《民法典》規范下生態環境損害責任的局限及克服

呂靖文

（華東政法大學 經濟法學院，上海200042）

《民法典》“侵權責任編”貫徹“綠色原則”，專門規定了“環境污染和生態破壞責任”，并針對不同的環境侵權類型分別規定了“賠償損失”“環境修復”兩種責任形式，首次實現了“生態環境損害責任”的法典化(1)在此之前，“生態環境損害責任”只出現于政策、司法解釋的層面，中共中央辦公廳、國務院辦公廳2017 年8 月通過的《生態環境損害賠償制度改革方案》明確規定了生態環境損害賠償范圍、責任主體、索賠主體、損害賠償解決途徑等內容；最高人民法院2019 年6月出臺《關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定（試行） 》，規定了生態環境損害賠償的程序要件；2019 年10 月黨的十九屆四中全會明確提出了“落實生態補償和生態環境損害賠償制度”。。基于此，不少環境法學者對生態環境損害責任相關問題進行了探討(2)如呂忠梅教授等從生態環境損害理論出發進行研究，呂忠梅、竇海洋：《以“生態恢復論”重構環境侵權救濟體系》，《中國社會科學》2020 年第2 期，第119－140 頁；徐以祥教授從生態環境損害責任規范性解釋的角度進行理論研究，徐以祥：《〈民法典〉中生態環境損害責任的規范解釋》，《法學評論》2021 年第2 期，第144－154 頁；孫佑海教授等對生態環境損害責任納入民法典調整的合理性進行了研究，孫佑海、王倩：《民法典侵權責任編的綠色規制限度研究——“公私劃分”視野下對生態環境損害責任納入民法典的異見》，《甘肅政法學院學報》2019 年第5 期，第62－69 頁；徐忠鱗教授從完善生態環境損害賠償制度進行研究，徐忠鱗、宋金華：《民法典視域下生態環境損害賠償制度的內在沖突與完善》，《法律適用》2020 年第23 期，第71－80 頁；蔡唱教授從環境侵權責任承擔問題進行研究，蔡唱：《我國〈民法典〉環境侵權責任承擔問題化解研究》，《湖南師范大學社會科學學報》2021 年第1 期，第40－49 頁；顏運秋教授從生態環境損害賠償司法保障機制進行研究，顏運秋：《〈民法典〉視閾下生態環境修復與賠償司法保障機制》，《廣西社會科學》2021 年第1 期，第93－101 頁。，并提出了富有建設性的建議，如呂忠梅教授建議“建立以生態恢復論為基礎的專門環境責任制度”［1］；徐以祥教授認為“《民法典》中的生態環境損害責任規范為生態環境公益的民事救濟提供了實體法基礎，但一個綜合性的生態環境損害救濟體系的構建還有賴于單行法的跟進”［2］；孫佑海教授建議“增設與環境保護法和其他規制生態環境損害責任的法律相銜接的條款”［3］。盡管上述學者對生態環境損害救濟責任問題都提出應設立不同于傳統侵權責任制度的生態環境損害責任制度或銜接條款，但是，建立生態環境損害責任制度或銜接條款的正當性如何？ 如何建立生態環境損害責任制度或銜接條款？ 實現路徑如何？ 這些問題鮮有專門深入的研究。本文的主要目的是通過探討上述問題，針對《民法典》自身難以實現生態環境損害責任制度功能的現狀，從體例結構上研討“侵權責任編”如何邏輯自洽地處理環境侵權責任與生態環境損害責任的關系，使得民法與環境法在生態環境損害責任制度設計上更加有機協調地進行銜接。

一、《民法典》生態環境損害責任是對傳統環境侵權責任的突破

環境侵權責任一直是我國民法的責任形式之一，原《民法通則》《侵權責任法》都規定了環境侵權責任，但只規定了環境污染的民事責任，即行為人因污染環境造成他人財產、人身損害依法承擔的賠償責任，《民法典》在此基礎上首次將生態環境損害責任納入其中，并突破原來單一的民事責任形式，規定了“賠償損失”“環境修復”的責任形式。

（一） 《民法典》從環境侵權到環境損害的雙重認定

廣義的環境侵權包括侵犯人身權、財產權的普通環境侵權（狹義的環境侵權，下文所指的環境侵權即指此類） 和污染、破壞環境的生態環境侵權［4］（即環境損害） 。《民法典》頒布之前的《民法通則》《侵權責任法》對環境污染責任的規定都是圍繞著環境侵權展開的，如《侵權責任法》第六十五條規定：“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。”此條針對的就是環境侵權問題。《民法通則》誕生于20 世紀80 年代，當時我國的環境問題并沒有嚴重顯現，因此其對環境問題的關照停留在人身權和財產權的損害上。2009 年頒布的《侵權責任法》在一定程度上因應了環境時代法律的“綠色化”需求［5］，對環境污染侵權問題做出了回應，但其并沒有實質性的突破，對環境侵權的認定依然停留在污染造成的人身權和財產權損害上。《民法典》則全面應對環境問題，對環境侵權責任的認定從環境侵權和環境損害兩個層面展開。《民法典》侵權責任編第七章“環境污染和生態破壞責任”規定了7 個條文，第一千二百二十九至第一千二百三十三條是對環境侵權的規定，如第一千二百二十九條規定“因污染環境、破壞生態造成他人損害的，侵權人應當承擔侵權責任”，此條體現的是對傳統的人身權和財產權的損害； 第一千二百三十四條和第一千二百三十五條是對環境損害的規定，如第一千二百三十四條規定“違反國家規定造成生態環境損害，生態環境能夠修復的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人在合理期限內承擔修復責任”，此條體現的是對生態環境的損害。

（二） 《民法典》從私益保護到私益與公益的雙重保護

私益是民法保護的傳統領域，原《民法通則》《侵權責任法》所保護的因環境污染而損害的人身權和財產權便是純粹的私益。對于私益的保護，一方面必須有特定的受害主體，對于環境侵權而言，必須有特定主體因環境污染或破壞行為而遭受了損害，如果僅污染或破壞了生態環境本身，而沒有特定的受害主體，則難以啟動私益救濟；另一方面，必須有特定的民事權益受損，即人身權或財產權的損害，而不是整體性的環境利益的損害，相較于環境利益損害，人身損害和財產損害是可以清晰識別和具體衡量的。

環境污染和生態破壞既會產生對“人”的私益損害，也會產生對“環境”的公益損害。《民法典》關于“環境污染和生態破壞責任”的規定體現了《民法典》不再局限于私益的保護，而是在保護私益的基礎上，兼顧公益的保護，即既保護傳統民法上的個人利益，也保護原先由環境法保護的環境公共利益。從公益保護的主體方面來看，作為公共產品的“環境”，其利益主體是人類整體，而不是私益保護的特定的“人”［6］；從公益保護的權益方面來看，它是對環境利益的保護，而不是對具體的人身權和財產權的保護，人身權和財產權的保護由私益保護的專屬保護轉變成公益保護的附屬保護。

（三） 《民法典》從損害賠償到生態環境修復的責任機制

由于原《民法通則》《侵權責任法》涉及的都是狹義的環境侵權，保護的是公民個人的人身權和財產權，因此其責任方式為傳統的責任形式，主要體現為損害賠償。《民法典》在規定環境侵權的基礎上，將環境損害納入保護范圍，在責任形式上亦做了相應的調整： 首先是增加了懲罰性賠償的責任方式。懲罰性賠償主要適用于具有不法性和道德上應受譴責性的行為，即對惡意的不法行為進行懲罰［7］。原《侵權責任法》雖然也有懲罰性賠償的規定，但并不適用于環境侵權，《民法典》針對環境侵權增加了懲罰性賠償的內容，第一千二百三十二條規定： “侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償。”此條具有補償受害人損失、懲罰侵權人的雙重功能。其次是增加了生態環境修復的責任形式。根據侵權類型的不同，環境侵權直接適用損害賠償或懲罰性賠償的責任方式即可，而環境損害的救濟不能局限于“賠償”而應適用“恢復”的方式，即通過環境修復“恢復”環境的生態功能。《民法典》在第一千二百三十四條中規定了“侵權人在合理期限內承擔修復責任”，在《民法典》中確立了生態環境修復的責任形式。再者是擴大了賠償損失的適用范圍。原《民法通則》《侵權責任法》賠償損失的責任形式僅適用于環境侵權行為，《民法典》將其擴展到環境損害，在造成生態環境損害的情況下，有關機關或者組織有權請求侵權人賠償損失和費用，包括“服務功能喪失導致的損失”“生態環境功能永久性損害造成的損失”“清除污染、修復生態環境費用”等。

二、《民法典》生態環境損害責任規定的局限性

《民法典》將“生態環境損害責任”作為一種特殊的侵權責任加以規定，體現了其對環境損害的高度重視，在一定程度上有助于環境治理現代化進程的推進。但是，由于《民法典》自身的私法屬性和法律規定的不足而導致其環保功能具有極大的局限性。

（一） 《民法典》私權本位屬性決定其難以對生態環境損害實施實質救濟

私法的核心任務是確認并保護平等的私主體的人身權利和財產權利，其調整的是平等民事主體之間的人身關系和財產關系。根據《民法典》第二條和第三條的規定，作為我國私法之核心的民法調整的也是平等主體之間的人身關系和財產關系，保護的也是民事主體的人身權益和財產權益。以意思自治、絕對所有權和過錯責任為核心的近代私法就是私法的典型形態［8］。盡管從近代私法向現代私法的轉變使私法負擔一定的社會義務［9］，但是，社會義務所負載的社會目標一般通過限制私人權利的方式加以實現［10］，而無法將其直接變成私人權利的客體加以保護和實現。例如，我國《民法總則》第八條規定的“公序良俗”以及第九條規定的“環境保護”都無法成為私人權利的客體，也無法通過私人權利的行使而自覺地實現；相反，其與私人權利的自由行使背道而馳，是作為社會公共目標對私人權利的行使加以必要的限制和約束。所以，私法直接作用的領域就是私人領域，也即平等主體之間的人身權益和財產權益領域，其作用的方式就是私主體之間的權利與義務對等。通過私主體權利的行使和與之對應的義務的履行實現相互之間人身關系和財產關系的調整目的。

當然，私主體的權利行使行為也可能會具有一定的正外部性，即帶來一定的并非為權利人所追求的社會公益。正如耶林所言，權利人通過行使權利可以“維護制定法”，并“通過制定法來捍衛集體不可或缺的秩序”［11］。也就是說，權利雖然直接體現權利主體的私人利益，但權利的行使可以間接實現“集體秩序”這一社會公共利益。所以，同一利益主張行為，從個體利益目標來看是權利的行使； 從集體利益的目標來看，則是實現超出個體利益范圍的集體利益的一種手段，是個體對集體的一種義務［12］。從私法及其權利的角度看，社會公益只不過是私法權利機制的一種副產品，其本身并不是私法所追求的直接目標。私法的權利機制無法將社會公益納入自己的“直接射程”范圍；社會公益也無法成為私法的直接追求目標。

侵權責任法作為私法的核心領域之一，其解決的是“侵權”問題，即平等主體之間因人身權益或財產權益遭受侵害而產生的糾紛。所以，在歷史傳統上，侵權責任法總是主要關注如何保護私人權益，沒有明確涉及保護社會公益。正如《民法典》第一百二十條所明確規定的那樣，其解決的是侵害民事權益的責任承擔問題(3)《民法典》第一百二十條規定：“民事權益受到侵害的，被侵權人有權請求侵權人承擔侵權責任。”，其直接目標就是《民法典》第一條所明確規定的“民事主體的合法權益”(4)《民法典》第一條規定：“為了保護民事主體的合法權益，調整民事關系，維護社會和經濟秩序，適應中國特色社會主義發展要求，弘揚社會主義核心價值觀，根據憲法，制定本法。”。換言之，如果某一行為或事件沒有侵害特定私人之受到法律保護的人身權益或財產權益，那么，民法對該行為或事件不起作用。但是，生態環境作為一種典型的社會公益無法成為任何人的“權利”客體，損害生態環境的行為超出了私人之間人身權益和財產權益糾紛的范圍而無法被認定為典型的“侵權”行為，而且相對于民法而言，保護環境毫無疑問已經成為一種社會公益目標，所以，民法無法有效處理和應對僅僅對生態環境造成損害的行為。保護生態環境作為一種社會公益目標已經超出了民法的“直接射程”范圍。

盡管如此，傳統的民法并非對環境保護不起任何積極作用。民法在特定情況下可以通過直接保護私主體的人身權利和財產權利促進環境法的實施，達到一定的環境保護效果。例如，私主體的環境行為造成了環境污染或生態破壞，進而侵害了他人的人身權利和（或） 財產權利。此時，受害者可以通過侵權訴訟要求致害者停止侵害，并承擔相應的人身、財產損害賠償責任，這就是學者在理論上所言的環境侵權(5)環境侵權是通過污染或破壞環境間接侵害他人的人身權利和財產權利的行為，不同于環境本身因污染或破壞而遭受的損害（參見徐祥民、鄧一峰：《環境侵權與環境侵害——兼論環境法的使命》，《法學論壇》2006 年第2 期，第9－16 頁） 。當然，也有學者主張環境侵權同時包括對人的侵害和對環境的侵害（參見呂忠梅：《論環境侵權的二元性》，《人民法院報》2014 年10 月29 日，第8 版） ，但這種環境侵權理論由于違背了民法的侵權理論難以被民法學界所認可。。所以，環境侵權及其環境保護效果是建立在私人的人身、財產權利遭受侵害的基礎上的。也就是說，當監管機構對環境污染或破壞行為選擇不采取行動的情況下，受到污染或破壞侵害的個體可能會主動提起侵權訴訟，要求排污者或破壞者停止侵害、賠償損失等。在這個意義上，環境侵權可以推動環境法的實施，具有一定的環境保護功能。但是，保護私人的人身、財產權利作為環境侵權制度的直接目的，既是環境侵權訴訟的直接動力，也是環境侵權制度環境保護功能局限性的直接根源。因為，確保自己受損的人身、財產權利得到有效的救濟是被侵權人提起環境侵權訴訟的直接目的，同時也是其最終目的。只要被侵權人從侵權人那里得到了足夠的賠償，環境侵權訴訟的目的就實現了，訴訟即告終結。在這種機制的作用下，侵權人將其污染行為轉移到不會造成任何人的人身、財產權利損害的地方繼續進行，或者侵權人完全可以向被侵權人支付足夠多的金錢以買斷被侵權人的財產，都可以使其污染或破壞行為不會遭受被侵權人的訴訟阻礙。在這種情況下，私人利益得到了暫時的完全實現，但環境損害并沒有停止，環境無法得到有效保護。

（二） 《民法典》侵權救濟制度難以應對生態環境損害救濟功能的實現

生態環境損害責任(6)生態環境損害責任包括民事責任、行政責任和刑事責任，本文在民法的體系中討論生態環境損害責任，僅指民事責任。的直接目標是保護生態環境。生態環境損害責任以環境保護為己任，其環境保護旨意和功能明顯可見。生態環境損害及其應對直接指向生態環境，不需要特定個體的人身、財產權利作為中介。如果從致害原因和過程上來看，環境侵權責任的邏輯可以表示為： 行為→生態環境損害→私主體的人身權益和財產權益損害→環境侵權責任；而生態環境損害責任的邏輯可以表示為： 行為→生態環境損害→生態環境損害責任。反之，如果從法律責任的直接目的和效果來看，環境侵權責任的邏輯體現為：環境侵權責任→私主體的人身權益和財產權益保護……→（間接） 生態環境保護； 而生態環境損害責任的邏輯體現為：生態環境損害責任→生態環境保護。而《民法典》的侵權救濟制度很難實現這一邏輯。《民法典》是通過環境侵權制度的設計促進環境法的實施，從而間接促進了環境保護。無論是在理論上還是在司法實踐上，只要環境侵權的制度設計能夠最大限度地為被侵權人提供訴訟救濟的便利，該制度也就能夠最大限度地在私法局限性的框架下發揮其環保功能。因為，正如筆者在前文已經指出的那樣，在環境侵權訴訟中，環境保護目標的實現是被侵權人的私人權利獲得有效救濟的一種副產品。如果被侵權人的私人權利得不到侵權訴訟機制的有效救濟，則作為其副產品的環境保護將無法實現。皮之不存，毛將焉附？ 如果僅僅從有利于被侵權人實現其權利救濟的角度看，《民法典》的環境保護功能已經得到很好的體現，主要有以下兩個方面：一是我國《民法典》規定的環境侵權責任屬于嚴格責任，且嚴格程度相當高。根據《民法典》第一千二百二十九條、第一千二百三十三條以及《最高人民法院關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《環境侵權糾紛司法解釋》） 第一條、第五條等條文的規定，并結合《海洋環境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《土壤污染防治法》等環境單行法的相關規定，只要污染者的排污行為造成了他人的人身、財產損害，不論其是否存在主觀過錯，都要承擔損害賠償責任，其免責事由主要是受害者的故意和不可抗力，并不包括部分國家所承認的“守法抗辯”(7)例如：荷蘭承認許可證具有免責效力，德國承認執照具有免責效力，歐盟的《環境責任指令》也承認排污者的守法抗辯。參見［英］馬克·韋爾德：《環境損害的民事責任——歐洲和美國法律與政策比較》，張一心、吳婧，譯．商務印書館2017 年版，第276－279 頁。； 并且，第三人的過錯并不能排除排污者承擔連帶責任。二是我國的《民法典》對環境侵權責任采取了舉證責任倒置和因果關系推定。根據《民法典》第一千二百三十條和最高人民法院《環境侵權糾紛司法解釋》第六條的規定，被侵權人基于環境侵權主張損害賠償，只負責舉出表面證據即可，包括所受損害、污染者排放了污染物質以及二者之間具有關聯性； 如果排污者不能舉證證明其排污行為與被侵權人的損害之間不存在因果關系，則推定因果關系成立。并且，排污者還負責舉證免責事由。這些規定都有利于受害者，極大地提高了被侵權人權利救濟的成功率，從而也附帶地增強了《民法典》的環保功能。

盡管從整體上看，《民法典》的規定在一定程度上克服了《侵權責任法》規定的片面性。例如，《侵權責任法》僅規定了因環境污染所致他人人身、財產損害的侵權類型，對因其他原因造成生態環境損害進而侵害他人人身、財產權利的侵權行為并沒有規定，進而使其對環境侵權行為規定得不全面。而《民法典》的規定明顯克服了這一缺陷，直接對生態環境損害侵權進行規定，這一規定在理論上可以說包括了污染環境侵權和生態破壞侵權在內所有類型的環境侵權。但是，《民法典》規定的不足之處也很明顯，尤其是對因生態環境損害而造成特定個體的人身、財產權利損害的行為及其責任承擔規定得不夠充分。對特定個體的人身、財產權益的保護是侵權責任法作為私法的核心任務，當然也應是“生態環境損害責任”的核心任務和主要內容。《民法典》應當重點詳細規定各種類型的因生態環境損害而造成的特定個體的人身、財產權益的損害及其責任承擔，擴大個體因生態環境損害而遭致人身、財產權益損害的救濟渠道和范圍，如部分學者所主張的“擴大連帶責任的范圍”“私人權益優先受償”等［13］。但是，《民法典》對特定個體的人身、財產權益的保護與原有的侵權責任機制相比沒有任何變化和進步。要想最大限度地增強《民法典》的環保功能，還必須尋找新的突破口。

三、《民法典》生態環境損害責任的補足

由于《民法典》的私法屬性和侵權救濟制度的局限性，很難在《民法典》內部實現生態環境損害責任，可以對“環境污染和生態破壞責任”的具體條款做出擴張性解釋，在一定程度上實現生態環境損害責任功能。這樣，既可以最大限度保障《民法典》的私法純潔性和體系完整性，也可以最大限度保障《民法典》的相對穩定性。如何對“環境污染和生態破壞責任”的具體條款做出科學合理的解釋，既能增強“侵權責任編”環境保護功能，又能處理好環境侵權責任與生態環境損害責任之間的關系，應當做以下幾個方面的努力：

（一） 完善生態環境侵權責任

規定生態環境侵權責任，旨在進一步加強因生態環境損害所受損害的特定個體的人身權益和財產權益的保護。這是《民法典》作為私法的核心任務與主要功能的直接體現。作為《民法典》核心構成部分之一的“侵權責任編”在生態環境損害相關責任的規定上應當將主要內容放在進一步細化生態環境損害所致特定個體人身權益和財產權益的損害（即環境侵權） 及其責任承擔上。基于此，雖然“侵權責任編”第七章主要規定因生態環境損害所致特定個體人身權益和財產權益的損害及其責任承擔，并細化了“嚴格責任”“舉證責任倒置”“多數人侵權的責任承擔”“第三人過錯侵權的責任承擔”，但這些規定對于類型多樣、屬性復雜的受損害環境介質而言，在司法適用上既原則又抽象，無疑賦予了司法機關更大范圍內的自由裁量權，這在一定程度上勢必影響司法公正與社會效果。

因此，筆者建議，一方面司法解釋應當將生態環境侵權責任進行類型化處理，如規定大氣污染、水污染、土壤污染領域的環境侵權責任實行嚴格責任，噪聲污染、光污染、電磁輻射污染等領域的環境侵權責任實行過錯責任；另一方面要優化生態環境侵權受害主體之合法權益的保護措施，如擴大生態環境侵權連帶責任的主體范圍、強調受害人人身權益和財產權益受償的優先性等［14］。通過司法解釋具體條款的完善，使“侵權責任編”第七章的規定既能有效保護生態環境侵權之特定受害者的人身權益和財產權益，又不違反侵權責任法所追求的矯正正義。

（二） 完善生態環境損害責任

由于僅僅造成生態環境損害（沒有造成特定主體之人身權益和財產權益的損害） 的生態環境損害行為并不屬于傳統民法所規范的“侵權行為”，且生態環境損害責任在責任主體、索賠主體、索賠方式與程序、免責事由等方面都與傳統民法所規定的侵權責任存在顯著差別，甚至是本質的差別。所以，《民法典》“侵權責任編”第七章第一千二百三十五條既然規定：“違反國家規定造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人賠償下列損失和費用……”，那么為了避免給司法適用上造成混亂，第一千二百三十五條司法解釋應當明確生態環境損害責任的索賠主體及其相關規定，具體涉及以下幾個問題：

第一，明確生態環境損害的索賠主體。目前，我國的立法和司法實踐在生態環境損害索賠主體的確定上存在不一致，這種不一致也體現了人們對生態環境損害性質認識的差異。根據我國《環境保護法》第五十八條的規定，生態環境損害的索賠主體是符合條件的環境保護非政府組織，其提起的訴訟被稱為環境民事公益訴訟；根據我國《民事訴訟法》第五十五條第二款的規定(8)此規定是在我國檢察機關提起環境民事公益訴訟試點改革實踐的基礎上增加的。，生態環境損害的索賠主體可以是檢察機關，其提起的訴訟也為環境民事公益訴訟。根據我國《生態環境損害賠償制度改革方案》的規定，陸地生態環境損害的索賠主體是國務院授權的省級、市地級政府，其提起的訴訟被部分學者和實踐部門稱為國益訴訟［15］；根據我國《海洋環境保護法》第八十九條第二款的規定，海洋生態環境損害的索賠主體是海洋環境行政主管部門，其提起的訴訟也被稱為國益訴訟。因此，從表面上看，相關規范性文件對生態環境損害索賠訴訟的定性存在環境民事公益訴訟和國益訴訟的區別，其請求主體也分別為環境保護非政府組織（或檢察機關） 和代表國家的政府機構。但是，從我國既有的司法案例來看，無論是環境保護非政府組織和檢察機關提起的環境民事公益訴訟，還是政府機構提起的生態環境損害賠償訴訟，其訴訟請求具有高度的一致性，僅限于生態環境的修復費用、生態環境服務功能的損失以及相應的損害鑒定的費用和律師費等(9)從最高法院和最高檢察法發布的典型環境侵權案例以及生態環境損害賠償試點案例中可見一斑。例如：在北京市朝陽區自然之友環境研究所與福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案中，法院判令四被告承擔相應的“生態環境服務功能損失和生態環境修復費用”以及評估費、律師費等。在江蘇省常州市檢察院對許建惠與許玉仙污染環境案提起全國首例民事公益訴訟中，法院判令兩被告賠償環境修復費用150 萬元。在江蘇省人民政府訴安徽海德公司生態環境損害賠償案中，泰州市中級人民法院一審判決被告安徽海德公司向原告賠償環境修復費等費用5 482.85萬元。，其中核心的索賠內容就是生態環境的修復費用和生態環境服務功能的損失，針對的是生態環境本身的損害。不同的規范性文件對同樣的損害內容賦予不同的法律性質，進而對同樣的訴訟請求規定不同的起訴主體，這種規定也給我國的生態環境損害索賠實踐帶來了一定的矛盾(10)在2011 年“中海油”公司和康菲公司所致蓬萊灣漏油案中，先由國家海洋局向兩被告索賠生態環境損害賠償金16.8 億元，后又由中國“綠發會”向兩被告提起環境民事公益訴訟，要求被告修復受損的海洋生態環境。該案實際上存在重復索賠問題。。這本身就體現了我國生態環境損害責任制度的不完善，亟待改進。

生態環境損害究竟是公共利益損害還是國家利益損害？ 政府和環境保護非政府組織，究竟何方主體擁有生態環境損害賠償請求權？ 這些問題都需要在理論上進行專門深入的研究。限于本文主題和篇幅，筆者無法在此對這些問題深入展開，只是結合國外相關立法例做一簡要說明。例如，根據美國《超級基金法》的有關規定，生態環境損害屬于公共利益損害，但是，生態環境損害賠償訴訟和針對環境致害者的環境公民訴訟同時存在，只是二者的功能明顯不同，且二者的訴訟請求也不會交叉和重疊。針對環境致害者的環境公民訴訟的本質是公民執法，是公民以訴訟的方式執行環境法，其訴訟請求一般包括三項，即請求法院對被告的違法行為簽發禁令，請求法院對被告處以罰款和請求法院判令被告承擔本案的訴訟費、律師費、專家費以及證人費用［16］，但不包括請求被告進行生態環境損害賠償；生態環境損害賠償請求權歸于生態環境的受托人，包括聯邦政府、州政府和印第安部落(11)參見美國《超級基金法》第107 條（f） 款“自然資源責任”的規定。。這種制度安排應當對我國的生態環境損害索賠主體的完善具有一定的啟示。對于生態環境損害的索賠主體而言，要么在政府和以環境非政府組織為代表的社會公眾二者之間選其一，要么允許二者都是索賠主體，但必須給這兩類索賠主體規定一個明確的索賠順序。這應該是我國相關法制改革的當務之急。

第二，明晰生態環境損害的免責事由。該問題的核心關注點就是生態環境損害的致害者是否擁有守法抗辯權，即遵守法律是不是致害者免于承擔生態環境損害責任的一個有效理由。我國目前的立法和司法實踐對生態環境損害責任的免責事由沒有做特殊的規定，適用環境侵權的免責事由，即致害者承擔嚴格責任，其合法的環境資源開發利用行為無法成為有效的免責事由。其實，將生態環境這種公共利益的損害責任的免責事由與環境侵權責任這種私益損害責任的免責事由完全等同，本來就存在疑問。公共利益保護的嚴格程度和私人利益保護的嚴格程度應當有所區別。對于生態環境這種公共利益而言，生態環境損害的致害者是否可以守法抗辯不僅關系到公共利益是否可以得到填補，而且還關系到政府職權能否得到盡職行使。

眾所周知，生態環境作為一種典型的公共利益，其保護主要依靠政府依職權采取的各種預防措施。對生態環境損害的填補只是在特定情況下不得已而采取的一種事后彌補措施。因此，生態環境保護重在強調政府權力，以生態環境損害的填補為必要補充。但是，根據我國現有的各項環境單行法以及《生態環境損害賠償制度改革方案》的規定，一方面，政府負有生態環境保護職責而擁有各種環境管理權力，通過各種環境行政許可允許相對人對環境資源進行開發利用；另一方面，只要被許可人的開發利用行為造成了生態環境損害，政府就可以要求其承擔生態環境損害賠償責任。這種制度實施的直接結果實際上就是政府通過生態環境損害賠償請求權的行使使其先前的行政許可歸于無效。這樣不僅不利于環境保護，也不利于政府公信力的維護。更糟糕的是，如果政府部門不行使其監管權力而坐等主張生態環境損害賠償請求權，則生態環境保護的目的必將落空。

其實，這些問題在允許公共機構對生態環境損害行為提起侵權訴訟的歐盟國家中已經顯現出來了，其中焦點在于主管當局是否可以用“提起侵權訴訟”來“代替其履行已經擁有的公共執法權力”，還是將提起侵權訴訟“作為公共執法權力的補充”［17］。在現實中，實行公、私法嚴格區分的國家一般不允許公共機構“通過提起侵權訴訟來彌補其依據職責所必須提供的服務的成本”，因為正如斯圖爾特所明確指出的那樣，侵權法所追求的“矯正正義通常在一種橫向關系中運用，而不能適用于縱向垂直關系，這是因為政府及其有關部門擁有公民所不享有的職責和權力”［18］。盡管在公、私法不做嚴格區分的國家，主管當局可以提起侵權訴訟，但仍對其進行必要的限制，“以確定當局應當何時尋求侵權訴訟，而不是使用它的公共權力”，因為“根據法律的確定性，主管當局繞過其法定權力而使用侵權訴訟并不合適”［19］。所以，在政府同時擁有生態環境管理權力和生態環境損害賠償請求權的情況下，對政府生態環境損害賠償請求權進行必要的限制已經是一種共識。而守法抗辯正是限制政府生態環境損害賠償請求權的一個有效措施。正因為這樣，歐盟《環境責任指令》(12)參見歐盟《環境責任指令》前言第（20） 項和第8 條的規定。和美國《超級基金法》(13)參見美國《超級基金法》第107 條（f） 款的規定。都對守法抗辯加以確認。

總之，生態環境是一種典型的公共利益，其損害填補責任雖然屬于一種侵權責任，但其侵害行為并不是一種典型的侵權行為。并且，目前我國的生態環境損害責任制度尚不完善，亟待深入研究。然而，如果對我國《民法典》“侵權責任編”第七章“環境污染和生態破壞責任”的司法解釋詳加規定，既區分公益損害及其救濟和私益損害及其救濟，又統籌對生態環境本身的損害和對因生態環境損害進而對特定個體的人身、財產權利的損害，從而使生態環境公益損害和人身、財產私益損害在嚴格責任、舉證責任倒置、數人共同侵害以及第三人過錯侵害四個方面適用不同規則，周全了生態環境損害的外延，充分融合了侵權責任法的私法和公法屬性。不僅可以在一定程度上彌補公益損害和私益損害混合規定的局限性，而且對實現生態環境損害責任功能具有一定的輔助作用。

四、結語

筆者從我國《民法典》“侵權責任編”第七章的現行規定出發，思考“侵權責任編”如何貫徹“綠色原則”以增強侵權責任法的生態環境保護功能及其實現途徑，其主要目的是從司法解釋的規定上探討在既有的立法框架內如何更好地實現生態環境損害責任功能、處理環境侵權責任與生態環境損害責任的關系，而對兩種責任具體內容的詳細規定則需要單獨深入研究，也是更為復雜的法律理論問題，尤其是生態環境損害賠償制度的完善。至于生態環境損害賠償責任的具體內容是分散到現有的環境單行法中分別規定還是統一規定于專門的“生態環境損害賠償法”（專門制定一部新法） ，學界目前尚未有深入探討。基于我國目前對生態環境損害賠償制度的改革以及我國環境民事公益訴訟制度的發展和完善，筆者更傾向于制定一部單行法集中調整生態環境損害賠償制度。