習和探索，執法案件從無到有，從無從下手到熟悉整個執法程序，多年來共查處了100余起各類涉農違法案件，有力整治了農資市場存在的各種亂象。所辦案件無一起行政復議和行政訴訟。在全國、全省執法案件評審中，澄江市農業綜合行政執法大隊承辦的案件榮獲農業農村部表彰的全國農業行政執法優秀案件1件，獲得省和市表彰的優秀案件9件，為整個玉溪市農業綜合行政執法水平提升起到良好的帶頭示范作用。

根據澄江市相關政策，農業綜合行政執法人員的身份既不是晉升職稱的事業編制，也非公務員編制，而是行政管理人員編制，執法人員無法在職稱上獲得晉升，工資待遇比同級別人員低，部分執法人員對執法工作情緒不高，紛紛調離執法隊伍，編制隨之被劃離。至2015時，只有1名執法人員和2個編制，執法人員流失，執法水平大幅下降。幾經波折執法工作又重新由農業農村局委托相關下屬站（所）進行執法。

2019年開始新一輪執法改革，農業綜合行政執法作為5支改革的執法隊伍之一，重新被提上改革議事日程。

二、推進農業綜合行政執法改革意義重大

一是農業農村局涉及法律法規眾多，包括種子、農藥、肥料、農機、獸藥、種畜禽、飼料及其添加劑、農產品等，繼續分散執法，力量薄弱，執法人員的專業水平偏低，不專業，存在不會辦、怕辦案等情況，不能形成合力，不能有力保障農業生產及農產品的質量安全，加強農業綜合行政執法體系的建設和執法力度，是農業經濟發展的必然要求，通過加強農業綜合行政執法，實現依法治農、依法興農、依法護農，保護好農民群眾的切身利益，遏制坑農、害農、損農事件的發生；二是隨著生活水平的不斷提高，消費者的自我保護意識越來越強，人們高度關注和重視農產品質量安全問題，農產品質量安全涉及到廣大消費者食用安全、健康問題，保障農業生產安全、農產品的質量安全、維護農民群眾的根本利益，必須要加強農業綜合行政執法力度，使執法人員的綜合素質和專業水平得到盡快的提升；三是通過農業綜合行政執法，能有效保護、提升農業生產環境，改善農民生活環境和生活質量，促進美麗鄉村建設。

2018年11月23日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，這是中央深化黨和國家機構改革的一項重大決策。農業農村部也出臺了《關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》，對各級農業農村部門推進農業綜合行政執法改革進行指導部署。改革要求將分散在農業農村部門的行政處罰，以及與行政處罰相關的行政檢查、行政強制職能剝離，由整合組建后的農業綜合行政執法隊伍集中行使處罰權，打造專業的執法隊伍，統一執法，此舉將很好整合執法力量，行成執法合力。由此可見，推進農業綜合行政執法改革勢在必行，是澄江實施鄉村振興戰略、完善鄉村治理體系的迫切需要，是農業經濟發展的必然要求，實現依法護農、法治興農，促進農村和諧穩定，對澄江經濟發展起到正向促進作用。

三、農業綜合行政執法存在問題的原因

（一）農業綜合行政執法體系不完善

一是宣傳不夠廣泛，一方面，農業農村局每年按時參加3·15宣傳、5·12安全宣傳等活動，但宣傳方式僅局限于發宣傳單，宣傳不夠廣泛，農業法律法規未能及時有效地向社會宣傳，群眾對農業法律法規的知曉率不高，造成一些人違法而不自知；另一方面，農業部門對自身職能認識不夠，重技術、輕執法現象普遍存在；二是農業執法人員無標識，農業執法沒有統一著裝，無法體現執法隊伍的嚴肅性和權威性；三是澄江市依靠得天獨厚的水資源優勢，以旅游業為主的第三產業占比較大，農業優勢不突出。

（二）農業綜合行政執法改革推進滯后

因農業執法體系不完善、單位性質參差不一等原因，導致執法改革推進較慢，改革遲遲不能落到實處，澄江市所屬的行政區域內農業綜合行政執法改革整體滯后。和其他地州相比，玉溪市各縣（區）的綜合執法改革推進相對較慢，也在很大程度上影響到澄江市的農業綜合行政執法改革。

（三）人少事多狀況尤為突出

自機構改革以來，農業農村局新增了很多職能職責，而人員編制并沒有相應的增加，加之國家對農業農村的投入加大，各種新項目、新任務接踵而至，基層農業戰線上任務繁重，人員緊缺，人才結構老化，一定程度上制約了農業農村局內部抽調人員組建執法隊伍。

（四）專業執法人員緊缺

改革中，選調能熟練從事行政執法、制作相關的文書的執法人員存在一定困難，反映出農業農村部門專業執法人員緊缺、人員流失等問題。隨著農業農村經濟社會出現新形勢新變化，對農業綜合行政執法提出了更高的要求，農業執法多頭分散、執法不到位等問題尤為突出，農業綜合行政執法能力和水平迫切需要提升。

四、建議對策

（一）高度重視，全面落實農業綜合執法改革要求

認真貫徹落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》，把綜合執法放到深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下，將改革工作擺上重要議事日程，加強對農業綜合行政執法改革的組織領導，抓住改革機遇，把深化農業綜合行政執法改革作為一項建設性、歷史性的重要工作扎實推進。統籌規劃，整合執法資源，完善綜合行政執法機構的設置，實現執法機構規范設置、執法職能集中行使、執法人員嚴格管理、執法條件充分保障。

（二）全面整合農業綜合行政執法隊伍

抓好職責重構、機構重整、人員重配后運行機制的優化完善工作，組建一支政治信念堅定、業務技能嫻熟、執法行為規范、人民群眾滿意的農業綜合行政執法隊伍，實現執法機構規范設置、執法職能集中行使、執法人員嚴格管理、執法條件充分保障。構建權責明晰、上下貫通、指揮順暢、運行高效、保障有力的農業綜合行政執法體系，真正實現從“物理整合”到“化學融合”的轉變。

（三）加快完成執法職能剝離和執法工作的承接

農業農村局是政府重要行政執法部門，執法職責覆蓋種子、農藥、獸藥、飼料、農機、漁政、農產品質量安全等10多個領域，要盡快將分散在各部（所）的執法力量整合集中到新組建的綜合執法機構。按照“編隨事走、人隨編走”要求，調整職能、劃轉編制、整合人員，明確辦公場所、工作經費、執法裝備、辦公設施及罰沒有毒有害物品堆放場所，全部實現集中辦公、統一執法、規范辦案，確保農業執法職能不掛空擋。

（四）加快綜合行政執法制度建設

根據《農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》和《云南省農業綜合行政執法事項指導目錄（2020年版）》，認真梳理本級執法權責清單，厘清市級執法職能職責，涉及地方性法規賦予的執法事項要一并納入農業執法事項指導目錄。要進一步落實“三項制度”，推進“三項制度”向縱深拓展，促進規范執法、文明執法、高效執法水平不斷向前。

（五）加強法制宣傳教育，提高執法水平

一是采取多種形式學習法律，充分利用各種教育陣地，按照普法規劃、計劃的要求，對領導干部和執法人員進行系統的法制教育，不斷增強其法律意識和法制觀念，領導干部要切實督促、支持農業綜合行政執法隊伍嚴格依法行政；二是建立法律法規培訓制度，要把行政執法人員的培訓納入日常管理的范圍，通過培訓，促使其學法、知法、守法、用法、護法，為嚴格依法行使農業執法職權奠定良好的基礎，提升農業行政執法隊伍的整體水平；三是形成學習法律法規的良好氛圍，除執法人員外，還應包括相關部門以及廣大人民群眾，在社會上養成崇尚法制、依法行事、自覺履行法定義務的良好習慣，為農業行政執法創造良好的外部環境。