標準化建設與基層社會治理現(xiàn)代化：價值、限度與策略

胡華豪

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

一、問題的提出

黨的十九屆四中全會提出，要推動社會治理和服務重心向基層下移，把更多資源下沉到基層，更好提供精準化、精細化服務。[1]推行精準化與精細化治理，則涉及到如何構建一套行之有效的制度體系以保障社會治理有序運轉的問題，[2]換言之，也就是如何通過制定統(tǒng)一的標準，規(guī)范社會治理的主體、體系、目標和手段，[3]實現(xiàn)社會的標準化治理。那么，對于如何理解和把握標準化與社會治理之間的內在邏輯，以往的研究則主要從歷史和當下實踐經驗等層面展開：其一，從歷史層面進行分析。有學者認為，作為一種治理技術，標準化在早期的社會治理實踐中即有源可溯，比如部落時期出現(xiàn)的結繩計數(shù),秦國對度量衡、文字、貨幣和車軌的統(tǒng)一等。[4]也有學者認為，早期的標準化治理實踐，其目的正在于實現(xiàn)國家權力對社會的制度化嵌入，減少社會治理的不確定性，[5]進而增強國家權威，有效推動傳統(tǒng)中國的國家構建進程。其二，結合現(xiàn)階段的社會治理實踐進行分析。有學者結合浙江“安吉經驗”認為，應以“量化”方式推動基層社會標準化治理的實現(xiàn)；[6]有學者結合江蘇省公共文化治理實踐，指出未來公共文化服務建設也應以標準化為導向，實現(xiàn)標準化治理；[7]也有學者根據(jù)城市社區(qū)治理實踐經驗指出了社區(qū)標準化治理的發(fā)展方向[8]。

誠然，既有研究對標準化與基層社會治理之間的邏輯關聯(lián)進行了較為全面系統(tǒng)的探討，具有重要的學術價值與實踐意義。但仍需要指出的是，標準化治理雖可追溯到早期人類社會實踐，然而其真正作為一種治理策略被提上政策議程仍是源自對近些年基層社會治理實踐的經驗總結，倘若過度聚焦于微觀的實證經驗，亦會造成以偏概全的齟齬，故而應以一種整體性的眼光看待近些年基層社會如火如荼的標準化治理實踐。有鑒于此，本文將嘗試從整體性視角對基層社會中的標準化治理實踐進行探討。

二、標準化建設的實踐價值

根據(jù)《中華人民共和國標準化法》定義，所謂標準即是“農業(yè)、工業(yè)、服務業(yè)以及社會事業(yè)等領域需要統(tǒng)一的技術要求”，而標準化則是指“制定標準、組織實施標準以及對標準的制定、實施進行監(jiān)督”[9]。 而將標準化應用到基層社會治理實踐中，可以發(fā)現(xiàn)其對推動基層社會治理現(xiàn)代化具有顯著的工具價值，具體可從治理主體、治理體系、治理手段和治理目標四個方面進行分析。

(一)有助于明晰基層社會的治理主體

黨的十九大提出，要健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制[10]。但如何在實踐層面明確界定不同主體在基層社會治理中扮演的角色及應履行的職責，仍有賴于相關制度規(guī)定的具體化。透過標準化，能夠對上述這些主體及其職能進行精準定位。如權力清單的公布，不僅可以規(guī)范基層政府的職能范圍，更能夠厘清基層政府與基層自治力量之間的行動界限，實現(xiàn)政府行政與基層自治的有機銜接。因此，標準化對明晰界定基層社會治理主體的角色與職能具有重要推動作用。

(二)有助于健全基層社會的治理體系

建立健全自治、法治與德治相輔相成的治理體系，是現(xiàn)階段提高與改善基層社會治理能力的制度保障。然而，法律的剛性特征讓其與基層社會迅速變遷的實際之間難以避免地產生縫隙，在一定程度上脫嵌于基層社會治理。而標準化則能夠有效彌補基層社會治理中的法律縫隙，健全治理體系。比如，經過多重程序產生的村規(guī)民約、社區(qū)公約等，有效的規(guī)范和約束了基層群眾行動，保障了基層自治、法治與德治水平的提升，這些在基層社會治理實踐中生成的制度規(guī)范，因其更契合基層社會實際，能夠產生更大的制度效能。因此，標準化對建立健全基層社會治理體系具有顯著的推動作用。

(三)有助于規(guī)范基層社會的治理手段

現(xiàn)代信息技術、黨群服務中心、為民服務站以及與之對應的數(shù)目字考核管理機制，[11]均是提高基層社會治理與服務能力的重要手段，因而有必要對上述治理手段及其應用過程進行規(guī)范。而標準化正是通過出臺相關制度文件等為此類治理提供了一個有效途徑。如安徽省頒布的《進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，推進政務服務“一網(wǎng)、一門、一次”改革行動方案》，對“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”的平臺建設、服務內容等做出規(guī)定，確保全省在“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”方面有著統(tǒng)一標準，進而在統(tǒng)一標準的基礎上提高政府服務質量。可以看出，標準化有助于基層社會治理手段的統(tǒng)一與規(guī)范化。

(四)有助于優(yōu)化基層社會的治理目標

基層社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)必然涵蓋多個階段、多個層次的目標，因此，標準化能夠將基層社會治理現(xiàn)代化的整體性目標細化為階段性目標，并在這基礎上進一步劃分治理主體、治理體系以及治理手段的短期目標。而在具體實踐層面，則又能夠根據(jù)基層社會治理經驗不斷調整各類目標，確保現(xiàn)代化進程的穩(wěn)步推進，由此實現(xiàn)基層社會治理目標的不斷優(yōu)化與完善。綜言之，標準化能夠從治理主體、治理體系、治理手段以及治理目標4個層面推動基層社會治理邁入制度化軌道，進而在制度化基礎上推動基層社會治理現(xiàn)代化進程。因此，在未來的基層社會治理實踐中，需要以標準化為導向，全面推動基層社會治理中的標準化建設。

三、標準化建設的實踐限度

標準化正日益成為基層社會治理現(xiàn)代化的重要推手，但總體來看，現(xiàn)階段基層社會治理中的標準化仍處于建設階段，存在諸多難題，對標準化產生的治理效能易造成侵蝕，因而也就難以實現(xiàn)標準化與基層社會治理的有效銜接。概括而言，現(xiàn)階段標準化建設中存在的難題可歸納為以下兩個方面：

(一)標準化建設的調適性問題

按照《中華人民共和國標準化法》的定義，標準化是指“制定標準、組織實施標準以及對標準的制定、實施進行監(jiān)督”，因此在基層社會治理中推進標準化建設，也就是通過制定可供遵循的制度規(guī)范，如《養(yǎng)老服務標準體系建設指南》《農村基層黨支部建設標準化手冊》《美麗鄉(xiāng)村建設規(guī)范》等，指導基層社會治理實踐。但值得注意的是，這些治理標準多是基于國家相關文件而由基層政府主導、自上而下制定的，因而部分標準是否能夠與基層社會治理的實際狀況相契合，仍有待實踐檢驗。比如，浙江金昌市制定的《金昌市治理高價彩禮推動移風易俗的指導意見》，其本意正在于整治民間“高價彩禮”等風俗，[12]但在推行過程中，也存在出現(xiàn)統(tǒng)一化的標準與差異化的習俗之間的沖突，進而引發(fā)輿情輿論問題的可能。此外，對“高價彩禮”風俗的整治，是否會出現(xiàn)新的與“移風易俗”不相契合的標準的現(xiàn)象，也是在實踐中需要警惕的。標準化建設的調適性問題，不僅會減損基層社會治理的統(tǒng)一行動效能，亦可能對基層社會治理秩序的穩(wěn)定與維護造成阻礙，出現(xiàn)小規(guī)模的社會輿情和群體性事件。比如，《檢察日報》在2020年2月11日一篇標題為《不讓醫(yī)務人員進小區(qū)：物業(yè)何以如此任性》的報道中指出，部分社區(qū)在新冠肺炎疫情防控中存在“一刀切”問題，即為了遵守當?shù)卣娜娣忾]社區(qū)并禁止人員出入的規(guī)定，忽視醫(yī)療、后勤等工作人員外出防控疫情的實際需要，[13]顯然與政府施行封閉社區(qū)以防控疫情的初衷相違背。因此，如何解決標準化建設中的調適性問題，是現(xiàn)階段推動基層社會標準化治理進程中亟待解決的難題之一。

(二)標準化建設的價值性問題

現(xiàn)代國家的構建或言政治秩序的塑造，其中一個重要維度就是將傳統(tǒng)社會納入非人格化的國家管理體系，減少以至避免各種人格化因素的干擾，如基于血緣、人情等非正式規(guī)范產生的庇護關系，[14]進而實現(xiàn)國家權力運作的規(guī)范化與制度化。因此，面對廣土眾民的社會境況，中國的現(xiàn)代化進程必然也要通過制定相應的制度體系，減少社會治理過程中的不確定現(xiàn)象，實現(xiàn)基層社會治理的有序化。然而，在基層社會治理中實行標準化建設，雖可以讓基層社會治理步入規(guī)范化與制度化軌道，但倘若過度推崇標準作為一種工具所能產生的治理優(yōu)勢，便會出現(xiàn)侵蝕基層社會治理中既存價值理性的風險，需要慎重對待。換言之，當具體的法律條文規(guī)定與基層社會中固有的價值關懷相沖突時，如何調適二者之間的矛盾，也就構成了目前標準化建設中另一個需要解決的問題，即價值性問題。比如，在基層社會推行的“互聯(lián)網(wǎng)+”服務平臺建設，即容易陷入技術治理邏輯的窠臼。一方面，“互聯(lián)網(wǎng)+”服務平臺雖便利了群眾辦事的渠道，降低等待時間，但在一定程度忽視了部分群體的實際狀況，如老年人對網(wǎng)上就醫(yī)的預約掛號程序的不熟悉、不會操作等；另一方面，為實現(xiàn)全縣、全市和全省的“互聯(lián)網(wǎng)+”服務平臺建設目標，部分地區(qū)按照相關建設標準片面追求諸如為民服務中心(站)、黨群服務中心等服務平臺以及月度辦結事項等數(shù)量，力求超額完成考核指標，這也就會造成標準執(zhí)行過程中層層加碼現(xiàn)象的出現(xiàn)，對執(zhí)行人員、服務對象等施加過度的人為壓力。因此，如何解決標準化建設中的價值性問題，是現(xiàn)階段推動基層社會標準化治理進程中另一亟待解決的難題。綜合而言，標準化建設中存在的調適性和價值性問題，不僅有礙于黨組織領導自治、法治和德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系之健全，也制約著基層社會治理現(xiàn)代化的長遠發(fā)展。而從實踐看，此次突發(fā)的新冠肺炎疫情防控更進一步突顯出基層社會治理中的標準化建設具有的較大補足空間，仍需要付諸相關行動來推動基層社會標準化治理的實現(xiàn)。

四、標準化建設的優(yōu)化策略

黨的十九屆四中全會提出，要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，健全社區(qū)管理和服務機制，推行網(wǎng)格化管理和服務，發(fā)揮群團組織、社會組織作用，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會自律功能，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動，夯實基層社會治理基礎。[1]而其中的關鍵，則在于如何健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系，保證基層社會治理有規(guī)可循、有標可遵，進而逐步實現(xiàn)基層社會治理的現(xiàn)代化。

(一)制度層面：由基層黨組織統(tǒng)籌標準化建設，健全標準化的基層社會治理體系

健全統(tǒng)一規(guī)范的制度體系，不僅是標準化建設力圖實現(xiàn)的社會治理目標，也是標準化建設得以有序推進的重要保障。而基層黨組織作為獨立于政府的政治組織，能夠有效化解政府科層式治理帶來的諸如信息壁壘、行動邊界等體制弊端，[15]最大限度地統(tǒng)籌與協(xié)調不同職能部門的標準制定，推動標準化的基層社會治理體系健全。因此，在具體的標準化建設實踐中，需要由基層黨組織全面統(tǒng)籌與協(xié)調基層社會治理中的標準化建設工作。

首先，應由基層黨組織統(tǒng)籌標準化體系的制定。具體來說，一方面，應以基層黨委為中心成立標準化建設領導小組，全面統(tǒng)籌標準化建設的推進工作，即通過制定合理的規(guī)劃，有計劃、有步驟地組織相關職能部門的標準化制定。同時，基層黨委也要主動搭建不同職能部門之間的溝通交流平臺，讓不同標準制定主體能夠有效溝通并聽取關于相關標準制定的意見；另一方面，也要注重標準化體系本身的科學性建設。科學合理的標準化體系是實現(xiàn)基層社會標準化治理的前提，因此，基層黨組織要有意識地借助現(xiàn)代信息技術提高標準化體系的科學性水平。

其次，應由基層黨組織統(tǒng)籌標準化隊伍的建設。一套行之有效的制度體系也有賴于強大執(zhí)行力的發(fā)揮。一方面，應由基層黨委統(tǒng)籌推進標準化隊伍的長效建設機制。即通過建立健全標準化隊伍的人員選拔、任用和激勵等舉措，構建標準化隊伍的長效建設機制，有針對性地培養(yǎng)一批能夠適應基層社會標準化治理需要的工作者；另一方面，則應由基層黨委圍繞標準化隊伍建設展開諸如經驗交流、在職教育等培訓，提高工作人員對標準的理解和執(zhí)行能力。

最后，應由基層黨組織統(tǒng)籌標準化建設的監(jiān)督工作。在標準執(zhí)行階段，會出現(xiàn)有標不依、執(zhí)標不嚴等現(xiàn)象，對標準化建設的推進造成阻礙。因此，基層黨委需要統(tǒng)籌對標準化建設的監(jiān)督工作，不僅需要主動聯(lián)合標準制定部門加強對標準執(zhí)行的監(jiān)督，尤其是針對一些與基層社會治理實際相脫嵌的標準，更要及時修改甚至廢除；同時也要完善標準化建設的考評機制。

(二)價值層面：秉持以人民為中心的價值取向，推動基于人民本位的標準化建設

正如習近平總書記所言，“檢驗我們一切工作的成效，最終都要看人民是否真正得到了實惠，人民生活是否真正得到了改善，人民權益是否真正得到了保障”。[16]而在基層社會推行標準化建設的最終目的也是為了實現(xiàn)基層社會治理現(xiàn)代化，讓基層群眾享受到現(xiàn)代化成果。因此，在推動標準化建設時，就需要在標準化建設中更加突出人民群眾的主體地位，推動基于人民本位的標準化建設。

首先，在理念上，需要將以人民為中心的價值取向貫徹到標準化建設中。就實踐看，標準化得以從治理主體、體系、手段與目標推動基層社會治理現(xiàn)代化，關鍵正在于能夠在制度層面規(guī)范基層社會不同治理主體的行為，確保其始終處于可控、可預測的范圍以內，減少各種突發(fā)問題對基層社會治理秩序的侵擾。但標準化終究只是一種治理工具，其服務對象也是基層群眾。因此，在標準化建設實踐中，應從理念層面改變以往的價值導向，秉持以人民為中心的價值取向而不是把基層群眾視為標準化治理的客體，更加突出和強調人民群眾的主體性地位。

其次，在行動上，需要增強標準化建設中基層政府的回應性和人民的參與性。長期以來，韋伯所言的政府行政科層體制，由于其制度剛性、行動僵化等特征為人們所詬病。[17]而在具體的行政運作中，這一體制弊端往往表現(xiàn)為缺少對人民群眾的回應性，即沒有很好地回應人民群眾的訴求。這種行政回應性的缺乏，無疑會侵蝕基層政府的治理有效性和合法性基礎，造成基層政府治理效能與服務效能的減損。一方面，需要改進與優(yōu)化標準化建設的反饋機制，即設立專門的反饋渠道，及時收集和歸納人民群眾的意見和建議，針對人民群眾反映強烈的標準要提交相關標準制定部門重新審議，確保標準化建設中人民群眾的意見和建議能夠被有效采納；另一方面，加強人民群眾在標準化建設中的參與性。比如，針對基層社會中存在的一些具有典型性且群眾能夠自覺遵守的風俗習慣，要組織群眾進行評議，形成村規(guī)民約、社區(qū)公約等規(guī)范。

最后，在目標上，需要構建人民滿意的標準化治理體系。黨的十九大報告中指出，要建設人民滿意的服務型政府。標準化作為政府治理的一種重要工具，其目的正是為了提高政府治理與服務能力，因此，標準化建設最終也需要以人民滿意為導向，構建人民滿意的標準化治理體系[18]。比如，在制定與施行養(yǎng)老服務標準時，應是能夠最大限度地契合老年群體的服務需求而不是過度關注如養(yǎng)老的覆蓋面、基本生活保障線等量化的指標考核，進而讓老年群體享有更高質量的養(yǎng)老服務，增強獲得感和幸福感。

五、結語

標準化建設對基層社會治理現(xiàn)代化具有顯著的助推作用，并日益成為當代中國基層社會治理實踐的重要技術工具，譬如各地推行的行業(yè)標準、服務型政府建設標準等。就此而言，本文從價值、限度和策略三重維度對標準化建設與基層社會治理現(xiàn)代化展開了探討，對把握二者之間的內在邏輯具有重要的現(xiàn)實參考意義。不過，由于基層社會治理實踐的瞬息萬變，為更深刻地闡述二者之間的復雜聯(lián)系，也就需要進一步結合具體實踐之變化加以討論，而這正是本文需要深化的內容，有待后續(xù)研究進行完善。