困境與破局：高水平民辦高校的發展之路
——基于新制度主義的視角

李和平 郭 婧

(山西工商學院，山西 太原030006)

改革開放以來，我國民辦高等教育在破舊立新中實現了快速發展，成為高等教育改革發展中不可或缺的力量。當高等教育進入普及化階段，建設高質量教育體系成為高等教育領域未來發展的必然趨勢。當前，隨著“雙一流”建設進程的加快，我國正從“教育大國”向“教育強國”邁進。作為高等教育重要組成的民辦高等教育，也應順勢而動、有所作為。多年來，國家不斷優化民辦教育政策，為民辦高校的發展營造了良好的制度環境。民辦高校也在規范的市場中完成了從初創階段追求規模擴張到內涵發展階段質量追趕、以質取勝的轉變。與此同時，加快建成一批高水平民辦高校的呼聲也愈發強烈，不少初見規模、辦學質量顯著提升的民辦高校正在努力探索高水平民辦高校建設路徑。然而，民辦高校作為一種高度復雜的制度化組織，實現高水平民辦高校的目標任重道遠。

學界對如何建設高水平民辦高校有了不少研究。筆者以“高水平民辦高校建設”為主題，在中國知網學術期刊庫中進行檢索，發現相關研究始于2006年，至今共發表66篇論文(1)檢索日期為2021年10月14日。，研究力量多來自民辦高校或致力于民辦高等教育研究的專家學者。比如，徐緒卿呼吁政府應適時建成一批國家示范性民辦高校以助推高等教育強國建設，建設高等教育強國是建設人力資源強國和創新型國家的必然選擇，民辦高等教育作為我國高等教育的重要組成，必然不能缺席(2)徐緒卿：《論建設高等教育強國與國家示范性民辦高校》，《浙江樹人大學學報》2009年第2期，第5-10頁。；他又從民辦高等教育發展的角度尋找高水平民辦高校的實現路徑，指出開展營利性與非營利性分類管理試點可以推進高水平民辦高校建設，基于我國民辦高校所處的基本國情、辦學內涵和發展目標，高水平民辦高校建設要突出辦學特色(3)徐緒卿：《開展分類管理 推進高水平民辦高校建設》，《浙江樹人大學學報》2011年第4期，第12-15頁。。又如，闕明坤以我國5所首獲碩士研究生招生資格的民辦高校為例，探索高水平民辦高校建設的差距，并提出實現民辦高校高質量發展的具體路徑(4)闕明坤：《我國建設高水平民辦大學的差距及對策研究——以5所首獲碩士研究生招生資格民辦高校為例》，《黃河科技大學學報》2014年第2期，第6-9頁。；他還以資源拼湊視域為視角，深入分析國內現階段高水平民辦高校的建設策略(5)闕明坤：《資源拼湊視域下我國高水平民辦高校生成機理探究》，《河北師范大學學報(教育科學版)》2021年第1期，第52-62頁。。以上研究多集中在高水平民辦高校建設的必要性、意義以及路徑等方面，研究主題較為集中，多圍繞現實問題展開，理論的深度介入還有待進一步加強。本文借助新制度主義相關理論，將高水平民辦高校建設的障礙置于制度環境分析框架中，探討高水平民辦高校的建設困境，并嘗試提出推進高水平民辦高校建設的合理路徑。

一、高水平民辦高校建設的必要性與可行性

民辦高等教育的重建與發展是改革開放以來高等教育領域內的深刻變革。在特定資源和環境作用下成長起來的民辦高校，經過數十年的發展，現已形成一定規模，成為高等教育的重要組成部分。在全面加快高質量教育體系建設的現階段，加快推進高水平民辦高校建設正當其時。

(一)高等教育邁入普及化階段的必然選擇

美國教育社會學家馬丁·特羅曾按照高等教育毛入學率，將高等教育劃分為精英化階段、大眾化階段和普及化階段。改革開放初期，高等教育事業百廢待興，無論是規模還是水平都遠不能滿足人民群眾的需求。當時，只有少數學子能夠通過高考進入大學。隨著人民群眾對高等教育需求的持續高漲，加快高等教育發展步伐、擴大高等教育辦學范圍成為當務之急。這一時期，全國普通高校逐漸恢復發展，民辦高等教育在政策的鼓勵和支持下快速發展，高等教育規模不斷擴大。2002年，我國高等教育毛入學率達到15%(6)本文毛入學率數據均來自教育部官網公布的歷年《全國教育事業發展統計公報》。，從精英化階段進入大眾化階段。然而，我國在重視高等教育規模擴大的過程中忽視了教育質量的同步提高，高校區域結構失衡、同質化嚴重的問題逐漸凸顯，政府和學界一致認為高等教育的發展不能再依賴規模效應，于是，堅持以提升質量為核心的內涵式發展成為高等教育的發展新路徑。

2019年，我國高等教育毛入學率達到51.6%，進入普及化階段。2020年，這一比例上升到54.4%。按照高等教育發展的階段特征，高等教育在進入普及化階段之后，國民受教育程度顯著提高，相應地，高等教育正在轉向新的高質量發展階段，追求高質量發展也成為各高校可持續發展的必然選擇。截至2020年底，我國現有民辦普通高校771所，在校生791萬余人(7)教育部：《2020年全國教育事業發展統計公報》，2021-08-27，http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/202108/t20210827_555004.html。，約占全國高校總數的28%、普通本專科在校生總數的24%。民辦高校穩步發展，已成為高等教育改革與發展中的新著力點，在推進高等教育邁入普及化階段、推動高等教育高質量發展、加快建設教育強國的進程中起到了重要作用。因此，追求高質量發展、滿足人民群眾對高質量教育的需求，既順應了高等教育高質量發展的趨勢，也是高等教育邁入普及化階段后民辦高校的必然選擇。

(二)民辦高等教育制度環境的持續優化

20世紀70年代末，伴隨國家政治經濟體制的改革，民辦高等教育在破舊立新中得以重建與發展。“一個新興組織種群的出現是由于環境變化引起的。”(8)閻鳳橋：《大學組織與治理》，同心出版社2006年版，第128頁。民辦高等教育的再生過程，也是制度環境發生變化的結果。從1993年支持民辦教育發展的“十六字方針”的提出，到1997年《社會力量辦學條例》、2002年《民辦教育促進法》、2004年《民辦教育促進法實施條例》的出臺，再到2016年《民辦教育促進法》和2021年《民辦教育促進法實施條例》的修訂，民辦高等教育制度環境愈發優越，民辦高校的社會認可度也逐漸提高。

“大學存在于一定的社會之中，其特性受到社會環境的影響，離開特定的社會背景，我們是無法全面認識大學的。”(9)閻鳳橋：《大學組織與治理》，同心出版社2006年版，第45頁。不同歷史時期，高等教育的發展理念、發展定位都離不開特定的時代背景。1999年高校擴招之后，之前以“賣方市場”為主的高等教育開始轉向“買方市場”，人民群眾對高等教育的訴求不再滿足于“有學上”，而是渴求“上好學”。過去外延式發展的方式已無法滿足人民群眾“上好學”的需求，高等教育開始從只關注數量的增長、規模的擴張轉向注重質量的提升。20世紀90年代末，國家宣布建設具有世界先進水平的一流大學，開始積極支持并推進高水平大學建設，相繼實施“211工程”“985工程”“一流學科”“一流大學”建設等。“共識幾乎是成功實施政策改革先決條件。”(10)金久仁、葉美蘭：《高等教育“一流多元”發展的時代方位、現實困境與推進策略》，《南京郵電大學學報(社會科學版)》2021年第3期，第10-18頁。在高等教育規模快速擴張之后，推動高等教育高質量發展已成為社會共識。在此趨勢下，追求高質量發展成為民辦高校的必然選擇。同時，國家層面關于高水平民辦高校建設的一系列利好文件相繼出臺，加大了高水平民辦高校建設的可行性。

(三)宏觀政策文件的鼓勵支持與積極倡導

回顧世界高等教育發展史，“私立高等教育的繁榮和衰敗與國家政策的認可程度和行政管理嚴格程度是息息相關的，而且在發展過程中，幾乎每個轉折點都是以政策的頒布為標志的”(11)羅臘梅：《民辦高等教育政策變遷研究》，西南大學2015年博士學位論文，第4頁。。改革開放以來，我國民辦高等教育的發展離不開國家宏觀政策的引導，每一項政策的突破對民辦高校的生存與發展都至關重要。國家以立法、制定政策法規的方式鼓勵支持民辦高等教育的發展，在民辦高校合法、規范的發展過程中，不斷完善民辦高等教育政策，使民辦高校實現了從“彷徨前行”到“有法可依”的轉變。在良好的政策環境下，民辦高校的數量與規模均取得突破。進入21世紀，以《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》的頒布為契機，高等教育政策進入調適與深化的新階段，提升教育質量成為政策的主要內容。“提高質量，辦出特色，辦好一批高水平民辦學校”的提出，使高水平民辦高校建設逐漸進入政策領域。此后，一系列政策文件均涉及“建設高水平民辦高校”的議題(見表1)，表明了國家鼓勵支持、積極倡導高水平民辦高校建設的決心，加快推進高水平民辦高校建設成為民辦高等教育未來發展的政策導向之一。

表1 近年來有關高水平民辦高校建設的文件

(四)民辦高校自我發展的切實需要

改革開放以來，我國社會最深刻的變化是實現了從計劃經濟向市場經濟的轉型。相應地，民辦高等教育的出現與發展成為高等教育領域最重要、最深刻的制度變革。民辦高校是在社會轉型過程中特定資源和環境作用下建立起來的一種新的組織形式。在國家教育資源匱乏的情況下，民辦高等教育的出現有效緩解了高等教育供給不足的狀況，在不加重國家財政負擔的前提下滿足了人民群眾“有學上”的訴求。國家積極鼓勵和支持社會力量興辦教育，持續優化的政策為民辦高等教育的發展提供了良好的制度環境，使民辦高校在快速發展中實現了辦學規模的擴張。但是，擴招也帶來了高等教育的供過于求和高校間的激烈競爭。民辦高校的生存環境發生了顯著變化，不僅要面對民辦高校之間的競爭，還要面對與公辦高校的競爭。優勝劣汰的競爭使部分辦學特色不足、辦學質量不高的民辦高校被淘汰，同時，部分辦學條件較為優越、辦學特色較為鮮明、辦學質量較高的民辦高校脫穎而出。

在高等教育大眾化階段，人民群眾希望接受更優質的高等教育，這給民辦高校帶來了嚴峻的生存挑戰。在高等教育供給市場中，大多數民辦高校處于劣勢，市場競爭力較弱。民辦高校人才培養層次與質量、學科專業建設、師資水平等是否符合人民群眾對高等教育的質量需求，培養的人才是否適合地方經濟發展需要等，都會影響到民辦高校的生存。尤其是現階段高等教育進入普及化階段后，這種生存挑戰愈發嚴峻。為此，追求高質量發展、建設高水平學校成為民辦高校生存和發展的切實需要。近年來，民辦高校已逐漸意識到高質量發展的緊迫性，一些辦學規模穩定、辦學質量較高的優質民辦高校已著力探索高水平民辦高校建設路徑，高水平民辦高校建設正逐漸從理想走向現實。

二、高水平民辦高校的發展困境

在新制度主義理論中，規制、規范、“文化—認知”是其主要分析要素。依循新制度主義的分析思路，將組織置身于其生存的制度環境中，從內外部分析高水平民辦高校面臨的發展困境。結果發現，高水平民辦高校發展面臨規制限度、資源差異、實力差距、“文化—認知”缺陷等困境。

(一)規制限度：高水平民辦高校發展的制度困境

學界將20世紀70年代以后麥耶(Meyer)、羅萬(Rowan)等人的研究看作是新制度主義研究的起點。他們認為：“新制度主義研究在組織領域是與開放系統聯系在一起的，環境影響著組織結構及其運行方式……組織除了受技術環境的影響外，還受制度環境的影響。”(12)轉引自閻鳳橋：《大學組織與治理》，同心出版社2006年版，第11、16頁。制度環境包括規則、規范和“文化—認知”，并且強調規則和規范對于組織的作用。在合法化機制下，教育組織置身于社會制度環境中，不得不采取理性化和標準化的做法滿足環境對組織的要求。另一位新制度主義的代表人物斯科特(Scott)認為，制度環境中的組織要“明確外在的規則過程，即劃定設定、監督和獎懲活動”(13)轉引自蔣紅霞、辛越優：《新制度主義視角：部省合建高校發展困境解析》，《高教發展與評估》2021年第3期，第27-35頁。，而政策和法律則是其主要表現形式。

在特定的社會結構下，政府對高校形成了一種結構性權力。政府的鼓勵和支持推動高校為獲取制度支持而對政府的戰略性制度作出積極回應。2021年，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》明確了“建設高質量教育體系”的政策導向與重點要求，提出“支持和規范民辦教育發展”，加快民辦教育高質量發展成為民辦高校未來的發展方向，也為高水平民辦高校建設提供了一定的合法性支持。新制度主義學派迪馬吉奧(Dimaggio)和鮑威爾(Powell)認為：“為了競爭稀缺優質資源，獲得合法性支持，組織會采取適應制度環境的行為。”(14)轉引自房敏、傅樹京：《新制度主義理論對學校組織發展的啟示》，《教學與管理》2014年第18期，第1-4頁。因此，如何使組織獲取更多的合法性和資源，一定程度上受制于規制。從高水平高校建設時間上來看，早在20世紀五六十年代黨中央就開始確定建設重點大學，改革開放后恢復建設重點大學，世紀之交建設“211”“985”大學，2017年全面啟動“雙一流”高校建設，2020年出臺《“雙一流”建設成效評價辦法(試行)》。多年來，國家頻頻出臺一流大學建設的相關政策，引導公辦高校朝著一流大學的辦學方向堅定前行。反觀高水平民辦高校建設，國家從呼吁到提出，再到具體政策、高水平建設標準等，始終未出臺相關規則。

一所民辦高校認可度的獲得離不開與之相適應的制度環境。民辦高校發展到何種階段和發展水平的高低，均受一定區域內歷史文化和國家制度頂層設計的影響。目前，國家雖然鼓勵和支持高水平民辦高校建設，但是高水平民辦高校建設標準、如何建成以及將在哪些方面占據優勢等，都缺乏國家層面政策法規的引導與規范。總體而言，“高水平”僅僅是一個相對概念，它的參照對象是民辦高校群體，而不是“雙一流”高校群體或公辦高校群體。高水平民辦高校建設所面臨的制度環境也不同于公辦高校，“雙一流”大學建設的相關政策可作為參考，但不能作為參照。因此，缺乏規則限制始終是高水平民辦高校建設面臨的制度困境。要想突破這一困境，就必須立足民辦高校群體，遵循民辦高等教育辦學實踐設置合理的政策規制，使民辦高校在良好的制度環境下獲取更好的合法性支持和更多的資源。

(二)資源差異：高水平民辦高校發展的動力困境

“大學是需要靠消耗大量資源以支撐的貴族型學術組織，對巨大資源的依賴是一流大學建設不可或缺的資源基礎。”(15)眭依凡：《關于一流大學建設與大學治理現代化的理性思考》，《中國高教研究》2019年第5期，第1-5頁。大學作為資源消耗型機構，其發展過程就是不斷集聚、整合、利用資源的過程，資源是教育發生發展的基本條件。換言之，一所大學辦學水平的高低與資源配置、經費投入密切相關。我國大學的建立與發展，是高等教育制度從形成到維持再到擴散的演進過程。政府是高等教育資源的主要供應者，在高等教育資源分配過程中占有主要優勢。在高等教育場域中，優質資源往往集中于公辦高校，在特定資源和環境下成長起來的民辦高校始終處于弱勢，而這種資源差異集中體現在財力差異上。

長期以來，資源短缺是制約民辦高校發展的瓶頸。民辦高校獲得的公共財政撥款較少，有些甚至沒有，因此學費是絕大多數民辦高校主要的經費來源。以國內頂尖的北京大學、清華大學為例，2021年北京大學部門預算中財政撥款收入達44億余元(16)《北京大學2021年度部門預算》，2021-07-15，http://xxgk.pku.edu.cn/docs/20210409163013430077.pdf。；清華大學部門預算中一般公共撥款預算收入達43億余元，政府性基金撥款預算收入達8 405萬元(17)《清華大學2021年度部門預算》，2021-07-15，http://www.tsinghua.edu.cn/info/1119/81831.htm。。以普通公辦高校為例，2021年山西大學一般公共撥款預算收入達8.6億元，政府性基金撥款預算收入達55萬元(18)《山西大學2021年預算公開》，2021-07-15，http://infogk2.sxu.edu.cn/docs/2021-02/2bc6d73158554d5fa58a40e2675893c6.pdf。。相比之下，民辦高校可獲得的政府扶持專項資金少之又少。在這種情況下，民辦高校可利用的經費捉襟見肘，擴大辦學規模、提升教學質量顯得力不從心。高水平大學通常擁有充裕的經費和豐富的社會資本，有足夠的財力聘請一流師資、引進先進設備、提升教學質量、進行科研創新，而這些對民辦高校來說是遙不可及的。

(三)實力差距：高水平民辦高校發展的現實困境

高校在進入內涵提升階段后，彼此間的競爭不斷加劇，辦學差距不斷擴大。其中，師資力量、學科實力和科研能力間的差距，成為高水平民辦高校建設過程中主要的現實困境。

首先，高水平民辦高校建設必然要有高水平的教師和優秀的生源。在統招背景下，按照本科層次錄取批次和錄取順序，民辦高校大多是第三批次錄取高校，其生源質量與前兩批次的高校有不小差距。另外，民辦高校教師多以中青年教師、兼職外聘教師為主。青年教師是民辦高校的中堅力量，絕大多數是剛入職的碩博畢業生，且具有較強的流動性(19)郭婧：《民辦高校青年教師期望與現實的沖突及其化解》，《現代教育科學》2018年第11期，第74-77頁。。師資隊伍不穩定、高水平教師匱乏，無法為高水平民辦高校建設提供強大的智力支持和不竭的發展動力。

其次，學科建設與發展水平是體現大學辦學質量與實力的顯性因素。根據辦學定位選擇較為合適的學科規模，是全球頂尖大學的學科布局特點。當前，大多數民辦高校屬于本專科層次，具有碩士招生資格的民辦高校僅5所。與公辦高校相比，民辦高校的學科建設仍處于較低的發展水平。“政府會把更多的注意力放在領先的高校和學科上，追求效率，對未取得一流學科認定資格的地方高校的關注度難以提高。”(20)張蕾：《地方高校一流學科建設的困境及其突破——基于路徑依賴理論的視角》，《西昌學院學報(社會科學版)》2021年第2期，第102-106頁。“雙一流”建設高校，甚至是普通公辦高校，其所獲得的資源都遠多于民辦高校，在現有資源配置的差距下，民辦高校優質學科建設十分困難。

最后，科學研究是現代大學的基本職能之一，更是一所大學的根本價值所在。科研競爭力一向被視為衡量大學辦學水平和研究實力的重要標準，主要體現在科研資源投入與科研成果產出兩個方面。從科研資源投入來看，政府對科研的資助項目和資助經費逐年增加，但政策資助經費和力度往往向公辦高校傾斜，民辦高校獲取的科研經費極為有限。另外，民辦高校科研起步晚、起點低，投入力度不足，大部分教師科研能力不足，科研動機局限于晉升職稱、評獎評優，只重科研成果數量，不重科研成果質量，科研成果產出較少、水平較低，更遑論科研成果轉換。

(四)“文化—認知”缺陷：高水平民辦高校發展的路徑困境

新制度主義對制度的理解是多維的。斯科特認為，制度系統中組織除了受規制性要素、規范性要素等影響外，還要考慮“文化—認知”要素(21)轉引自蔣紅霞、辛越優：《新制度主義視角：部省合建高校發展困境解析》，《高教發展與評估》2021年第3期，第27-35頁。。制度的存在與變遷均置身于原有的社會文化系統，任何組織的合法性構建都必然以文化的相對穩定為先導，在“文化—認知”的驅動下有秩序、有目的地進行，是群體價值觀念的外在體現。因此，“文化—認知”要素對教育組織運行所產生的影響不容忽視。在高水平民辦高校建設過程中，必然要考慮各行動者在“文化—認知”上能否達到高度一致。

當前，民辦高校利益相關者對于建設高水平民辦高校尚未達成一致，彼此間存在著“文化—認知”上的差異。這主要體現在：兩會上絕大多數提倡、呼吁建設高水平民辦高校的代表們往往是民辦教育領域內的專家或民辦高校的決策者、舉辦者，他們大多有豐富的民辦高校辦學經歷，深諳民辦高等教育發展規律，更能清晰研判民辦高校未來的發展走向，認為唯有堅持高質量辦學、致力于建設高水平民辦高校，才能在激烈的高校競爭中求得生存。然而，這僅僅是少數人對民辦高等教育發展趨勢的判斷，大多數民辦高校的參與者，如教師、中層管理者等，尚未意識到建設高水平民辦高校的緊迫性，仍存有根深蒂固的路徑依賴。他們認為，國家數十年來都大力扶持公辦高校，無論是政策、資金、人才還是硬件設備等都給予重點支持，雖然國家一直鼓勵和支持民辦高等教育的發展，但對民辦高校的支持力度遠不及公辦高校。這種公辦高校與民辦高校間的落差，會使民辦高校教職工認為國家的政策、資源傾斜才是高校發展的根本動力。“文化—認知”上的偏差容易忽視發展主體的內生建設動力，極易使學校發展的內生動力集中在外部條件或者少數人身上，形成少數人(決策者、骨干)“埋頭苦干”，多數人(教職工)“看著干”的現象。

高水平民辦高校的建設離不開群策群力，若僅靠少數決策者，高水平民辦高校便無法從理想走向現實。在現有教育體制下，學校建設發展的戰略規劃仍然是層層發動的過程：政府主導、學校發動、部門主管、教師參與。這樣的路徑很難克服利益相關者群體中少數決策者與多數參與者、行動者在“文化—認知”上的缺陷，難以使高水平民辦高校建設取得更大范圍的認同，影響了高水平民辦高校建設的路徑選擇。

三、高水平民辦高校建設的破局策略

民辦高校作為一種高度復雜的制度化組織，在高水平民辦高校的建設過程中面臨規制限制、資源差異、實力差距和“文化—認知”缺陷等困境。借助新制度主義相關理論研究成果，將高水平民辦高校建設的障礙置于制度環境分析框架中，或可探索高水平民辦高校建設的破局之路。

(一)優化規制、挖掘內生動力：走出制度困境

麥耶和羅萬利用新制度主義理論，將教育組織置于社會制度環境中，認為“學校合法性在很大程度上依賴于社會對于制度化做法的高度認同，在這種機制作用下，學校和學生之間的差異被忽略了，評價和認證制度變得流行起來，形式顯得比實質更為重要”(22)轉引自閻鳳橋：《大學組織與治理》，同心出版社2006年版，第21頁。。從2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出要“辦好一批高水平民辦學校”到現在，已過去十余年，但高水平民辦高校建設進展十分緩慢。國家鼓勵和支持高水平民辦高校建設，各民辦高校在新的制度和形勢下也在主動求變，積極適應環境，但究竟何為“高水平”，尚未獲得相關文件的明確界定。要想使高水平民辦高校獲得更高的社會認可度，國家必須突破規則限制，從頂層設計上優化制度環境。可以借鑒“雙一流”高校建設經驗，先集中扶持一些優質民辦高校和民辦高校中的重點學科、特色專業群，嘗試采取“學校申報、省市推進、國家認定”的方式，分批建成一些國家級高水平民辦高校示范校。同時，根據民辦高等教育的特點制定科學合理的教學評估體系。鑒于公辦高校與民辦高校的差異，在制定教學評估體系、高水平高校認證體系時分類考核評估、差別認定，使“雙一流高校”“高水平民辦高校”錯位發展，補齊民辦高等教育發展的短板。

在制度環境與組織的互動中，組織不是一味地適應制度環境。組織發展到一定程度，就可能支配環境，而不是適應環境。當組織處于發展早期時，從屬或依附環境是一種較好的選擇；但當組織走向成熟時，就不能僅適應制度環境，必須重視組織的內生動力。民辦高校發展初期自然需要依據制度環境不斷調整加以適應，但當發展到一定規模，制度環境處于相對穩定的狀態時，民辦高校就需要重視自身的內生動力。此時，各民辦高校處于同一制度環境下，同質化的大學組織要想在激烈的資源競爭中占據優勢，就不能囿于外部條件，應重視高校內部制度的創新。高水平民辦高校的建設不能單純依靠國家政策扶持，從根本上必須依靠民辦高校內生動力。在具體的制度化實踐中，可根據自身辦學特色，采取差異化發展策略，選擇適合自身的發展模式，樂見改革、積極改革。

(二)多措并舉、補齊資源短板：克服資源差異

民辦高等教育是市場經濟下的產物，而市場經濟最顯著的特征便是競爭。“只要維系組織生存的資源是稀缺的，只要組織具有潛在的擴展可能”(23)閻鳳橋：《大學組織與治理》，同心出版社2006年版，第136頁。，競爭便會產生。1977年恢復高考后，現有公辦高校難以滿足人民群眾的求學需求。為解決高等教育市場“供不應求”的狀況，國家鼓勵和支持民辦高等教育恢復發展。1999年高校擴招以后，高等教育市場逐漸“供過于求”，在各公辦高校爭搶生源的同時，民辦高校的生存環境開始發生改變。在有限的資源下，公辦高校和民辦高校間的競爭逐漸加劇。政府在高等教育資源分配上處于主導地位，往往將優質資源向重點高校以及普通公辦高校傾斜，造成公辦高校和民辦高校間巨大的資源差距，尤其是財力差距。為此，民辦高校要想走向高水平，必須解決經費短缺這一長期制約要素，補齊財力資源短板，克服資源差異。

首先，政府在高等教育場域中具有更多話語權，作為高等教育資源的首要供應者，需要積極建構民辦高校與制度環境間的平衡關系，進一步優化資源配置結構。“政府應該注重使用財政、公共設施建設等其他政策工具，對民辦教育系統進行有效的調節和干預。”(24)閻鳳橋：《民辦教育政策的經濟學分析》，《教育研究》2005年第9期，第59-63頁。政府應加快推進民辦高校扶持政策的落地，在公共財政支持方面適當向民辦高校傾斜，尤其應該為辦學質量突出、努力建設高水平學校的民辦高校提供更多政策和資源的扶持；可以探索構建民辦高校質量評價體系，依據辦學質量的高低，在資金支持、稅收優惠等方面實行差別化扶持，助推有能力的民辦高校早日邁入高水平行列；落實各地民辦高校發展專項資金，逐步縮小公辦高校與民辦高校在財政補助、生均補助上的差距；借鑒歐美等國高等教育有關捐贈的稅收政策，如美國的《國內收入法典》等，制定科學合理的稅收政策，為捐贈者營造穩定、持續的捐贈環境。通過減免、優惠稅收的方式激勵企業捐資助學，提高捐贈者的積極性。簡化捐贈程序，允許捐贈者直接向民辦高校進行捐贈，拓寬捐贈渠道，加大社會對民辦高等教育的投入力度。

其次，對于民辦高校而言，資源有限性是其所面臨的客觀現實。這就需要民辦高校在有效整合現有資源的前提下，積極拓展外部資源，促進資源內生性增長，發揮各類資源的組合效用。民辦高校要最大限度地發揮自身體制機制的優勢，多措并舉，通過拓寬籌資渠道、優化籌資模式和籌資結構等拓展外部資源，如利用資本市場上市融資、廣泛尋求社會捐贈、轉化科研成果并將其產業化、加強自身服務創收等，降低對學費收入的依賴程度，實現民辦高校籌資路徑的多元化，以便有更充足的經費提升辦學效能。

(三)攻堅克難、提升辦學實力：縮小實力差距

師資力量、學科建設、學術研究是一流大學的主要評價標準。綜觀世界一流大學的崛起，都離不開一流師資的集結、一流學科的興旺和一流學術研究的加持。對于辦學時間短、辦學實力偏弱的民辦高校而言，建成高水平民辦高校必須縮小師資力量、學科建設、科學研究方面的差距。

首先，國家要通過制定相應政策，最大限度地保障民辦高校教師在職稱評定、福利待遇等方面與公辦高校教師享有同等權利，利用媒體宣傳優勢，逐步提升民辦高校教師的社會認可度，積極為他們的學術發展、職業規劃等營造良好的生態環境，使他們能夠安心教學、潛心科研。鼓勵和支持民辦高校借鑒一流大學的學科建設經驗，逐步開展優質學科建設，可以在辦學基礎扎實的民辦高校群中擇優挑選一批優質學科，將其納入高水平學科建設名單，對通過優質學科驗收的民辦高校予以獎勵。逐步探索助推民辦高校科研發展的指導性文件，依據民辦高校的辦學實際，設置與之相適應的科研項目立項標準，適當降低民辦高校在科研項目申報審批、參與國家重大科研項目的門檻。可以通過設立民辦高等教育專項課題、加大民辦高校科研資助力度等方式，引導、鼓勵民辦高校提升科研實力。對于科研成果優異、科研實力突出的民辦高校，要適當予以獎勵。

其次，民辦高校要清晰地認識到，師資力量是民辦高校高水平發展的核心力量。民辦高校對內要在“引得進、留得住、用得好”的基礎上，著重培養現有專職教師隊伍，支持青年教師外出進修、提升學歷，創新與完善教師培養機制、激勵機制，助推青年教師成長；對外要通過“全職引進、柔性引進、項目引進”等方式廣納人才，尤其是高水平的學科帶頭人。同時，依托區域產業優勢，加強引進行業精英、企業兼職專業帶頭人等。通過“內培外引”，提升民辦高校師資隊伍水平。

最后，優質的學科資源是高水平民辦高校最直接的表征。各民辦高校須按照辦學定位，著重培育一批重點學科、特色學科，可采取與公辦高校共建碩士點、與行業企業共建產業學院的方式，實現學科專業資源的互通共享；可借助慕課平臺的優質課程資源，助力優質學科資源的應用、共享，不斷積累學術資源，形成具有特色的競爭優勢。“一流大學應是一流師生共同研究學術的基地，培養一流的人才，孕育一流的大學品格，創造出一流的科研成果。”(25)武博媛：《教學和科研是“雙一流大學”的兩大基石》，2021-10-15，https://www.xzbu.com/1/view-15316131.htm。在加大科研投入的基礎上，民辦高校應立足于應用型人才培養的定位，重視應用型科研成果的輸出與轉化。以組建學校科研基地為突破口，積極引入高水平的學術專家，同時加大與地方企業的互動交流，重視產學研合作模式的開發。還可借力公辦高校，以合作的方式提升科研水平，加快科研成果的產出。

(四)凝聚合力、提升認同度：彌補“文化—認知”缺陷

高水平民辦高校的建設是一項涉及多個利益相關者權益的復雜工程，單靠政府扶持或者民辦高校領導者的自身改革意愿難以實現。一個組織實現可持續發展的最佳途徑便是兼顧各利益相關者的利益訴求。“即使教育改革領導者與組織者認定欲作出的改革決策具有道德正當性與社會合法性，也還是需要在決策最終形成之前通過必要的民主方式在民間展開充分討論，廣泛聽取各種意見和建議。”(26)吳康寧：《教育改革成功的基礎》，《教育研究》2012年第1期，第24-31頁。為此，在高水平民辦高校建設上，須吸納各利益相關者的意見與建議，使各利益相關者形成共識，明確各利益相關者在高水平民辦高校建設過程中的任務與目標，將各利益相關者的發展規劃與高水平民辦高校建設相結合，把管理者的主動規劃與利益相關者的訴求相結合，構建全員參與的組織文化，使各利益相關者能夠積極主動地參與到高水平民辦高校建設中來，提升各利益相關者對高水平民辦高校建設的認同度。比如，作為關鍵利益相關者的民辦高校教師、管理者，應從戰略執行者的角度，盡可能地將個人價值與民辦高校高水平發展的價值相結合，在實現個人價值的同時助推高水平民辦高校建設。又如，作為核心利益相關者的學生，是高等教育的主要消費者。“高等教育市場的微觀運作即以消費者(學生)為中心，不斷提高服務質量以滿足消費者的需求。”(27)劉宗讓：《大學戰略:利益相關者的影響與管理》，《高教探索》2010年第2期，第18-23頁。學生在接受高等教育時有著多方面的需求，但最主要的是想通過對高等教育的直接投入(學費等)和間接投入(時間、經歷等)獲得回報，而接受更高質量的教育便是最好的回報。因此，在高水平民辦高校建設過程中，要凝聚各利益主體的力量，形成合力，獲得更大范圍的認同，以彌補“文化—認知”缺陷，助推民辦高校高水平發展。

四、結 語

民辦高校作為一種高度復雜的制度化組織，是特定資源和環境作用下的產物，從產生之日起便深受制度環境的影響。可以說，民辦高校的合法性是伴隨民辦高等教育制度變遷逐漸取得的。因此，借助新制度主義相關理論，將高水平民辦高校建設的障礙置于制度環境分析框架中進行分析具有合理性。而有關“高水平民辦高校建設”的現有研究成果多基于現實層面，借用理論研究的成果還較少，本文以新制度主義為理論基礎，研究高水平民辦高校建設過程中的現實問題，并從理論視角予以路徑探析，具有新穎性。也正因為此，研究過程中可供筆者參考、借鑒的資料較為缺乏，理論與現實問題的結合不夠深入，許多問題有待進一步探究。在未來的研究中，可繼續嘗試運用新制度主義理論，聚焦高水平民辦高校建設過程中的某一問題，如經費、師資、學科建設、科研能力等進行專門的研究，以期豐富相關研究成果，為高水平民辦高校建設提供更有力、更科學的理論支撐。