論“邊境安全”的幾個問題

田俊遷

（蘭州大學 歷史文化學院，甘肅·蘭州 73000）

對于國家領土邊緣部分的安全提法，經歷了從邊疆穩定、邊疆安全與發展、邊境安全與邊疆發展的過程[1]，如今邊境安全不僅成為普遍認可的說法，而且研究成果也越來越多，突出地表現在邊境安全觀[2]、邊境安全風險分析與管理[3]、影響邊境安全的具體問題[4]、中國邊境安全基本態勢[5]、國外邊境安全管理啟示[6]等方面，但對邊境安全的概念、重要性及如何維護邊境安全等論題仍存在不同意見。本文則在收集邊境安全文獻資料和對中國99個邊境口岸普查的基礎上，對以上問題進行探討。

一、邊境、安全與邊境安全的界定

不同國家的邊疆、邊境和邊界的界定不同，實際管理范圍也不同，如法國和西班牙以海拔大多在2000米以上的比利牛斯山為界，此山長約435公里，東端寬僅10公里，中部最寬達160公里，一般寬80～140 公里[7]。美國和加拿大基本以北緯49°作為邊界[8]；另外，我們從學者提出的旅游區遠離邊境線、旅游區與邊境線的一側相鄰、旅游區穿過或與邊境地區相融的邊境與旅游區的三種關系中[9]，可以看出“邊境區可以是橫跨邊界的區域，也可以指邊緣地區”[10]。這主要源于看邊境的視角。從全球化的角度來說，邊境一般指兩國及兩國以上國家邊界區域。如歐洲地理學家認為，邊境應該理解為“生活在其中的人們的感受過程，研究重點應該是他們在不同空間中的實踐構成和實踐表征”[11]；從一個國家的角度來說，邊境一般指沿國界向國內縱深的某級行政管理范圍。我國的邊疆就與省和自治區聯系在一起，如邊疆省區；邊境與州盟縣市結合在一起，如陸疆9省區中有7 個省區的邊境管理條例規定邊境縣或縣級市管轄范圍就是邊境，內蒙古自治區和新疆維吾爾自治區的邊境管理條例將邊境范圍擴大到盟和州[12]。因此中國陸地邊境就是指邊疆省區的盟或州、縣或縣級市管轄區域；邊界則與鄉鎮或村莊與牧場聯系在一起，如邊界所在鄉鎮，邊界線分布在哪些鄉鎮的村莊或牧場等等。那么中國邊境就是從國界線向國內領土縱深的地州或盟、縣或縣級市區域。

關于安全的界定，雖然東西方人類不同群體安全觀念和價值不同，尋求安全的路徑也不同，但由于人類作為一類物種的相似性，其安全的體驗和認識自有相同之處，安全都是相對于危機而產生。個人、群體或國家只有感受不同危機時才會關注安全的重要性。即安全自古以來就是一個實踐性大于理論性的話語。正因為如此，國外一些安全研究者認為“安全概念本身是不確定的，在不同領域、不同場合、不同時間，面對不同的行為體和不同的問題會有不同的安全概念，任何一種概念的界定都容易造成以偏概全的后果”[13]。其中，小霍姆斯曾經說過：“安全是一種活生生的思想的外皮，它應用的時間和環境不同，色彩和內容就可能截然不同。”[14]巴瑞·布贊也認為“安全的本性使人們不可能得到一致認同的界定，安全仍然是一個有待發展的概念”[15]。因此“安全只是一個模糊的象征”[16]。再從國內安全研究現狀來看，有談及安全某些內容的成果，比如金融安全、海洋安全、網絡安全、食品安全；也有對安全概念進行界定的成果。如王逸舟教授認為：“單從字面上簡單理解, 安全指的是行為主體（不論是個人或國家或其他集團） 在自己生活、工作和對外交往的各個方面能夠得到或保持一種不受侵害、免于恐懼、有保障感的狀態。”[17]余瀟楓教授則把安全界定為“客觀上不存在威脅，主觀上不存在恐懼，主體間不存在沖突”[18]的存在狀態。從以上學者們對安全的理解和界定來說，因安全的實踐性重于理論性，因此安全就是指人類的生存和發展沒有受到威脅，沒有遇見危險、危害、損失的狀態。

至于邊境安全的界定，則首先需要界定什么是邊境安全問題或邊境安全風險，然后才能界定邊境安全。有學者認為：“邊境安全問題，即邊境地區面臨一定的侵擾、威脅和危害而出現的矛盾和沖突。”[19]“邊境安全風險，是各種損害我國邊境安全和邊境利益的要素及可能性、潛在危害性的集合。”[3]因此“邊境安全是指邊境地區沒有危險，不受威脅和不出事故。”[20]具體從范圍來說，邊境安全則是指人類建立的國家之間陸、海、空邊境區域的安全；從內涵來說，它是指國家邊境區域沒有沖突、糾紛及其隱患的動態和諧狀態。

二、邊境安全在國家安全中的重要性

由于邊境安全不同于國家中心的城市、鄉村的安全，它的重要性體現在以下4個方面。

首先，邊境安全涉及的內容較多且相互交織，這是邊境安全的重要性所在。邊境安全不僅涉及國民生存與發展的各個方面，如經濟發展是否平衡、社會關系是否和諧、文化是否得到傳承保護、生態環境是否惡化等，而且還涉及邊境區域的特殊內容，如邊界沖突、跨國（境、界） 犯罪、價值觀滲透等。更有甚者，有些在國家中心區域并不會產生威脅或威脅相對較小的內容卻對邊境的影響很大。比如我國邊境區域空巢化問題。這一問題在內地很普遍，但由于內地的鄉村空巢化是城鎮化發展的結果，城鎮相對于邊境比較密集，城鄉之間的交通又比較方便，因此對內地并沒有產生太多的安全影響。但在邊境就大不一樣。如早在2013—2014年，中朝邊境延邊朝鮮族自治州琿春、和龍、龍井和圖們4個邊境縣市的中朝邊境朝鮮族村莊實際人口所占比重最高的村莊為46.9%，還不到登記戶籍人口的一半，最低的僅為15.8%，人口外流問題異常嚴峻。其中和龍市與該市崇善鎮的行政村數量分別由1990年的159個和11個，減少到2010年的76個和4個，減少率分別為93.1%和94.7%。最近從2017—2020年的中朝邊境口岸所在村鎮調研表明，中朝邊境區域空巢化現象仍然沒有緩解，如三合口岸所在三合村，有60多戶人口，絕大多數家庭只有老人；長白口岸附近的長白縣果園村留守老人的孤獨問題日益突出。這不僅直接影響中朝邊境民眾的日常生活，而且還影響到民間護邊人的質量和數量，一旦有危及邊境的事件發生時，就沒有強有力的民間力量補充。因此從邊境安全的內容來看，邊境安全的內容不僅包括國民生活的方方面面，而且是構成國家領土與主權完整的重大問題。因此，僅僅從邊境安全涉及的內容來看，就是國家安全中最重要的組成部分。

其次，內外交織或疊加的沖突，在邊境區域爆發的機率高，就成為國家安全的重點問題。這也是邊境安全重要性所在。我們以緬北沖突為例來說明，“2015 年至今，16家緬北民族武裝組織組成民族聯合聯邦委員會為核心的民地武新聯盟，聯合對抗政府軍。現階段的緬北沖突具有持續時間長、規模大、武裝組織多、投入大、無季節性的特點”[21]。緬北沖突雖然發生在緬甸境內，但因是緬甸與中國的邊境區域，因而不僅嚴重影響中緬邊境貿易，而且沖突爆發后也使云南邊境地區面臨著巨大的緬甸難民安置壓力。因此邊境區域一旦出現影響安全的事件，就會是內政與外交疊加的事件，影響的范圍就會越過國界，國家關系、局部國際關系也受到沖擊。因此從影響邊境安全的沖突來看，內外交織或疊加的沖突，在邊境區域爆發的機率高，就不得不上升為國家安全重點問題。保護邊境安全就是保護國家外殼，其重要性如同蛋殼與蛋清的關系。這從某種程度上說明邊境安全的重要地位。

再次，維持邊境區域的安全必須使用傳統安全與非傳統安全相結合的方式表明維護邊境安全的難度，這種難度則是邊境安全重要性所在。傳統安全方式是指使用軍事、武力去解決威脅國家安全的方式，非傳統安全方式是指用非軍事、非武力方式解決威脅國家安全的方式。之所以出現非傳統安全的概念和解決方式，主要“由于大規模軍事沖突導致的傳統安全威脅減退，其他影響安全的問題，即非傳統安全的威脅凸顯”[22]。在國家邊境區域，由于影響國家安全的問題不僅有邊界沖突、跨國走私、非法移民等傳統安全問題，因此需要準備軍事設備和軍隊應對，同時價值觀滲透、極端宗教傳播、跨國恐怖活動和分裂活動則以長期隱蔽的方式跨國活動，這就需要以細致過濾的管理方式來應對。如美國，以大數據技術、人工智能技術、3S技術（GPS、RS、GIS）、虛擬現實技術、物聯網技術等最具代表性，加強邊境安全風險防控技術與方法創新[23]來解決影響邊境安全的走私、移民等問題；歐盟憑借一致的邊境安全風險防控理念，整合區域內邊境防控資源，打造了邊境安全風險一體化的防御機制，較好地維護了歐盟的邊境安全[24]。從以上案例可以看出，以軍工科技引導的傳統安全方式與高科技為龍頭的非傳統安全方式相結合，則是現代國家維持邊境安全的有效方式，不僅體現出現代國家安全的特征，也表明在全球化時代維系國家邊境安全越來越有難度，這是邊境安全的重要性所在。

最后，國家邊境相對于國內城市、鄉村而言是國家領土的保護傘，因而重要性程度高。從國家內部地理構成來說，有邊境，就有中心；有鄉村，就有城市。無論國家安全涉及多少方面的內容，如政治、國土、軍事、經濟、文化、社會、科技、信息、生態、資源等，都是民眾生產生活離不開的內容，但從國家領土構成、民眾居住格局來說，無非有城市安全、鄉村安全、邊境安全、國家安全四個層面。其中城市安全注重“點”的安全，鄉村安全關注“面”的安全，邊境安全重視“帶”的安全，國家安全是“整體”安全[25]。那么邊境安全就是整個國家安全的保護傘，其作用不僅保護邊境居民，而且保衛居住在城市、鄉村的所有國民，因此重要性較高。

以上四點，則是邊境安全的重要性所在，也是邊境安全的獨特性所在。

三、解決影響邊境安全問題是邊境是否安全的標志

從近年學者分類整理的影響我國邊境安全的問題來看，有民族問題、宗教問題、毒品問題、走私問題、非法移民問題、恐怖主義[26]等。本文所在團隊對中國99個陸地邊境口岸的調研表明，中國東、北、西、南邊境面臨的影響邊境安全問題不同。比如影響中朝、中俄邊境安全的問題主要是邊民空巢化問題；影響中蒙邊境安全的問題主要是生態惡化問題和邊貿貨物單一問題；影響中哈、中吉、中塔、中巴邊境安全的問題主要是大國干涉內政及跨國恐怖、分裂、極端宗教活動；影響中印、中尼、中不邊境安全的問題則是邊界沖突、邊境通道較少的問題；影響中緬、中老邊境安全的問題主要是邊境軍事沖突、跨國犯罪；影響中越邊境安全的問題則是走私、非法移民等。從其他國家面臨的影響邊境安全的問題來看，有些與中國邊境相似，有些則不同，如影響印度尼西亞和馬來西亞的邊境安全問題有走私、非法移民、恐怖活動[27]；影響美國邊境安全的問題主要是非法移民、恐怖活動[28]；“吉爾吉斯斯坦獨立至今，邊境安全角勢一直不穩定，邊境沖突事件頻生，主要表現為邊境居民沖突、邊境邊防軍沖突、非法越境及武裝毒品走私。”[29]阿富汗的軍火和毒品走私則比較突出[30]。總體來看，可以將以上問題分為影響邊境安全的國內、跨國及國外問題。其中國內問題有邊民空巢、生態惡化、通道不足等，跨國問題有邊界糾紛、販毒、販賣人口、走私貨物、恐怖分裂及極端活動等等，國外問題則有大國干涉、周邊國家邊境軍事沖突、周邊國家關系緊張等等，如何解決這些問題，至關重要。

要解決以上影響國家邊境安全問題，維護邊境安全的和諧穩定狀態，就不得不從以下4個方面入手。第一，細化維護陸海空全方位邊境安全方略。關于此點，美國走在前列，比如“美國國防部《四年防務評估報告2014》認為，美國面臨一系列安全風險，要采取積極的、分層次的方法保衛空域、海岸和邊境安全”[31]。任何一個國家，除了少數內陸國家，其硬邊疆都是由陸、海、空疆域組成的國家，邊境安全就涉及海陸空三維一體疆域，因此分層次、有步驟、突出重點制定邊境安全方略是維護邊境安全的第一步，也是最重要的一步。因為方略涉及到整個國家的安全戰略，一旦失誤，全體國民的安全就會受到嚴重威脅。第二，要顧及相鄰國家的邊境安全。中國有句古語“臥榻之側豈容他人酣睡”，但全球陸地沒有一個角落不充滿人的現實告訴我們，每個國家的臥榻之側都有他國的臥榻，那么相互安臥則是不得已的選擇。因為在越來越擁擠的地球上，沒有任何一個國家能夠獨善其身，合作才能共贏。因此從安全角度來說，只有你安全、我安全、大家才安全的安全觀念才能使相鄰國家、周邊國家或區域國家安全，這是全球國家經過20世紀前半期的熱戰和20世紀后半期的冷戰后學會的歷史教訓。因此只管結盟國家自身安全、不顧別國安全的傳統安全觀已經逐漸被和合共生的非傳統安全觀所代替。中國自中華人民共和國成立以來奉行的五項基本原則就是和合共生的典范。第三，對待具體的影響邊境安全問題分國內、跨國和國外三個層次解決，必要時聯動解決。以中國為例，對于影響邊境安全的國內邊境空巢、邊境經濟發展滯后的問題，已經在中央和邊境省區各級政府的大力支持下逐步解決；對于影響邊境安全的跨國問題，如毒品走私、非法移民、恐怖活動，則通過中國與周邊多個國家聯手解決，如上合組織。對于影響邊境安全的國外問題，主要是大國干涉內政的問題，則用多邊戰略來解決。對于某些影響到國內跨國及國外的安全事件，則采取聯動機制，如中老緬泰四國展開的湄公河聯合巡邏執法行動。第四，充分利用現代科技手段實行開放與過濾相結合的邊境管理方式。由于現代邊境安全的非傳統安全因素大大增多，因此在邊境管理過程中加強開放與過濾相結合的管理方式則可以將一些影響邊境安全的因素提前消滅。如美國公民和移民服務局建立了FMNS（the Fingerprint Masthead Notification System)，CICS（the Customer Identity Capture System)， FD-258 MF（ the FD-258 Tracking System-Mainframe)，BBSS（the Benefits Biometrics Support System)，IBIS（the Intera-gency Border Inspection System) 5個信息系統，用以對移民申請人進行詳細的生物信息比對[23]，將非法移民對邊境安全的影響降低下來。這樣既保障了國家之間民眾的正常經濟、社會和文化之間的交流，又可以過濾對邊境安全造成負面影響的事件，因而保障了國家之間的邊境安全與邊疆的正常發展。

總體而言，邊境安全是國家邊疆發展的基石，也是鄰國相互交往的基礎。只有解決好影響邊境的安全問題，邊疆發展和鄰國和諧才能實現。