農業行政執法案卷常見問題

孫承宗，陸金權

（1.楚雄州種子管理站，云南楚雄 675000；2.云南省農業農村廳，云南昆明 650224）

全面依法治國是黨中央提出“四個全面”戰略布局的主要內容，依法行政、依法執法是全面依法治國的前提和保障。隨著機構改革后農業農村部門的監管執法職責增加和農產品質量安全要求日益提高，農業執法工作責任和壓力也隨之增加，農業行政執法工作面臨執法面廣、任務繁重、專業性強、風險點多、責任艱巨的壓力。目前，農業農村部門負責執行的法律法規（不含地方性法規和省級以下政府規章）共197部（其中農業法律20部、行政法規32部、部門規章145部），涉及種子、農藥、肥料、獸藥、農產品質量安全、動植物檢疫、防疫、生豬屠宰、漁業、耕地保護、農村資產管理、宅基地等20多個領域，關系百姓生產生活方方面面。

農業農村部一直高度重視農業行政執法工作和執法案件辦理質量，省、市、縣各級農業農村部門也不斷加強對行政執法案件辦理的監督指導，但由于全國的農業執法工作普遍存在起步較晚、執法人員多數是由農技人員轉崗，法律素養普遍不高等原因，一些農業行政執法案卷離“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處罰恰當、手續完備、程序合法”的要求還有差距。開展農業行政執法案卷評查，找出存在問題已然成為監督和提高案件辦理質量和水平的重要手段。

一、農業行政處罰案件常見問題

（一）對象認定不準

最常見的情形，就是把有字號的個體工商戶的經營者作為“當事人”。如《營業執照》上名稱為“大豐農資經營部”，經營者為“張三”，就把“張三”作為“當事人”。依據2015年1月30日最發布的高人民法院關于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（法釋〔2015〕5號）第五十九條 “在訴訟中，個體工商戶以營業執照上登記的經營者為當事人。有字號的，以營業執照上登記的字號為當事人，但應同時注明該字號經營者的基本信息”的規定。顯然，對有字號的個體工商戶（絕大多數的農資經營個體工商戶都有字號），不宜再將經營者作為當事人。

（二）案件定性錯誤

如果一個案件定性都錯誤了，那就存在重大問題了。但在近年的案卷評查中，這樣的情況依然不少，比如：把“xx經營過期農藥產品案”定性為“xx經營劣質農藥產品案”。根據《農藥管理條例》第四十五條“有下列情形之一的，認定為劣質農藥：

一是不符合農藥產品質量標準；

二是混有導致藥害等有害成分。

超過農藥質量保證期的農藥，按照劣質農藥處理。

任何農藥只有符合以上兩種情形之一的，才能認定其為劣質農藥。過期農藥如果未經有資質的機構檢測且符合以上情形之一，是不能把它定性為劣質農藥的，只是在處理（處罰）方式上，按照劣質農藥處理而已。

（三）適用法律錯誤

農業行政執法案件的核心就是確定當事人違反的禁止性條款，然后依據處罰條款進行依法處理。引用法律錯誤，最常見的情形就是將處罰條款作為當事人違反的禁性條款來引用。比如當事人經營劣質農藥的行為，實際是經營者沒有做到對其經營的農藥的有效性負責，違反的是《農藥管理條例》第五條第一款“農藥生產企業、農藥經營者應當對其生產、經營的農藥的安全性、有效性負責……”，然而有的案件將其違反條款引用成《農藥管理條例》的五十六條“農藥經營者經營劣質農藥的，由縣級以上地方人民政府農業主管部門責令停止經營，沒收違法所得、違法經營的農藥和用于違法經營的工具與設備等，違法經營的農藥貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上2萬元以下罰款……”，其實這條只是對當事人經營劣質農藥的行為進行如何處罰的具體規定，而不是其違反的禁止性條款。

（四）行政程序違法

常見的是應當進行法制審核才能做出處罰決定的案件沒有履行法制審核程序。2017年1月1日，云南省人民政府發布并實施《云南省重大行政執法決定法制審核辦法》，要求作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照，對公民處5000元以上罰款，對法人或者其他組織處10萬元以上罰款，或者沒收違法所得、沒收非法財物價值達到上述金額等的事項（統稱重大行政執法決定）的處罰決定前，必須由作出處罰決定的行政執法機關的法制機構對其合法性、適當性進行審核。重大行政執法決定未經法制審核或者審核未通過的，不得作出。不少執法人員不清楚或者根本就不知道有這個辦法存在，所以2017年以前，云南省農業行政處罰案件程序方面最常見的問題就是沒有進行法制審核就作出了重大執法決定，存在執法程序缺失。

（五）行政處罰錯位

比較突出的是將“責令整改”作為行政處罰的種類和內容。如某《處罰決定書》中寫到“本機關作出如下處罰決定：一、責令整改；二、沒收違法所得XX元，并處罰款XX元……”。這里就將“責令整改”錯誤的作為對當事人的一種行政處罰。造成這一情況的主要原因，筆者認為還是執法人員對《行政處罰法》理解不透和對涉農的專業法把握不準。種子、農藥等的涉農法律法規的罰則里，多數條款要求“由縣級以上地方人民政府農業主管部門責令整改，沒收違法所得、違法產品、并處罰款”，但值得注意：一是這里的“責令整改”是指責令當事人整改違法行為，如責令停止經營假劣種子、農藥等，與“責令停產停業”不是同一個概念，應理解為前者是防止違法行為繼續發生而做出的行政命令，是當事人應盡的基本義務，任何人都不應該對這樣的行政命令有異議，而后者是對違法行為發生后的行政處罰，當事人如果對此有異議，是可以進行行政復議或者提起行政訴訟的；二是《行政處罰法》規定的行政處罰的種類里，根本就沒有“責令整改”這一種。

（六）調查取證不足

1.調查取證的程序及方式不規范。執法人員在調查取證中，要注意獲取證據是否符合法定形式及程序，執法人員不得少于兩人，并應當向當事人或者有關人員出示證件，執法人員與當事人有直接利害關系的，應當回避。有的執法人員發現相對人賬簿、貨物往來憑證有問題時，因某些原因不能提取原件時，只是進行了復印，未在該復印件上載明“與原件相同”及讓相對人簽字等情形；有的對相對人的陳述及所承認的事實，檢查人員未用書面形式加以固定并讓陳述人核閱簽字，有的則對相對人的陳述或供認描述不清，還有的在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，不請示行政機關負責人批準先行登記保存，或登記保存超過七日不做出處理決定等。

2.保存證據的意識不強。在實際工作中，執法人員往往缺乏保存有效證據的意識，表現為在處理違法案件中，對一些進行了處罰，也按規定要求足額繳納了罰款后，就將該案的一些證據遺棄，沒有很好的與案件其他材料一起入卷保存，一旦相對人在法定期限內提出行政復議或行政訴訟，身為被申請人或被告的執法部門，將會陷入非常被動的局面。

3.調查取證的內容不完整。執法人員在調查取證中對應收集的書證、物證等證據不完整如照片不清、特征不明、關聯不強、對象不知、收集不全；有些調查記錄、詢問筆錄過于簡單，不能全面反映違法案件的基本情況，提取部分證據不能證明全部違法事實。

4.調查取證的針對性不強。在調查取證中，執法人員擅長于使用詢問筆錄這一單一的證據類型，對證明力度較強的原始證據材料的收集、運用缺乏認識，對于其他種類的證據如視聽資料、現場勘驗等證據，尚不能熟練掌握和運用。做出具體行政行為所依據的調查詢問、陳述、申辯筆錄以及有關物證、書證與違法行為的直接關聯性不強。提取的證據缺乏有效性，難以證明違法事實的存在。

5.對證據的認定不準。①違法生產經營獸藥、飼料的定性證據。一是注意檢查是否有證或超范圍經營；二是要有證據證實其行為是“生產經營行為”，現實辦案中會遇到當事人用于“生產經營”的獸藥、飼料等農資產品狡辨為是用于自用的，所以必須取得其“生產經營”的證據（如骨粉）。②不規范經營的定性證據。如購進（銷售）的原始票據或記錄：一是要查看有無票據或銷售（使用）的記錄，流向表、出庫單等；二是注意核對所取得的票據和貨物是否一致，是否存在當事人記錄寫錯，破損、遺失，或故意使用兩套票據等。③其他違法行為的定性取證。如出租柜臺、出借經營許可證，這里不再多談。

6.缺當事人基本情況。當事人基本情況關系到其組織形式：公民、法人還是其他組織，是公司法人還是非公司法人；關系到能否獨立承擔法律責任。當事人的住所和現居所，關系到如何送達法律文書方為有效。再如，自然人違法時的年齡和精神狀況，關系到承擔行政法律責任能力，是否應當從輕、減輕處罰等。

7.缺違法行為人與當事人的一致性。

8.缺案件來源證據。如《行政處罰決定書》稱根據群眾舉報查處該案，可案卷中無舉報記錄。

9.缺作案時間、地點的證據。發案時間、發案地點與違法行為的發生時間、發生地并不一定相同。根據《行政處罰法》的規定，除法律另有規定外，行政處罰由違法行為發生地的縣級以上行政機關管轄；自違法行為發生之日起兩年內未被發現的，不再給予行政處罰。另外，法律、法規和規章都有生效日期、修改日期和失效日期的問題，直接關系到個案的選擇適用。

10.缺違法事實。

11.缺物證及影像資料。

12.缺違法物品數量描述。

13.缺貨值和違法所得證據。

14.缺非法財物證據。有的案卷調查材料，對該調查核實的內容沒有調查清楚，證據證明力、說服力不足；有的筆錄對與案件無關的情況記錄不少，沒有做到言簡意賅；《現場檢查（勘驗）筆錄》和《詢問筆錄》相互印證不足，證據的關聯性不夠。

（七）其他相關問題

如卷宗封面內容不完整、不規范，卷內材料的頁碼編寫、裝訂順序不規范，內部程序文書領導簽批意見不明確（如《立案審批表》等文書里領導簽批為“擬同意”等）、文書內容不規范（如處罰決定書還用“涉嫌”等）等問題。

二、原因分析

案件存在以上問題，直接原因是案件經辦人員及審核把關人員對農業行政執法程序和相關法律法規學習理解不到位，對新的行政處罰案件辦理要求學習理解不及時，法律素養不足，執法辦案能力和水平不高，工作不深不細所致。客觀原因一是云南省農業執法工作起步較晚，涉農行政執法案件辦理經驗不足；二是農業執法人員基本都是從原來的農業專業技術人員轉崗，法律素養底子薄；三是執法改革不徹底，不少執法機構和人員既承擔著行政執法職能，也承擔著行業管理和技術指導職能，不僅工作任務重、工作壓力大，還存在既當運動員又當裁判員的情況，不同程度影響了執法隊伍的穩定性和辦案工作的專一性。

三、結 語

深化農業行政執法改革，嚴格按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化農業綜合行政執法改革的指導意見》將農業農村部門的執法職能與行政許可、行業管理、技術推廣等工作剝離開來，組建一支業務技能嫻熟、執法行為規范的專業化農業行政執法隊伍，并加強農業執法人員的培訓管理。嚴格遵循《農業行政處罰程序規定》和《農業行政執法文書制作規范》，統一使用農業農村部新版執法文書，確保執法程序合法、執法文書規范。不斷持續抓好農業行政執法案件卷宗的評查和問題反饋工作，全面保障農業農村部門有法可依，有法必依。