深化個人所得稅制度改革探討

肖俊斌，孟雅楓

（湖南工業大學經濟與貿易學院，湖南 株洲 412000）

2018 年8 月31 日，第十三屆全國人大常委會議審議通過個人所得稅法，這是自1980 年個人所得稅法出臺以來第七次修訂。這次個人所得稅制度改革是一次根本性變革，努力減稅向中低收入者傾斜。

新個稅法于2018 年10 月1 日起施行最新起征點和稅率，于2019 年1 月1 日起正式實行。

一、新個人所得稅改革的亮點

（一）稅制改革的要點

1.實行綜合和分類相結合的征收方式

新個稅在征稅形式上，將納稅人的工資薪金、勞務報酬、特許權使用費以及稿酬這四項所得費用實行個人綜合征稅，[1](P114)而對個稅法中規定的其他所得仍實行分類征收，將以前僅適用于工資、薪金所得的免征額適用于上述四項所得稅的綜合征收，并將免征額由原來的3500 元/月調整為5000元/月。[2](P182)納稅的計算方法由按月計算調整為按年計算。新個稅將年收入折算到月收入的計算方式為：應納稅所得額=月度收入-5000 元（起征點）-專項扣除項目-專項附加扣除項目-依法確定的其他可扣除項目。

2.首次提出專項附加扣除

本次稅改中最大的亮點是首次增加了子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息、住房租金、贍養老人等專項扣除費用。[1](P115)在專項扣除中，一部分是將個人消費與個人所得稅有機結合，如繼續教育和大病醫療在稅前扣除；另一部分是將家庭負擔與個人所得稅有機結合，如子女教育和贍養老人等。將個人消費、家庭負擔與個人所得稅有機結合，并在稅前進行扣除，有助于進一步推動稅負公平目的的實現。在個人綜合所得征收中增加專項附加扣除項目，可以降低應納稅所得額，改變過去征收個人所得稅不考慮個人支出與家庭負擔的狀態，實現稅負公平的愿望。

3.優化調整稅率結構，擴大較低檔稅率級距

個人所得稅對原來七級稅率的級距進行了調整，適當拉長了3%、10%、20%這三檔稅率的級距，3%的稅率級距擴大一倍，現行10%稅率的部分所得稅率降為3%；大幅調增10%的稅率級距，現行稅率為20%的所得稅率以及25%的部分所得稅率下降到10%，現行為25%稅率的部分所得的稅率降低為20%，部分所得的稅率降低為10%；而30%、35%、45%這三檔稅率的級距維持不動。[3](P182)調整之后，各檔稅率對應的速算扣除數也按照相應的計算方法進行調整。通過此次調整低稅率級距的措施，減稅降負以達到減輕中低收入者個稅稅負、調節貧富差的目的。

（二）稅制改革初顯成效依據國家稅務總局公布的數據，個稅改革后實行的第一個月，國內各地區個人所得稅減稅將近316 億元，工資薪金的減稅幅度也達41.3%，約有6000 多萬稅改前的納稅人可以不繳納其工資薪金所得，工薪階層的納稅人普遍受益。十月，領取工資薪金所得在20000 元以下的納稅者，其稅收減少幅度超過一半，占稅改前納稅人總數的96%，減稅金額高達224 億元。2019 年前三季度，個人所得稅兩步改革疊加，新增減稅4426 億元，累計人均減稅1764 元。[4]

從數據上看，新個稅法實施之后，大部分中低收入人群減輕了賦稅，在一定程度上有利于縮小居民的貧富差距，實現社會公平，也有利于提高納稅人的工作積極性，增加其可支配收入，進而促進其消費能力，刺激社會經濟的發展，提升人民生活的幸福指數。但在個稅制度的修訂中，一些類似個稅征管體制中長期存在的問題仍未得到改善。

二、現行個稅制度存在的問題

（一）專項扣除標準較少本次個稅制度修訂中，首次增加了專項扣除項目，但住房、醫療、教育、養老等社會現實問題仍使中低收入人群的壓力不斷加大，個稅的減稅力度仍顯不足。一是專項扣除是否需要考慮不同家庭及不同地區之間的差異是一個充滿爭議的問題。二是地區間經濟發展程度不同，經濟發達地區與經濟欠發達地區的居民收入、消費水平也不盡相同，若一線城市與四五線城市適用一個扣除標準在事實上也不合適。三是納稅人有不同的家庭成員結構與消費支出結構，在養育子女、贍養老人、醫療支出等各方面可能存在差異。此外，在現有扣除項目外還有很多項目尚未納入，比如捐贈支出、損失支出等。

（二）倡導政策考慮不足一是我國政府積極倡導“全民創業”，鼓勵高校畢業生、下崗職工等重點人群進行創業或再就業，應在稅收征管方面給予相關的政策性支持，例如在稅制中為這類群體予以相應的個稅減免或福利政策。二是從“供給側改革”的角度來看，當前5000 元征稅點在一定程度上減少了大部分人的納稅金額，但在我國經濟快速發展的背景之下，該起征點還是未達到納稅人的心理預期，納稅人之間的社會公平還未真正凸顯。與我國GDP相近的馬來西亞個稅制度在免征、減免方面，基本涵蓋了家庭撫養、社會福利、文化體育等各種社會民生因素，在個稅起征點上更是體現了注重社會公平的理念。

（三）未與物價指標結合自黨的十一屆三中全會實施價格改革制度以來，我國的物價水平總體上呈上升趨勢，但個稅中對工資薪金以固定標準進行扣除，未與物價水平相結合。當物價水平上漲時，居民生活的必要消費支出會增加，但費用扣除標準并未隨物價變化而改動，這便了加重納稅人的稅負，尤其是工薪階層中的中低收入者。因此，個稅制度的扣除標準應將社會經濟發展、國內物價指數變化以及市場通貨膨脹等因素考慮在內。

（四）居民納稅意識薄弱近年來，我國的經濟迅速發展，人們的生活質量也有了質的飛躍，但是個人所得稅的稅收轉化率卻沒有同人們的收入成正比增長。一方面，由于稅務機關在征管過程中沒有同企業、工商部門以及社會保障部門等進行充分有效的信息溝通，這種不對稱的信息使稅務局對納稅人除了工資薪金以外的其他收入信息難以獲取，在一定程度上限制了個人所得稅調節收入分配差距的作用；另一方面，我國個人所得稅主要是由單位代扣代繳，納稅人很少同稅務機構接觸，使得很多納稅者對所負擔的稅收并無直接感受。這在一定程度上不利于納稅人自主繳稅意識的提高，也不利于稅務機關約束監督機制的建立。[5]

（五）個稅征管仍有漏洞當前我國信息化共享機制還不成熟，稅務機關在查取符合征收個稅的納稅人及其應納稅額的過程中，難以完全獲取相關信息，在征收方面存在較大困難。一是隨著我國經濟的快速發展，很多納稅人的收入來源渠道多樣，其部分收入可能來源于不同地區，但相關收入信息很難在不同征管地區間傳遞。若納稅人存在跨區域收入且不自主申報，稅務部門在匯總統計上會存在較大障礙。二是稅務機關日常工作繁重，稅款征收很大程度上依賴于各單位的代扣代繳，這種坐堂征收模式僅依據單位代扣代繳、納稅人自主申報以及其他根據稅法征收標準的納稅項目進行工作，并沒有對相關稅收信息進行驗證，可能會致使征管漏洞越來越大。

三、進一步深化個人所得稅改革的思考

（一）逐步增加專項費用扣除在美國的稅收體系中，主要的稅收抵免包含了兒童及被撫養人稅收抵免與兒童稅收抵免。在納稅人家庭中這兩項稅收抵免，在子女的看護和撫養等方面依據家庭子女的年齡與數量，在相關支出中進行一定比例的扣除。而我國近年來正推動鼓勵二胎政策，為支持適齡夫婦生育二孩，建議將未成年子女的撫養費用也列入專項扣除附加。[6]目前，我國專項費用扣除首次實行，扣除范圍較窄，往后可依據實際國情，逐步擴大專項費用的范圍，一定能為納稅人、社會經濟帶來活力。

（二）將人口老齡化考慮在內人口老齡化加劇是我國一個嚴峻的社會問題，不僅直接影響社會、經濟方面的發展，也間接地在個稅方面產生著重要影響。我國人口老齡化具有基數大、發展速度快的特點。從年齡構成看，2019 年末我國60 周歲及以上人口達25388 萬人，比上年增加了439 多萬人，約占總人口的18.1%，其中65 周歲及以上人口達17603萬人，比上年增加了945 萬人，占總人口的12.6%。[7]這一現象的加劇，造成了勞動人口數量的相對下降，影響經濟發展，也間接地影響了個人所得稅的征收規模。因此，將人口老齡化考慮在內，對個稅改革具有重要意義。老齡化問題是不可逆的，伴隨未來老齡化高峰期的到來，個稅制度改革也應未雨綢繆。目前我國延遲退休年齡，這對個稅收入的影響是單向的，可以減少勞動力下降對個稅收入增長的消減作用。協調兩者間的相互作用，對我國個稅改革有重要的意義，要正確處理好個稅政策與應對人口老齡化政策之間的關系。[8]

（三）逐步實現個稅項目綜合征收此次個人所得稅改革在綜合征收方面邁出了一大步，但在綜合征收所得和納稅人方面還可以更進一步完善。[1](P116)目前的綜合征收只歸納了四類所得，但放眼于全國范圍內的個人所得，還有很多屬于納稅人收入的其他收益未被收納其中。這些收益對于部分人可能是主要的收益來源，例如房屋租賃收入、投資利息股息收入、中介費用等。因此在綜合征收方面可以適度考慮其他未被歸入現行稅法中的多項個人所得。

（四）減少相關福利優惠政策世界各地征管個人所得稅的經驗表明，優惠政策越少，征稅管理越方便。目前我國個稅方面的優惠項目多，管理成本高，容易導致偷稅漏稅，因此部分優惠項目應當進行取消，比如對不同部門、不同級別的獎勵，國家免稅時應一視同仁，不應該劃分級別，所以此項規定顯失公平。另外，目前我國對外籍人員取得股息紅利、補貼、津貼等都實行免稅，這一規定對本國公民也顯失公平，應予以取消。

（五）增強納稅意識，完善征管機制在我國現行的個稅制度中，以單位代扣代繳的源泉扣繳為主，以自主申報的繳納為輔。實行自主申報以來，申報納稅人數逐年遞增，但隨著我國資本性收入的增長，居民間的貧富差距又逐漸擴大，加上納稅人自主繳稅的意識薄弱，迫切需要進一步完善征稅管理制度。馬來西亞個稅申報制度中最大的亮點是匯算清繳制度，該制度對平衡納稅收入、平衡稅負、避免月收入和年終獎金等進行稅收規避的問題有顯著的效果，值得我們借鑒。此外，還可以建立第三方稅收信息提供機制，將第三方提供的稅收信息與納稅人提供的信息交叉核對，提高征稅信息管理的透明度，以此來推動公民自主納稅意識。

（六）建立征稅信息系統與信用體系加強稅務機關的征管力度，首先應建立嚴格的征稅信息系統，加強個稅的稅收信息管理，實現相關部門間的信息收集、分析與共享。[9]目前，我國個稅的征管信息化還處于起步階段，必須提高信息系統效率。其次，要結合個人社會信用對納稅人進行稅務信用評定，逐步構建起納稅信用體系。在我國目前的稅收工作中，稅種繳納信息大部分是以數據的形式來進行協調處理，若能獲取更全面的數據，一定有利于對各項稅務信息進行分析、管理與決策。稅務機關將個稅相關信息同銀行、公安等部門進行共享，獲取與傳遞納稅人的相關信用信息，形成有助于提高效率的稅收協調機制。