“國有民辦型”獨立學院轉設新路徑探索

劉 洪 王佳麗

(1.蘇州大學應用技術學院，江蘇 蘇州 215325； 2.內蒙古鴻德文理學院，內蒙古 呼和浩特 010000)

推動獨立學院轉設為獨立設置的普通本科高校，是當前我國高等教育改革的重大任務之一。2020年5月，教育部辦公廳印發(fā)《關于加快推進獨立學院轉設工作的實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，提出“將獨立學院轉設作為高校設置工作的重中之重”，并要求到2020年末“各獨立學院全部制定轉設工作方案”。2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定：“公辦學校舉辦或者參與舉辦非營利性民辦學校，不得以管理費等方式取得或者變相取得辦學收益?！边@意味著獨立學院與母體高校之間原有的經濟關聯(lián)或依附關系不再符合條例相關規(guī)定，推動獨立學院轉設為獨立設置的普通高校是大勢所趨。根據教育部網站公布的轉設情況，截至2021年5月，全國有161所獨立學院實現轉設，尚有159所未實現轉設(1)數據根據教育部獨立學院名單和已轉設獨立學院名單進行統(tǒng)計后獲得。。我國獨立學院可以分為“國有民辦型”獨立學院和“民有民辦型”獨立學院兩類，不同類型的獨立學院在轉設過程中面臨不一樣的難點。

“國有民辦型”獨立學院指公辦高校與國有企業(yè)、公辦高校的基金會、校友會等公共組織共同舉辦的獨立學院，其不管是轉為公辦高校還是民辦高校，均面臨一定的困難和挑戰(zhàn)?！懊裼忻褶k型”獨立學院是指公辦高校與社會力量合作舉辦的獨立學院。相較于“國有民辦型”獨立學院，“民有民辦型”獨立學院的轉設進程更快。由于轉設后社會力量投資方可獲得高校的獨家決策權，且無須再向原母體高校繳納管理費或資源占用費，“民有民辦型”獨立學院的合作舉辦方積極支持獨立學院轉設。鐘秉林等(2021)認為，盡管獨立學院轉設的政策方案基本明確、轉設進度明顯加快，但由于獨立學院的辦學形態(tài)復雜，且轉設涉及多方利益相關者的切身利益，在實際推進過程中仍面臨一些難點、堵點和痛點(2)鐘秉林、景安磊：《獨立學院轉設現狀分析與轉設后可持續(xù)發(fā)展路徑探析》，《中國高教研究》2021年第4期，第14-19頁。。闕明坤等(2021)提出破解“國有民辦型”獨立學院轉設困境的對策，主要包括：健全機制，化解利益糾紛；改善辦學條件，促進轉設；創(chuàng)新轉設路徑，促進政策落地；落實辦學主體地位，增強獨立自主辦學能力(3)闕明坤、耿菊萍、雷承波：《國有民辦型獨立學院轉設的困境與對策》，《高校教育管理》2021年第1期，第59-68頁。。本文認為，我國獨立學院轉設過程道阻且長，主要原因在于各地獨立學院在投資主體、內部治理、辦學規(guī)范性、規(guī)模形態(tài)以及教育質量等方面呈現多樣性和復雜性，而現有的轉設模式相對單一、轉設路徑相對狹窄，只有探索更多轉設路徑，才能為更多獨立學院轉設提供更多行動選擇。目前，“國有民辦型”獨立學院成功轉設的比例明顯小于“民有民辦型”獨立學院。全面梳理“國有民辦型”獨立學院轉設中的難點和堵點，客觀分析其轉設困境，有助于進一步推動“國有民辦型”獨立學院的轉設進程。

一、“國有民辦型”獨立學院的轉設困境

“國有民辦型”獨立學院的生源質量、教學水平、社會聲譽在整體上優(yōu)于“民有民辦型”獨立學院，是我國獨立學院的領頭雁和排頭兵?！皣忻褶k型”獨立學院的發(fā)展歷程和辦學現狀具有特殊性，其轉設過程存在特殊困難。

(一)多數“國有民辦型”獨立學院轉設條件不達標

獨立學院不論是轉為公辦高校還是轉為民辦高校，都需要符合相應的標準。根據2006年《普通本科學校設置暫行規(guī)定》，普通本科學校生均占地面積應達到60平方米以上，建校初期的校園占地面積應達到500 畝以上；建校初期專任教師總數不少于 280 人，專任教師總數一般應使生師比不高于18∶1；建筑面積、儀器設備、圖書、實習實訓場所等方面均有具體要求。部分“國有民辦型”獨立學院因辦學基本條件不達標，影響了轉設進程。一是土地和校園面積不夠。與“民有民辦型”獨立學院相比，“國有民辦型”獨立學院更有可能在基本辦學條件方面不達標。由于我國大多數城市土地資源日益稀缺、土地價格不斷攀升，自有土地不達標成為橫亙在很多“國有民辦型”獨立學院轉設之路上的障礙。另外，不少獨立學院的土地、校舍等產權是以母體高校或投資方的名義取得的，這些資產往往屬于國有資產，過戶手續(xù)復雜。二是自有師資隊伍不達標。獨立學院的師資隊伍來源較為復雜，既有來自母體高校的師資，也有自有師資。由于“國有民辦型”獨立學院往往側重于與母體高校共享部分師資，自有師資數量少、隊伍結構不合理。近年來，為了順應獨立學院轉設的整體趨勢，部分獨立學院面向社會廣泛招聘自有師資，但從結果來看，所聘自有師資主要以應屆生為主，高層次人才引進存在較大難度。因此，即便教師數量勉強達標，但在教學經驗、高級職稱教師比例等方面，還存在一定程度的欠缺。三是儀器設備、圖書、實驗實訓條件薄弱。部分“國有民辦型”獨立學院“以最低成本運作，沒有投入大量資金把所有硬件建合格的想法”(4)劉杰書、曾繁榮：《新常態(tài)下“國有民辦”獨立學院發(fā)展應向何處去》，《湖北民族學院學報(哲學社會科學版)》2015年第6期，第184-188頁。。根據最初的合作協(xié)議，“國有民辦型”獨立學院一般每年向母體高校繳納約占學費總收入30%的管理費或資源占用費，這就使得獨立學院因沒有足夠的經費改善軟硬件設備，導致教學資源嚴重不足。

(二)“國有民辦型”獨立學院轉設動力不足

持續(xù)增強轉設動力，是推動獨立學院轉設進程的關鍵。“國有民辦型”獨立學院轉設涉及母體高校、國有力量、地方政府和師生群體等利益相關方，其轉設過程是一個激烈的利益博弈過程。其中母體高校和合作舉辦方是兩個關鍵利益主體，這兩大主體的博弈互動在很大程度上決定了獨立學院轉設的可能性和進度。“國有民辦型”獨立學院的母體高校在舉辦獨立學院的過程中，通過每年向獨立學院收取學費收入的既定比例，化解了債務，改善了辦學條件和教師待遇，因此缺乏推動獨立學院轉設的積極性，表現之一就是在轉設談判時提出過高的“分手費”。由于母體高校可能是獨立學院轉設的消極力量，合作舉辦方的態(tài)度就成為影響“國有民辦型”獨立學院轉設的關鍵因素，其積極性是此類獨立學院轉設的內在動力。然而，“國有民辦型”獨立學院無社會力量參與辦學，主辦單位為國有企業(yè)、母體高校基金會或校辦企業(yè)，它們均缺乏轉設的內在動力。地方政府國資委主導的國有企業(yè)對獲得獨立學院獨家舉辦權的意愿不強，因為它們的主營業(yè)務往往是城市基礎設施建設、金融、交通等領域，管理高校的精力和經驗均不足。此外，《實施方案》規(guī)定“國有民辦型”獨立學院不能轉設為營利性民辦高校，這就導致國有企業(yè)難以從辦學中獲得回報，與其追求資產保值增值和獲取利潤的組織動機相悖。母體高校的基金會或校辦企業(yè)由母體高校主導，在獨立學院轉設上并無發(fā)言權，若母體高校希望延續(xù)獨立學院，其基金會或校辦企業(yè)只能聽從母體高校的安排。

(三)“國有民辦型”獨立學院轉設為公辦高校受地方財政制約

《實施方案》指出，獨立學院可以轉設為民辦高校、公辦高?；蚪K止辦學。目前，我國有28所“國有民辦型”獨立學院完成轉設，其中27所轉設為公辦高校，可見“國有民辦型”獨立學院具有轉設為公辦高校的天然優(yōu)勢。獨立學院辦學經費的主要來源是學費收入，對公共財政的依存度較低，但若轉設為公辦高校，其經費將主要依賴公共財政撥款。據測算，在校生為萬人的公辦高校每年的人員經費、公用經費和各項專項經費約為2億元(5)數據經筆者查閱幾所在校生為萬人的公辦高校官網公開信息中的財務收支情況測算得來。。獨立學院能否轉設為省級財政負擔主要經費的公辦高校，主要取決于省級財政的負擔能力、省域內高等教育資源的布局情況。我國多數省份的省屬高校較多，省級財政的高等教育負擔較重，無法支持多數獨立學院轉設為公辦高校，且省級高等教育財政經費的投入重點是引進國內外優(yōu)質高等教育品牌或打造省域內一流高校，對建設普通公辦高校的意愿不強。地級市財政更難負擔獨立學院轉設為公辦高校后所需的經費。一些地級市曾通過無償提供土地和校舍、提供部分事業(yè)編制甚至提供一定經費補助來引進獨立學院。獨立學院的入駐為地級市培養(yǎng)了大批應用型人才，建設了一批為區(qū)域經濟社會發(fā)展提供決策咨詢的新型智庫。雖然地級市舉辦獨立學院的積極性很高，但大部分不具有接受獨立學院轉設為公辦高校的財政能力。浙大城市學院和浙大寧波理工學院之所以能轉設為杭州市、寧波市全額出資的公辦高校，是因為杭甬兩市GDP均超萬億(2020年全國僅23 個城市GDP 超萬億元)，一般地級市很難具備接受獨立學院轉設為公辦高校的實力。一些地級市(如蘇州、紹興、泰州等地)有多所“國有民辦型”獨立學院，若全部轉設為公辦高校，地方財政壓力會非常大。

(四)“國有民辦型”獨立學院轉設為民辦高?；蚝喜⑥D設均面臨較大挑戰(zhàn)

《實施方案》規(guī)定，“國有民辦型”型獨立學院若要轉設為民辦高校，必須轉設為非營利性民辦高校，但是由于民辦高校分類管理的推進不順暢，營利性與非營利性民辦高校的區(qū)分并不清晰，非營利性民辦高校在財政補貼、教師待遇、發(fā)展空間等方面所能獲得的支持措施不明確，導致部分師生不支持獨立學院轉設為非營利性民辦高校。2019—2020年浙江和江蘇均發(fā)生了“國有民辦型”獨立學院轉設導致部分學生聚集的事件，引發(fā)社會關注。與“民有民辦型”獨立學院相比，“國有民辦型”獨立學院的師生對獨立學院轉設為民辦高校的抵制會更強烈。首先，“國有民辦型”獨立學院的公辦色彩相對濃厚，擁有母體高校的光環(huán)，學生在升學、就業(yè)等方面有一定優(yōu)勢，轉設為民辦高校易造成師生較大的心理落差。其次，很多“國有民辦型”獨立學院在創(chuàng)辦初期曾有社會力量投資方，但由于母體高校和社會力量投資方在辦學理念、經費分配、人事聘用等方面存在難以彌合的重大分歧，最終社會力量投資方在獲得適當補償后退出獨立學院。這些獨立學院的師生遭遇過社會力量投資方因管理不當引發(fā)的教學秩序混亂、師資待遇不穩(wěn)等問題，不愿社會力量投資方再次介入學校管理。另外，《實施方案》規(guī)定：“鼓勵各地積極創(chuàng)新，可探索統(tǒng)籌省內高職高專教育資源合并轉設，也可因地制宜提出其他形式合法合規(guī)的轉設路徑，經教育部同意后實施?！迸c高職院校合并轉設可解決“國有民辦型”獨立學院轉設中土地和師資不達標的問題，但由于職業(yè)技術大學尚屬新的高校類型，已有的職業(yè)技術大學大多由民辦高職院校升格而來，辦學水平和社會認可度不高，“國有民辦型”獨立學院與高職院校合并轉設為職業(yè)技術大學的創(chuàng)新路徑也遇到較大的阻礙。

二、探索部分“國有民辦型”獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”具有必要性

我國獨立學院類型多樣，但轉設路徑相對狹窄，被寄予厚望的與高職院校合并轉設路徑也因出現重大風險而暫停，因此必須創(chuàng)新轉設路徑、探索更大的轉設空間，為處于轉設困境中的“國有民辦型”獨立學院提供更多選擇。探索“國有民辦型”獨立學院轉設為“縣級市承辦高?！保扔兄谕苿印皣忻褶k型”獨立學院的轉設進程，也有助于分擔省市兩級財政壓力、提升縣域經濟文化水平。

(一)“縣級市承辦高?！庇欣诰徑馐〖壵膲毫?/h3>

“國有民辦型”獨立學院因不存在社會力量投資方，公辦色彩濃厚，轉為公辦高校更為順暢，但若轉為省屬或市屬公辦高校，將受到地方財政豐裕程度以及地方對高等教育資源需求強度的制約。新疆大學科學技術學院、新疆財經大學商務學院之所以成功轉設為新疆維吾爾自治區(qū)所屬公辦高校，原因之一是兩校所在市級區(qū)域均無公辦本科高校，新疆維吾爾自治區(qū)為提高高等教育資源的豐富性和均衡性，支持它們轉設為省屬公辦高校。而我國大多數省域均有較多數量的省屬高校，財政負擔已較為沉重。另外，我國不少省會城市擁有數量較多的獨立學院，如：西安有10所，武漢有7所，石家莊、南京、昆明均有6所，廣州、長沙、蘭州有5所，杭州有4所。這些省會城市的財政更側重于支持省屬高校的建設，對獨立學院轉設為省屬公辦高校的意愿不強。為了響應教育部“能轉盡轉、能轉快轉，統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調推進，分類指導、因校施策”的號召，各省級政府將獨立學院轉設工作列為高等教育工作的重點，積極創(chuàng)造條件推進獨立學院的轉設工作。在這樣的形勢下，位于省會城市的“國有民辦型”獨立學院若能遷至省內經濟強縣辦學，并轉設成為縣級市政府承辦的普通本科高校，將有利于緩解省級政府對于獨立學院轉設的壓力。

(二)“縣級市承辦高?！庇欣诜謸屑壺斦毫?/h3>

縣級市承接“國有民辦型”獨立學院轉設，有助于分擔獨立學院所在地級市的財政壓力。在“國有民辦型”獨立學院數量較多的省份，部分地級市就有多所獨立學院，如浙江省的杭州市、紹興市，江蘇省的南京市、蘇州市和泰州市。以蘇州市為例，該市有4所獨立學院，分別是蘇州大學文正學院(現已轉設為公辦本科高校性質的蘇州城市學院)、蘇州大學應用技術學院、蘇州科技大學天平學院、江蘇科技大學蘇州理工學院。這些獨立學院的轉設需要地級市投入巨大的人力和物力，若支持其中的一所或幾所轉為公辦本科高校，需要投入的財力也相當可觀。作為一個設區(qū)市(地級市)，蘇州市還有其他高等教育建設任務。該市共有25所高校，其中8所是本科高校，盡管蘇州大學屬于部省共建高校、蘇州科技大學屬于省市共建高校、常熟理工學院屬于省屬全日制普通本科高校，但蘇州市政府還是通過校地共建等項目支持蘇州大學、蘇州科技大學等高校的發(fā)展，也通過很多項目共建的方式支持西交利物浦大學、中國人民大學蘇州校區(qū)等高校的建設。與蘇州情況類似，紹興有3所“國有民辦型”獨立學院，杭州有4所“國有民辦型”獨立學院。在這一背景下，積極探索“縣級市承辦高校”的模式，發(fā)揮縣域積極性，挖掘縣級財政的潛力，可有效分擔市級財政的壓力，推動這些地區(qū)“國有民辦型”獨立學院的轉設進程。

(三)縣域經濟升級轉型呼喚“縣級市承辦高校”

縣域經濟的高質量發(fā)展需要配套的高等教育資源支撐，獨立學院的應用型人才培養(yǎng)特色與縣域經濟發(fā)展對應用技術型人才的需求相契合。國家政策鼓勵倡導發(fā)展縣域經濟，而縣級市的產業(yè)升級和城市化建設需要高等教育資源的強力支撐。2020年公布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出：“發(fā)展縣域經濟，推動農村一二三產業(yè)融合發(fā)展……推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設。”該文件提到一個關鍵詞——“兩輕兩重”。“兩輕”指的是輕GDP總量，輕增速；“兩重”指的是重產業(yè)結構調整，重發(fā)展質量。經濟發(fā)展從“重量”轉變?yōu)椤爸刭|”，高質量發(fā)展成為全新主題。在此形勢下，縣級市也面臨產業(yè)升級、技術更新、經濟結構優(yōu)化調整等歷史性課題。這一難題雖可通過與其他高校合作得以解決，但是若縣域內有自己的高校，則可與縣域經濟形成更加緊密的共同體?！翱h域城市與上一等級城市的差距，更多表現在公共產品提供的保障能力方面，而不是私人物品的購買能力方面?！?6)《中國縣域經濟發(fā)展報告(2019)暨全國百強縣(區(qū))報告在京發(fā)布》，2019-12-07，http://www.cssn.cn/jjx_yyjjx/yyjjx_gzf/201912/t20191207_5055155.shtml。縣域經濟社會發(fā)展需要大量應用型人才以增強包括公共產品提供能力在內的綜合競爭力，而獨立學院一般以應用型人才培養(yǎng)為特色，若縣級市利用獨立學院轉設的契機和縣域辦學的趨勢，結合縣域經濟社會發(fā)展的需求，支持獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”，既能順應高等教育普及化發(fā)展規(guī)律，填補縣域高等教育空白，又能強化與縣域產業(yè)的對接，通過加強與縣域經濟重點產業(yè)相關的學科專業(yè)建設，形成服務地方發(fā)展需要的學科群和專業(yè)鏈，發(fā)揮高等教育對縣域經濟發(fā)展的支撐和引領作用?？h級市通過引進高等教育資源，共建產學研合作平臺，促進高校技術創(chuàng)新、成果轉讓和縣域經濟產業(yè)結構調整。以浙江嘉興桐鄉(xiāng)市(縣級市)的羊毛衫行業(yè)為例，該行業(yè)在經歷“重生產輕設計、重數量輕品質、重加工輕品牌”階段后，與浙江傳媒學院(桐鄉(xiāng)校區(qū))共建 “毛衫創(chuàng)意設計工作站”，助力毛衫產業(yè)從傳統(tǒng)產業(yè)向創(chuàng)意時尚產業(yè)過渡。在浙江杭州臨安區(qū)(原為縣級市)，浙江農林大學發(fā)揮學校林學重點學科的優(yōu)勢，利用竹子生物技術為臨安的毛竹產業(yè)提供竹林育種、培育、筍竹加工利用等領域的技術創(chuàng)新和人才培養(yǎng)服務，讓傳統(tǒng)的農產品融入現代技術，提升了毛竹的產量、質量和農產品的應用推廣(7)葉福軍：《長三角地區(qū)縣域高等教育與區(qū)域互動發(fā)展實證分析》，《浙江傳媒學院學報》2016年第6期，第136-142頁。。

(四)縣域社會文化發(fā)展呼喚“縣級市承辦高校”

獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”，有助于提升縣級市的城市形象?？h域經濟社會發(fā)展到一定階段，縣級市需要通過提供與地域形象相匹配的高等教育資源，帶動人口增長、土地升值以及第三產業(yè)的發(fā)展。縣域高校與區(qū)域經濟文化發(fā)展之間可形成良性互動關系：縣域高校為地方提供技術和人才保障，區(qū)域經濟為縣域高校提供強有力的物質保障，區(qū)域文化也可為縣域高校文化的繁榮提供一定支撐。在城市形象方面，經濟實力很大程度上彰顯了城市活力，但城市的深度發(fā)展和“聲名遠播”離不開高等教育資源的映襯與推動。深圳作為新興城市，“并無北京、上海、廣州、南京、武漢等傳統(tǒng)城市高等教育資源豐富的優(yōu)勢，走的是另外一條道路，即其高等教育發(fā)展戰(zhàn)略更多地體現出城市主動作為的特征，而非僅僅延續(xù)計劃經濟時代所劃定格局的發(fā)展慣性”(8)陳先哲：《城市競爭階段升級與高等教育發(fā)展戰(zhàn)略轉型：深圳案例》，《高等教育研究》2020年第9期，第25-31頁。。深圳通過自辦高校和引進辦學兩種路徑，積極回應城市發(fā)展與高等教育之間的互動需求，先后籌建了南方科技大學、深圳技術大學，還將籌建深圳師范大學、深圳音樂學院和深圳創(chuàng)意設計學院等高校。同時，在引進辦學方面主要采取中外合作辦學模式、國內知名大學的異地辦學模式等，持續(xù)發(fā)力，通過打造高等教育資源高地，使其與深圳經濟科技高度發(fā)展的城市形象相匹配。縣域經濟的體量和高等教育資源雖不可與深圳相提并論，但也可參照深圳發(fā)展高等教育的路徑模式，提升城市知名度和綜合競爭力。在文化引領方面，“縣級市承辦高?！迸c地方政府在文化硬件設施建設方面具有較好的合作前景。縣級市文化設施資源相對薄弱，而“大學擁有城市中最為先進或者獨有的文化資源，如校史館、博物館、圖書館等，可將這些文化設施最大限度地向市民開放，充分利用這些設施為城市的科技發(fā)展提供廣闊的服務與合作平臺，讓市民在大學的文化氛圍中真正地感受文化的魅力，在潛移默化中提升自己的文化素質”(9)李華玲、李峻：《論大學對城市文化的引領功能及其實現》，《國家教育行政學院學報》2012年第10期，第67-71頁。。例如，“縣級市承辦高?！笨膳c縣級市政府合作共建圖書館，既能滿足高校教學科研的需求，又能滿足縣級市市民對圖書文化的需求，這也是“縣級市承辦高?！睂Φ胤秸鲑Y建校的一種回饋，還能拓展市民的文化生活空間，提升縣級市的文化品位。

三、部分“國有民辦型”獨立學院轉設為“縣級市承辦高?！本哂锌尚行?/h2>

在高等教育精英化階段，高校主要集中在一線城市與省會城市。在高等教育大眾化階段，高校主要集中在地級市層面。當高等教育進入普及化階段，大學將延伸到縣域生存發(fā)展。因此，我國經濟發(fā)達的縣級市承接“國有民辦型”獨立學院轉設符合時代發(fā)展趨勢，具有現實可行性。

(一)部分縣級強市具備承接“國有民辦型”獨立學院轉設的財政實力

通過分析我國31個省(區(qū)、市)的GDP數據及轄區(qū)內高校數得知，每GDP數據的千億元可支持1—7所普通本科高校的建設與發(fā)展。李劍平(2015)認為，縣域GDP超過1 000億元，就會產生發(fā)展高等教育的強烈需求與沖動(10)李劍平：《高校“下嫁”別只盯著土地房子》，《中國青年報》2015年5月19日，第3版。。2020年，江蘇、浙江兩省11個有獨立學院的縣級市中，就有8個縣級市的GDP超過或接近1 000億元。當年GDP超過1 000億元的縣級市在全國還有很多，如福建省有4個，湖南省有3個。這些縣級市均具有發(fā)展高等教育的強烈需求和承接區(qū)域內獨立學院轉設為普通高校的現實基礎。從縣域GDP的承受能力來看，經濟發(fā)達區(qū)域的部分縣級市已具備獨立承辦高校的實力。首先，部分經濟強縣的GDP超過了一些國家或地區(qū)。國際貨幣基金組織公布的2020年全球各個國家和地區(qū)的GDP數據顯示，有123個國家和地區(qū)的GDP超過1 000億元人民幣，占60.59%(11)數據來自：《世界各國/地區(qū)GDP排名數據》，2021-06-19，http://gdp.gotohui.com/word。。我國現有30余個縣級市的GDP達到了1 000億元以上，相當于這些縣級市的GDP超過了世界上40%的國家或地區(qū)，這充分說明我國部分縣級市的經濟實力已達到較高水平。其次，部分經濟強縣的GDP超過了我國少數省份。我國各省2020年的GDP數據顯示，低于4 000億元的省份分別是寧夏回族自治區(qū)、青海省、西藏自治區(qū)，這三個省(區(qū))的GDP數據遠低于百強縣之首的昆山市，可見我國部分經濟強縣的財政實力甚至超過了部分省(區(qū))。最后，部分經濟強縣的GDP超過了大多數地級市。江浙兩省縣域經濟發(fā)展處于全國領先地位，兩省百強縣(市)數量達43個。江蘇省有5個縣級市位列全國前十，其中昆山市2020年的GDP超過省內淮安、連云港、宿遷這三個地級市。浙江省縣級市中有獨立學院的是慈溪、桐廬、諸暨和蘭溪。這四個縣級市中，2020年GDP超過1 000億元且屬于全國百強縣的有慈溪、諸暨。

(二)縣級強市具備創(chuàng)建“縣級市承辦高?！钡膮^(qū)位優(yōu)勢

首先，經濟發(fā)達的縣級市利用獨特的區(qū)位優(yōu)勢，依托核心城市的資源，打造了一些新興產業(yè)引領區(qū)和高科技產業(yè)聚集區(qū)，而這些高科技產業(yè)區(qū)的聚集也將吸引、帶動周邊高等教育資源群的萌芽與壯大。我國長三角都市圈、京津冀都市圈、粵港澳都市圈內的經濟強縣大多位于“一小時都市圈”范圍內，與核心城市之間的便利交通是其獨特的區(qū)域優(yōu)勢，在地理位置上具備了發(fā)展高等教育的地緣特征?？h域已有的“國有民辦型”獨立學院是縣級市現有的較為成熟的高等教育資源，若承接這類高等教育資源轉設為縣屬普通高校，再進一步吸引匯聚其他高等教育資源，將有利于實現高科技產業(yè)聚集區(qū)與高等教育資源的深入對接與互融。其次，縣域利用優(yōu)質高等教育資源支撐高科技項目的孵化和成果轉化，實現高校與產業(yè)之間的互動互通，將帶動新型產業(yè)振興。全球知名的硅谷與周邊城市的互動關系充分體現了這一點。作為美國高科技的發(fā)源地之一，硅谷聚集了眾多優(yōu)質高等教育資源，科技和知識轉化為生產力，帶動了周邊城市經濟的發(fā)展，周邊城市群與高等教育之間緊密互動，形成了產學研結合的科技創(chuàng)新體系。從區(qū)域創(chuàng)新體系來考察，世界各大高技術園區(qū)都與大學為鄰，在地域上與大學接近，在產業(yè)協(xié)作上與大學緊密相連、共生共榮，是其共同特點。與硅谷類似的有：劍橋科技園與劍橋大學等世界名校相鄰；法蘭西島科學城則集中了法國 60%的高校；日本的筑波科學城周邊有47個國立研究教育機構(12)辜勝阻、李俊杰、鄭凌云：《推進“大學一產業(yè)”互動，重構創(chuàng)新文化價值體系》，《中國軟科學》2007年第2期，第41-48頁。。高新技術園區(qū)與高校群的相鄰互動關系，正充分體現了產業(yè)與高校互通的現實需求?？h級市現有的產業(yè)形態(tài)，為承接獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”提供了基礎，而“縣級市承辦高?！钡膭?chuàng)建和發(fā)展將帶動縣域產業(yè)的創(chuàng)新與振興。山東省濰坊科技學院地處我國蔬菜之鄉(xiāng)壽光市，該校緊密結合所在縣域的蔬菜產業(yè)，將人才培養(yǎng)與科學研究、技術創(chuàng)新相結合，為推動壽光現代農業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新作出了積極貢獻。

(三)部分縣級市通過引進獨立學院、優(yōu)化區(qū)域高等教育資源，已有一定實踐

從獨立學院的區(qū)域分布來看，我國很多獨立學院在縣級市辦學。早期獨立學院多在省會城市辦學，但由于土地面積不足，獨立學院希望通過遷址辦學來解決這一問題，縣級市就成為這些獨立學院的選擇之一。縣級市因高等教育基礎薄弱而積極引入獨立學院，“縣級人民政府出地、出資引入高等教育就如同筑巢引鳳，將發(fā)展高等教育作為現代城市建設發(fā)展中的重中之重，推動了高等教育跨越式發(fā)展”(13)葉福軍：《長三角地區(qū)縣域高等教育與區(qū)域互動發(fā)展實證分析》，《浙江傳媒學院學報》2016年第6期，第136-142頁。。這在經濟發(fā)達的江浙兩省表現得尤為突出。江浙很多縣級市政府通過無償提供土地甚至無償建造校舍的方式，吸引獨立學院前來辦學。江蘇省24所獨立學院中有5所在縣級市，如南京師范大學中北學院從南京遷至丹陽、常州大學懷德學院從常州遷至靖江。浙江省現有5所獨立學院創(chuàng)辦于或遷址至縣級市，如浙江財經大學東方學院遷至嘉興的海寧、浙江工商大學杭州商學院遷至杭州的桐廬。在山西省也有這種情況，如山西醫(yī)科大學晉祠學院遷至晉中的祁縣。在遼寧省大連市所轄的莊河，也有大連工業(yè)大學藝術與信息工程學院、遼寧師范大學海華學院2所獨立學院。這類特殊的獨立學院一般為“國有民辦型”獨立學院，若能轉設為“縣級市承辦高?！?，不僅能拓寬我國獨立學院轉設的路徑，而且對優(yōu)化我國高等教育資源布局有著開拓性的意義。

(四)部分縣級市通過承辦高等教育、推動縣域經濟發(fā)展，已取得一定成績

縣級市政府與高校展開產學研合作，是高等教育大眾化向縱深發(fā)展的必然趨勢。我國部分縣級市通過參與獨立學院建設，創(chuàng)建縣域專業(yè)人才培養(yǎng)基地，解決人才培養(yǎng)的同質化問題，促進了縣域經濟的可持續(xù)發(fā)展，在縣域經濟參與高校辦學方面積累了一些實踐經驗。以江蘇省張家港為例，該縣級市通過引進江蘇科技大學蘇州理工學院，針對地方支柱產業(yè)升級的需求，定向化培養(yǎng)冶金、材料、機電、能源、軟件和船舶等產業(yè)相關的專業(yè)人才，形成了相關專業(yè)(群)，為地方經濟發(fā)展輸送人才。張家港市政府還依托蘇州理工學院的母體高校江蘇科技大學，成立了產業(yè)技術綜合研究院，搭建冶金工程、新材料、現代裝備制造等領域的研發(fā)平臺，培養(yǎng)高層次科技創(chuàng)新人才，為張家港實現產業(yè)結構調整、發(fā)展高附加值產業(yè)及低碳型經濟提供了重要支撐。浙江財經大學東方學院與海寧市政府在“全域融杭，深度接滬”的契機下，攜手共建應用型教育資源體系，共促海寧經濟發(fā)展。雙方在黨建宣傳、合作平臺、戰(zhàn)略咨詢以及資源共享等方面取得了一定成果，開創(chuàng)了共同發(fā)展、校地雙贏的局面。大連工業(yè)大學藝術與信息工程學院和莊河市政府開展合作，在校地、校企合作等方面取得實效，為縣域經濟建設、社會發(fā)展提供了人才支撐和智力支持。上述縣級市政府引進高等教育資源并取得豐碩成果，為我國經濟強縣承接“國有民辦型”獨立學院轉設積累了經驗、提供了借鑒。

四、“國有民辦型”獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”的對策建議

獨立學院轉設為“縣級市承辦高校”，對獨立學院自身和縣域經濟社會發(fā)展均有現實意義，是優(yōu)化經濟發(fā)達縣域高等教育資源布局的一種創(chuàng)新。但“縣級市承辦高校”尚無成熟先例，有賴于各級政府的積極推動，在舉辦機制、經費保障機制和人事任命機制等方面還需深入探索。

(一)發(fā)揮各級政府的推動作用，探索“縣級市承辦高校”的規(guī)范化辦學機制

我國公共政策實施的寶貴經驗是運用“高位推動”解決公共政策在央地之間的貫徹與落實，“頂層推力”是決定我國政策執(zhí)行效果的重要因素(14)賀東航、孔繁斌：《公共政策執(zhí)行的中國經驗》，《中國社會科學》2011年第5期，第61-79頁。。實踐證明，只有“高位”“頂層”真正重視，才有克服重大教育政策難題的可能。彌合獨立學院轉設過程中多元參與者分歧和沖突的方法之一，就是加強頂層推力、宏觀指導和監(jiān)督檢查。目前教育部對推動獨立學院轉設的決心很大，這為推動獨立學院轉設提供了條件，今后還需加強各級政府及相關部門的協(xié)調合作，增強政策執(zhí)行的創(chuàng)新性和靈活性。省級政府需做好地方制度設計，充分考慮縣域經濟發(fā)展的非均衡性，將客觀性與前瞻性相結合，拓展縣級市辦大學的合理發(fā)展空間，保障其可持續(xù)發(fā)展，做好縣域高等教育布局的長遠規(guī)劃。地級市政府需發(fā)揮中層擔當作用，積極創(chuàng)造條件，提供政策支持，與縣級市政府一起做好轉設材料的準備與申報工作，切實維護好轉設期間的穩(wěn)定工作，保障獨立學院教職工的知情權，及時了解學生及家長的心聲?？h級市政府需發(fā)揮基層主體作用，嚴格按照法定程序，根據轉設要求支持獨立學院完成校舍等固定資產相關權證的辦理工作，重點探索保障辦學經費的可持續(xù)問題，妥善解決教職工身份問題以及校地合作問題，對轉設后新大學的功能、使命等進行明確定位，凝聚共識，將轉設后新高校的發(fā)展和建設納入縣域經濟社會發(fā)展規(guī)劃，“建立和制定一系列與縣域辦學相匹配的地方政策法規(guī)，避免由于地方政府領導換屆而對高校辦學產生沖擊”(15)胡坤、徐軍偉：《縣域辦學：浙江省獨立學院轉型發(fā)展路徑探析》，《寧波大學學報(教育科學版)》2017年第1期，第51-55頁。。另外，加強縣級市政府對區(qū)域內科教資源的整合。經濟發(fā)達的縣級市為了招才引智、共謀發(fā)展，積極引進大院大所展開協(xié)作攻關?！按髮W希望培養(yǎng)一流人才，院所希望提高科研績效，政府希望增加社會福祉?！?16)方維慰：《大學大院大所與地方協(xié)同創(chuàng)新的機制分析》，《江蘇高教》2018年第12期，第71-74頁。縣級市原引進的大院大所可與獨立學院轉設后的“縣級市承辦高校”進行聯(lián)姻，通過載體共建、聯(lián)合攻關、項目合作等形式，實現資源共享、和諧共生、融合發(fā)展，助推“縣級市承辦高?！钡母哔|量發(fā)展。

(二)“縣級市承辦高?！痹谂e辦機制方面需要因校施策，進行嘗試性探索

“縣級市承辦高?！笨梢圆捎霉k機制，由縣級市政府舉辦，也可以采取民辦機制，由地方政府設立的教育投資公司、教育基金會或國有企業(yè)作為舉辦者。2021年修訂的《民辦教育促進法實施條例》規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以根據本行政區(qū)域的具體情況，設立民辦教育發(fā)展專項資金，用于支持民辦學校提高教育質量和辦學水平、獎勵舉辦者等。”目前我國約有10所民辦高校的舉辦方為基金會、政府組織、社會組織或國有企業(yè)，如西湖大學的舉辦方為西湖基金會、浙江樹人大學的舉辦方為浙江省政協(xié)、廈門華廈學院的舉辦方為廈門市社會發(fā)展研究會、濰坊科技學院的舉辦方為山東晨鳴紙業(yè)公司(國企)。這些民辦高校的發(fā)展水平較高，公益屬性明顯，社會聲譽較好，教師待遇優(yōu)于其他民辦高校。獨立學院轉設為公有力量作為舉辦方的非營利性民辦高校，一般不會引起師生的強烈反對和抵制，有望實現平穩(wěn)轉設。

(三)“縣級市承辦高?！痹诮涃M保障機制方面需要因地制宜，加強多方合作

在“縣級市承辦高?！钡慕涃M保障機制方面，若其辦學性質為公辦高校，參照省屬公辦普通高校生均財政撥款標準，由縣級財政負擔日常經費。可視地級市和縣級市的財政情況，設置各自分攤辦學經費的比例。如果縣級財政壓力較大，可經省物價部門批準后在特定時期內采取市場機制收費。我國已有此種辦學機制的先例，如浙江萬里學院是一所公辦高校，但按照民辦機制收費，且大多數教師都有事業(yè)編制。該校不僅發(fā)展態(tài)勢較好，而且與英國諾丁漢大學合作舉辦了一所高水平的中外合作高?！獙幉ㄖZ丁漢大學。若“縣級市承辦高?！睘槊褶k高校，為減輕學生學費負擔、吸引優(yōu)秀生源，縣級財政可設立獎學金，并維持較高的獎勵額度。在師資隊伍建設方面，《民辦教育促進法實施條例》明確規(guī)定：“縣級以上地方人民政府可以采取政府補貼、以獎代補等方式鼓勵、支持非營利性民辦學校保障教師待遇?！绷硗?，縣級市政府也可與有資金實力和教育情懷的社會力量開展合作，舉辦混合所有制高校。這方面可參考杭州萬向職業(yè)技術學院的辦學經驗：該校由杭州市政府和萬向集團合作舉辦，萬向集團不要求回報，并設立“萬向教育基金”支持學校發(fā)展。在縣級財政實力提高后，“縣級市承辦高?！笨梢灾鸩浇档褪召M標準，也可以轉制為公辦高校。具體可借鑒宿遷學院的做法，2020年教育部批準民辦宿遷學院轉制為省屬公辦普通高校。

(四)積極探索“縣級市承辦高?！钡娜耸氯蚊鼨C制，必要時進行改革創(chuàng)新

“縣級市承辦高?！痹趧?chuàng)建與發(fā)展過程中，需要進行必要的創(chuàng)新與探索，特別是在人事任命機制方面，尚無成熟先例。我國現有的省屬或市屬公辦高校已形成了特定的人事任命機制，但“縣級市承辦高校”在校領導任命、教職工編制及身份歸屬等方面，還需進行探索與改革創(chuàng)新。如果“縣級市承辦高校”是公辦高校，根據目前的高校人事任命體制，其黨委書記由省委組織部和省委教育工委任命，校長由省政府任命。為體現縣級市政府作為舉辦方的地位、保障縣級市政府對“縣級市承辦高?！钡墓芾頇嗪蜎Q策權，可賦予縣級市政府對“縣級市承辦高?！秉h委書記和校長任命的推薦權，或可優(yōu)先從擁有相應縣域工作經歷的領導中產生“縣級市承辦高?！钡狞h委書記和校長；副校長、副書記等副職領導班子成員可由縣級市政府負責選拔和任命。這樣既保障了省級政府對“縣級市承辦高?！钡囊I及主導地位，又給予了縣級市政府一定的管理權限。如果“縣級市承辦高?！笔敲褶k高校，黨委書記可由省委教育工委選派，也可由市、縣級黨組織選派。根據《民辦教育促進法》，民辦高校實行董(理)事會領導下的校長負責制，可吸納舉辦方代表、專家學者、行政管理專家等進入董(理)事會，保障董(理)事會決策科學民主。縣級市政府可以選派有行政或教育管理經驗的干部進入董(理)事會。校長可從全國甚至全球聘任，賦予校長充分的決策空間，帶領學校建設一流民辦高校。此外，“縣級市承辦高?！币惨咨平鉀Q好教師的編制問題。獨立學院轉設工作涉及師生的重大利益關切，“國有民辦型”獨立學院在轉設過程中更應充分調研，全面考慮廣大師生的訴求，廣泛吸納師生意見，保障師生員工的知情權和適度參與權，妥善處理師生員工的安置問題。如果“國有民辦型”獨立學院轉設為公辦的“縣級市承辦高?！?，部分教師或可獲得“事業(yè)編制”身份，但可能難以解決所有教師的編制問題。對此，可設立一定的標準和門檻，給予符合條件的骨干教師事業(yè)編制身份，激發(fā)教師的工作積極性。對于暫不符合條件的教師，也要做好安撫及解釋工作，通過明確的文件條例，使這部分教師看到希望：通過個人若干年的努力，在符合條件后，有望獲得事業(yè)編制身份。如果“國有民辦型”獨立學院轉設為民辦的“縣級市承辦高校”，也可借鑒浙江樹人大學、廈門華廈學院等優(yōu)質民辦高校的先進做法，切實保障教師的各方利益，提高教師隊伍的穩(wěn)定性。