綠色發展理念下光伏產業法律制度優化研究

裴海天

(中國地質大學 公共管理學院，湖北 武漢 430074)

隨著工業革命的持續深入和內燃機技術的不斷完善，當今社會經濟在煤炭、石油、天然氣等傳統能源的支撐下獲得了飛速發展，但是，禍福相依，傳統能源的使用同時也給人類社會帶來了巨大的環境災難[1]，歷史上臭名昭著的“十大環境公害事件”①(1)①20世紀“十大環境公害事件”分別是1930年馬斯河谷煙霧事件、 1943年洛杉磯光化學煙霧事件、1948年多諾拉煙霧事件、1952年倫敦煙霧事件、1953年水俁病事件、1955年骨痛病事件、1968年日本米糠油事件、1984年印度博帕爾事件、1986年切爾諾貝利核泄漏事件、1986年劇毒物污染萊茵河事件，其中，馬斯河谷煙霧事件、洛杉磯光化學煙霧事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件與傳統能源的使用直接相關。便是明證。為解決生態環境問題，黨和國家領導人在會議中多次強調生態文明與經濟發展有密切聯系，我們應傳承中華民族保護自然的優良傳統，把保護生態環境作為我們國家發展的指導原則，逐步推進生態文明建設[2]。在習近平新時代中國特色社會主義的指導下，我們必須準確理解綠色發展理念，轉變發展方式。大力發展風能、太陽能、生物質能等清潔無污染的綠色能源，逐步替代傳統化石能源，是我國在新時代兌現節能減排承諾的有效途徑。

目前，中國正處于能源價格機制轉型、電力體制改革的關鍵時期，發展光伏發電刻不容緩。光伏產業的改革與發展需要理論和制度來指引方向。法律可以從權利義務角度約束和規制光伏產業各方主體的行為，確保光伏產業平穩健康運行[3]。我們應以《可再生能源法》為基礎，結合光伏產業的特點，以綠色發展理念為核心導向，逐步推進光伏產業立法工作，最終實現經濟穩定增長和環境持續改善的雙重目標。

一、我國光伏產業發展現狀與困境

我國西北部和中部地區海拔高，空氣稀薄，光照時間長，十分適合發展光伏產業。經過多年努力，我國在光伏發電領域已經取得了舉世矚目的輝煌成就，位列世界前茅。但優異成績的背后也隱藏著許多亟待解決的現實問題，這些問題約束著光伏產業的進一步發展。

(一)我國光伏產業發展歷程與現狀

由于我國光照資源豐富，改革開放后不久我國就制定了光伏產業發展戰略。最早可以追溯至20年前，在這期間并非一帆風順，經歷了出口高潮、“雙反”制裁、戰略調整、重現輝煌等發展階段，目前形勢向好。

1.發展歷程

隨著《可再生能源法》與《關于金太陽示范工程意見》的頒布出臺，我國針對光伏產業進行了重點扶持。這一舉措為我國光伏產業規模化發展打下了堅實的基礎，使得國產光伏產品在國際市場上份額不斷提升，出口國外成為主要的銷售手段[4]。2010年前后，國產光伏電池在國際市場上的份額一度超過六成[5]。但是好景不長，在我國光伏產業迅猛發展之時，美國針對我國太陽能電池組件實行“反補貼，反傾銷”的“雙反”調查；歐洲緊隨其后，在2011年開始對包括硅片、晶體硅太陽能電池及其組件在內的我國光伏產品實施“雙反”調查。接二連三的“雙反”調查猶如當頭棒喝，使得國內光伏企業蒙受了沉重的經濟損失。

我國政府以此為契機，轉變發展方向，引導國產光伏企業進行戰略調整，把以往出口國外的國產光伏產品運用到國內光伏電站的建設中，推動國內光伏電站的發展。隨著2013年國家光伏分區上網電價制度的出臺，國內光伏裝機出現爆發式增長。

隨著不斷發展，截至2015年底，我國一舉成為世界上光伏發電裝機容量最大的國家。2017年累計裝機容量達到13 078萬千瓦時，是2013年的7倍。與此同時，在“十三五”規劃中，光伏產業仍然延續飛速發展的態勢，原本制定的105GW的發展目標已于2017年提前實現。

隨著裝機容量的不斷增加，光伏發電量也在逐年上升。根據國家能源局數據統計，2016年我國光伏發電的電量數據有史以來第一次被列入國家電力工業的統計數據之中，為662億千瓦時。從此以后，光伏發電成為我國第五大電力支撐，占所有能源發電量的1.1%，位居于火電、水電、風電、核電之后②(2)②截至2016年底，全國發電裝機容量達到16.46億千瓦，同比增長8.2%。其中全國火電裝機容量10.54億千瓦，占全部裝機容量的64.04%；水電裝機容量3.32億千瓦，占全部裝機容量的20.18%；全國核電裝機3 364萬千瓦；風電裝機1.49億千瓦；并網太陽能發電裝機容量7 742萬千瓦。2016年我國非化石能源發電裝機占全國總裝機的36.7%，較2015年提高了1.7個百分點。2016年水電、風電、太陽能發電裝機分別達到3.3億千瓦、1.5億千瓦、0.8億千瓦，均居世界第一位。。經過一系列建設之后，在東北、西北、華北形成了一個占比國內光伏裝機容量70%以上的光伏產業聚集區[3]。

2.當下發展局面

在光伏電池方面，中國光伏行業協會報告數據顯示，2018年我國電池片產量約為87.2GW，比2017年增長逾兩成，2019 年則再創新高，達到歷史峰值，超過90GW；光伏設備組件發展的情況與電池片相似，近3年來連年增長，態勢喜人。

在光伏發電裝機容量方面，國家可再生能源中心數據顯示，近3年來，在新增裝機容量和累計裝機容量這兩項指標中，我國均遙遙領先于世界，并不斷刷新記錄。2018和2019兩年的新增裝機容量均超過了40GW，2019年我國光伏發電裝機累計裝機容量已達到210GW[6]。

在光伏發電量方面，中國光伏行業協會數據顯示，近年來我國光伏發電量節節攀升。2018年光伏發電量1 775億千瓦時，相較于2017年增長50%，約占全國全年總發電量的2.6%。2019年光伏發電量更是邁過了2 200億千瓦時大關。

從產業鏈宏觀角度切入，經歷過近10年的發展，現階段我國光伏產業發展勢頭迅猛，且后勁十足，產業生產、投資規模及技術水平等多方面均呈快速發展態勢。

(二)光伏產業現實困境

雖然我國光伏產業發展前景一片光明，但我們不應盲目樂觀，仍需正視現實中存在的一些問題與不足，以便積極應對。

1.光伏發電項目棄光嚴重

目前我國的光伏產業的消納能力有著明顯的短板，出現了嚴重的“棄光”問題①(3)①所謂“棄光”問題就是太陽能電站生產的大量太陽能電源由于種種原因，導致其沒有完成電價上網的轉換，而被放棄浪費。。中國光伏行業協會數據顯示，僅西北一個地區在2016年的“棄光”電量就十分驚人，高達70億千瓦時，有五分之一的太陽能電源沒有完成并價上網轉換就直接被放棄；而新疆、甘肅的情況則更不理想，“棄光”率均超過3成。 “棄光”問題造成了巨大浪費，背離了可再生能源發展宗旨，為解決這一問題，政府積極研究對策，從光伏發電源頭入手，出臺試行一系列可行性辦法，如全額保障光伏發電收購、追求集約經營限制新建集中式電站等，通過近幾年的實際推行，上述辦法大幅緩解了“棄光”問題，避免了浪費。中國光伏行業協會數據顯示，2019年前兩季度，我國已實現棄光電量和棄光率“雙降”，棄光電量為25億千瓦時左右，棄光率為2.4%，同比下降近50%。然而，由于前期棄光較多，“棄光”浪費情況仍不容樂觀。

2.國家光伏補貼資金短缺，光伏企業融資途徑有限

我國光伏產業飛速發展，多項指標均位居世界第一，但補貼的速度難以同步于發展的速度，這使得光伏發電企業普遍面臨資金匱乏的問題。具體表現為光伏發電附加征收不足、政府補貼到位率難以保障②(4)②根據《可再生能源發展專項資金管理暫行辦法》，2019年可再生能源電價附加支出預算數為866.1億元，其中，中央本級支出預算數為780.1億元，比2018年執行數增加11.54億元，增長1.5%。中央對地方轉移支付預算數為86億元，比2018年執行數增加15.68億元，增長22.3%。其中，中央本級支出的780.1億元，如果按項目類型分：風電366.65億元，光伏351.05億元，生物質62.41億元。。此外，我國現有的金融支持方式不豐富，支持力度普遍較弱，貸款周期長，利率低的融資方式供不應求，這使得許多新晉光伏企業出現融資困難。如果未來突發性風險再次發生，光伏產業是否可以平穩度過將難以預知。

3.光伏產業標準體系缺位

現階段我國光伏產業缺乏統一的標準體系，在實踐中，各企業使用的大多為其內部標準。為提升光伏產業發展水平，統一的標準體系建設刻不容緩。此外，相關部門及產業對標準化工作的重視程度不夠，使得標準的研究與制定工作進展緩慢，效率低下。

二、我國光伏產業發展法律制度問題透視

現階段我國太陽能立法總體上呈現為原則性規定配合規章、實施細則，組合適用于光伏產業。但我國光伏產業立法是隨著產業變化補漏洞式漸進發展的，缺乏頂層設計、全盤統籌和核心法律的有效引領，法律層級層次不齊，規章分布零散不均，存在不少缺陷和不足。

(一)立法層級低下，現實可操作性較差

我國用于指導太陽能發展的核心法律為《可再生能源法》，《可再生能源法》于2006年出臺生效，2009年第一次修改，距今較為久遠。并且該部法律只有第17條對光伏產業明確提及③(5)③《可再生能源法》第17條規定：“國家鼓勵單位和個人安裝和使用太陽能熱水系統、太陽能供熱采暖和制冷系統、太陽能光伏發電系統等太陽能利用系統……”，但也只是原則性規定，僅僅是國家表明了態度、立場，在具體實踐中并不能很好地起到指導、規范的作用。

從調整光伏產業的配套細則來看，它們的法律層級相對較低，分散于各個行政層級。在國務院層面，為了貫徹落實國家發展光伏產業的戰略部署，國務院相關部門出臺了一系列部門規章，指導全國太陽能電站建設工作。聚焦地方政府，由于各地地理、氣候等條件不同，各地發展本地光伏產業不能完全適用國務院出臺的統一性指導政策，必須配合當地的地方性法規和地方政府規章，以達到因地制宜、因時制宜的效果。但是這種地方性立法的制定隨意性太強，既無法很好地總結以往經驗，亦缺乏高層級法律的指引，同時還可能突破上位法的限制。這種法律滯后現象勢必會對我國光伏產業的健康發展產生不良影響。

(二)立法體系松散，核心法律引領不足

我國在光伏領域缺乏一部涵蓋從規制發電標準、產業規范到上網定價利用的統一立法。光伏領域也缺乏獨立適配的政策機制，大多是涵蓋于所有可再生能源之內。例如太陽能發電并沒有因為其成本高昂而獨立適配上網電價，而是和其它種類的可再生能源適用統一的“上網電價標準”，統一適用“全額保障性收購”和“發展基金”政策，這一定程度上削弱了太陽能開發立法的權威性[3]，不利于發揮太陽能發電的特色優勢，也不利于推動光伏產業的特色發展。

同樣，聚焦現行光伏產業鏈內部，現有的光伏產業法律在全產業鏈內部的適用比例方面有進一步優化的空間。現有細則過分聚焦于太陽能熱水器領域和太陽能與建筑結合領域，而反觀光伏發電部分，例如建設光伏電站、電網以及發電端標準的相關立法，其法律層級、出臺數量、立法質量等方面都存在著明顯短板，不能很好地契合現代實際發展現狀。

最后，從立法實施保障措施來看，現階段光伏行業缺少糾錯問責機制。《可再生能源法》雖然已實施十多年，但政府從來沒有啟動針對光伏企業未達行業標準的追責，應認真考慮建立責任追究制度，切實保障光伏產業有序健康發展。

(三)配套制度缺失，立法實施效果堪憂

解決光伏產業發展問題的必要的配套制度，比如配額制①(6)①太陽能配額制，是指一個國家用法律的形式對太陽能光伏發電在電力供給總量中所占份額進行強制性規定，電價由市場決定，以推動太陽能行業發展。在美國和澳大利亞等國家，太陽能發電配額制度已經得到了廣泛的應用，也取得了顯著的效果。、綠色證書交易制度②(7)②綠色證書交易制度是指專為綠色證書進行買賣而營造市場的制度。綠色證書交易制度是保證可再生能源配額制度有效貫徹的配套措施，它將市場機制和鼓勵政策有機地結合，使得各責任主體通過高效率和靈活的交易方式，用較低的履行成本來完成政府規定的配額。等，始終千呼萬喚不出來，一直沒有納入立法。此外，為了支持可再生能源特別是風力發電和光伏發電的發展，我國實行上網電價價格補貼制度。在此政策下，可再生能源發電價格與當地火力發電基準價格之間的差價需要通過政府設立電力附加費予以補貼，由此使得光伏產業對政府政策的依賴性持續加大、不斷強化，市場化程度極低。數據顯示，2009年，可再生能源補貼需求為73億元，而到了2017年則增至1 250億元。其中光伏發電補貼費占比激增，2012年時只有7.91億元，占全部資金的4%，而到2017年光伏發電的補貼需求已達530億元，占全部資金的43%，與風電補貼額度相差無幾。光伏發電的補貼占比不斷上升，但光伏發電的效率卻并沒有相應提升。2017年光伏發電量為1 182億千瓦時，風電發電量為 3 057億千瓦時，光伏發電量僅為風電的1/3。在講求質量和效益的時代，這種狀況與可持續發展理念背道而馳。最初可再生能源電價附加為0.1分/千瓦時，盡管政府不斷優化補貼標準，把該標準調整到1.9分/千瓦時，補貼仍入不敷出。2009年補貼缺口為13億元，2017年擴大到1 127億元，目前已超過2 000億元[7]。

同時在實施補貼的運作過程中，我們也發現存在一些問題，不可避免地導致部分補貼資金無法到位，影響行業發展。例如，由于相關部門之間缺乏協調和報告過程的復雜性，報告和審批過程冗長，不少光伏發電企業無法及時獲得補貼。

總的來說，由于光伏發電成本高，中國的光伏市場尚未形成有效的供需關系，這導致政府的補貼成了一個無底洞，補貼增長的速度超過光伏產業發展的速度。而且，歷史欠賬和現實新賬交織在一起，先前的補貼不到位，而新補貼又緊隨其后持續產生，形成一個惡性循環，導致補貼資金日積月累，缺口逐年增長，可再生能源補貼不足的問題變得越來越嚴重，制度缺失亟待解決，而且也導致《可再生能源法》的實施效果差強人意。

三、國外光伏產業法律制度概覽

如今，全球光伏產業的先驅非德國、美國、日本莫屬。德國、日本并不具備優越的太陽能光伏發電自然條件，但它們卻取得了令其它國家艷羨不已的成就，其背后的原因值得我們深思，其中有一點不容忽視，那就是它們先進的光伏產業法律制度有力地促進了光伏產業的長足發展。

(一)德國

德國為了優化能源結構，不斷加大光伏產業扶持力度。1999年為了鼓勵本國民眾大規模安裝光伏發電設備，德國提出了“十萬太陽能屋頂計劃”。在該計劃中，政府為廣大居民提供貼息貸款，以刺激民眾購買安裝光伏設備，并且政府還按照市場價格收購居民生產的富余的太陽能電力，把該部分電力并入國家電網體系之中，這一計劃使得德國太陽能產業實現了跨越式發展。2000年德國通過了《可再生能源法(EEG200)》，并在2004年、2009年、2017年對該法案進行修訂。其中2017年的修訂版本最引人注目。

首先，2017年修正案授權確立了 “租戶用電”制度。光伏發電企業如向足額使用供給電源的居民樓供電，則該企業根據消耗電量可享受相對優惠的分攤款。這一制度使得光伏發電主體和用電主體均享受了優惠。

其次，2017年的修訂版將可再生能源補貼國家定價制度轉換為公開競爭的招投標競爭模式，發揮市場調解作用，靈活確定補貼額度。

同時，為配合《可再生能源法(EEG200)》的實施，德國在后續法案中還從權利義務角度出發，增加了社會公民的義務，認為公民有使用以可再生能源等綠色能源供熱的義務。

(二)美國

美國作為世界上率先推行綠色發展理念的國家，也率先制訂了配套的光伏發電發展規劃。經過了幾十年的實踐與完善，美國是光伏發電產業經濟收益最高的國家。在1974年、1978年、1980年相繼頒布了《太陽能研究開發法》《太陽能光伏能源研究開發和示范法》《能源安全法案》，以扶持光伏產業發展，并且在2009年制定的《美國清潔能源與安全法案》中提出新的2020年發展規劃，認為 2020年全美電力需求的近兩成供應要來自于可再生能源發電項目。為推動居民使用符合新國家標準的家庭光伏設備，美國在光伏領域推行稅務改革，減免了家庭光伏設備的投資稅。

與此同時，第三方產權太陽能融資租賃服務在美國也逐漸興起，促進了美國太陽能產業的發展。根據第三方產權太陽能融資租賃服務協議，光伏開發公司把光伏設備有償出租給居民安裝使用。以租代買的新型融資方案使得光伏開發企業獲得了由租金組成的足量資金，后續以優惠價格大批量購買光伏設備，這大大降低了企業運營成本；同時專業的維護人員給居民在安裝和維護方面帶了切實的便利，也省去了購買光伏設備的大量資金。多方主體共贏的租賃模式使得光伏產業發展打開了新的市場。

(三)日本

日本由于其自然資源匱乏，所以大力發展光伏在內的可再生能源。2010年，日本政府在原有的補貼制度中增加了強制回收電力原則，該原則加強了電力回收力度，要求發電企業應以兩倍的市場價格無條件回收剩余的零散太陽能電力，該原則有效保障了小微光伏企業的生存，推動了行業平穩發展。實施7年后，政府轉變發展思路，推崇市場化機制，進一步修改補貼制度，在原有基礎上引入“競價制度”和“降價時間表”，促進了市場的公平競爭。除此以外，日本還是世界上較早確立綠證制度的國家之一，該制度的推行有效促進了光伏產業鏈的完善與發展[13]。

四、綠色發展理念下光伏產業發展法律制度的優化

通過學習國外先進立法經驗，針對我國現狀，本文提出以下建議。

(一)頒布光伏產業專門立法

近年來我國已經扶持了許多種類的綠色能源，總結經驗可知，科學完善的頂層制度供給和新能源發展的穩定性是呈正相關的[3]。光伏是可再生能源的重要領域，具有不同于其它可再生能源的特殊性，為了使光伏產業相關法律制度形成合力，充分發揮法律的引領和推動作用，就需要尊重光伏產業的特殊性，以現有的光伏產業相關法律制度為編制基礎，結合當下和未來的發展規劃，用發展的眼光制定一部專門適配于光伏產業的專門立法，將光伏產業立法納入到國家的法制軌道之中，同時這一立法實踐所總結的寶貴經驗，在未來可以運用到其它種類的可再生能源的管理之中。

為了促進光伏發電蓬勃發展，早日在市場上形成有效的光伏發電供需關系，就必須構建專門的光伏發電法律體系，對涉及太陽能的現行法律制度進行優化整合，最終構建一個全面性、總綱性的太陽能法律體系。

(二)優化專項基金法律制度

太陽能與其它可再生能源一樣，需要大量的資金、設備和人員的投入，而我國當前的消費市場還沒有有效形成，極不完善，對國家補貼依賴程度依然較高，太陽能企業的生存環境十分艱難[8]。為改善太陽能企業的生存環境，國家需要三管齊下，從法律層面優化專項基金制度。

首先，建立多元化的融資渠道。通過立法建立市場化、多元性的具有貸款資格和貸款能力的融資平臺，給太陽能企業提供便捷、低廉的貸款服務，同時還可以將證券化引入分布式電力項目融資領域，允許將證券化資產進行抵押融資，為太陽能企業獲得長期發展資金創造有利的法制保障條件[9]。

其次，不斷優化補貼體系。補貼模式應從價格差異補貼轉變為固定價格補貼，逐步降低補貼標準，調整補貼方向[10]。為實現完成補貼機制改革的目的，根據市場變化和技術更新，持續優化調整補貼的價格，以便在補貼消失之前逐步降低補貼標準，不斷提高光伏產業的市場化程度。

最后，從財政與稅收角度出發，政府需要借鑒他國經驗，通過專項立法給予光伏產業及其從業者更多的補貼政策，鼓勵太陽能科技人員進行技術創新，打造明星產品，提高行業標準[11]。此外，從擴大內需的角度入手，出臺光伏電力產品優惠采購政策，減免各環節稅款，提高廣大消費者使用光伏產品的積極性。當然，為避免臨時性、滯后性問題的產生，建議將財政、稅收、補助等所有涉及促進光伏產業發展的法律、地方性法規、部門規章等匯總，編寫進可再生能源法的太陽能光伏編，或者制定專門的太陽能核心法律，提升相關優惠、扶助措施的制度剛性。

(三)加快推行配額制和綠證制

如上所述，當前我國光伏產業存在嚴重的“棄光”問題，推行配額制和綠色證書市場制可從一定程度上提升我國可再生能源的消納能力，遏制“棄光”現象。配額制設置了長期的、積極的可再生能源發展目標，除了能為光伏發電企業提供較為穩定的外部政策環境以外，還提供了能夠更好適應發展需求的科學的電網規劃。同時，配額制擁有明確的責任劃分以及配套的懲罰機制，這將有利于強化各主體的責任意識，激發各主體的創作力，使得光伏從業者不再單純依賴國家補貼，所以配額制政策要加速落地[12]。

為了推行配額制和綠證制的早日出臺，建議相關部門盡快下發指導意見，針對政府的不同行政級別設定不同的電力消費可再生能源配額，要求監管方、供電方、用電方等多方社會主體積極承擔各自對應的法律責任。

(四)立法督促政府積極履職

光伏產業作為一種典型的高投入類型的公共性事業領域，其初期發展與起步、后期的規范與監管都極其依賴政府發揮自身的重要作用。因此我國政府在未來應積極承擔社會責任，引導光伏產業又好又快發展[14]，這一點應該被立法明確和肯認。

首先，政府必須提升光伏產業發展的戰略高度。我國長期習慣以化石能源為主體的的能源體系，導致多方主體均忽視了光伏產業的重要性。現階段在政府層面，應將光伏發展納入我國能源發展規劃，同時加強太陽能利用基礎常識的普及教育，提高民眾、企業對光伏產業的認識，提升社會各主體的參與度[15]。其次，針對光伏企業，政府應該主動地引導太陽能使用主體，通過約束機制和激勵機制的綜合運用，明確其權利和義務、責任，督促其想方設法提升太陽能利用率，增強企業的積極性和自覺性。最后，政府還需要科學劃定光伏利用的區域布局。我國現階段光伏產業發展存在著南北、東西差異，地區發展極不平衡，需要運用宏觀調控手段，充分發揮不同地區的區域優勢，實現均衡發展。

五、結 語

目前我國光伏產業發展勢頭良好，但相關問題也日益凸顯，不容忽視。我們要堅定不移地貫徹綠色發展理念，全面建立資源高效利用制度。光伏產業立法要根據光伏產業和光伏市場的發展形勢適時作出調整和及時回應，進而加快出臺光伏領域核心法律，不斷完善配套法律制度，切實發揮法律的制度保障作用。