高校全面預算管理績效評價體系構建探討

楊 瑾，米文紅，王秋娜，關薇薇

（昆明醫科大學，云南 昆明 650500）

1.引言

近年來，國家和各級財政部門日益重視預算績效管理工作。黨的十九大報告明確提出，要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。2020年財政部相繼印發了《關于做好2019年度中央部門項目支出績效評價工作的通知》、《關于做好2020年重點績效評價工作的通知》等文件[1]。標志著我國對全面預算績效管理的重視程度。全面實施預算績效管理有利于于高校從”投入—產出”的角度配置高校的教育資源，有利于節約公共支出成本，改變預算資金分配的固化格局，將評價結果作為學校預算資金的分配依據，從而提高財政資源配置效率和使用效益。

2.高校預算績效評價存在的主要問題

現階段，按照相關主管部門關于開展預算績效評價工作的要求，大多數高校都已經結合各高校的辦學特點和實際情況，制定了預算績效管理的相關制度文件和指標評價體系，但總體而言，預算管理及指標體系的科學性、合理性等方面存在較大的問題。

2.1 預算管理重視程度不夠、缺乏績效意識。

首先，部分高校片面認為預算管理是財務部門的工作，與其他部門無關。因而在高校財務處接到上級主管部門撥款后，開展預算編制的過程中，學校各相關執行部門并未積極開展預算編制，最終造成財務工作的執行力差。其次，大多部門認為事中和事后的預算績效評價是財務部門的責任，項目部門僅僅只需要對績效評價打分，不需要考慮預算目標實現與否，效果如何，不需為項目的績效評價結果負責[2]。另外，各預算申請部門在申請時僅考慮短期規劃，并未與學校長期發展規劃相結合，存在重投入、輕管理，重支出、輕績效的現象。 到項目申報時，才倉促準備材料，前期未對項目進行充分的調研，因而導致項目支出前期工作和項目庫建設粗放、預算執行進度偏慢、財政資金使用管理不嚴、預算績效管理水平不高、與學校長期發展規劃目標相脫節等問題。

2.2 預算績效管理缺乏科學性

現階段大部分高校都在推行實行全面預算、零基預算。但仍有部分高校延用“增量預算法”進行預算編制，這種方法主要是通過上一年的資金支出情況，結合下一年部門特殊需求，來制定下一年的資金需求。這種方式的不合理之處在于沒有考慮上一年中存在的不合理支出的情況，容易造成資金分配上不合理的延續，使得資金沒有得到較好的配置。并且在預算執行過程中績效評價內容過于強調預算執行的進度和期末預算執行的完成情況，片面的用預算執行率來替代項目的完成情況，重形式而忽略了項目的效果，無法較好的評價資金的使用效率。此外，績效管理尚未覆蓋所有財政資金，財政資金低效無效、閑置沉淀、損失浪費的問題較為突出。

2.3 預算績效評價指標體系不完善

當前大多數高校設置的預算管理績效評價指標體系還處于初步階段，覆蓋范圍較小，指標設置較為簡單、主觀性較強、難免有人為因素。首先，大多數的指標選取均參考財政部門評價報告中的指標，包括一級指標產出、效益、滿意度指標；二級指標成本、數量、質量、社會效益、經濟效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度指標；三級指標是自定指標]3]。這些指標大多以財務指標為主，沒有考慮到項目業務的實際情況。其次，指標量化的程度較低，大多數指標均為定性指標，定量的指標屈指可數，指標的可衡量性較低。最后，大多數指標都側重于事后評價，并未對事中各個環節進行有效監控。

2.4 績效評價結果反饋應用不到位

在高校實際工作中，績效評價的結果并沒有得到較為有效的監審，因而使得績效評價的結果往往流于形式，各二級單位未能及時得到反饋。對于績效評價中發現的問題，由于反饋的不到位，得不到整改和修正。大多數的績效評價結果上報后都趨于閑置狀態，不論是高校還是上級部門都很少對績效考評的結果進行分析和運用，使得績效管理中的評價流于形式。

3.構建高校全面預算管理績效評價的對策

3.1 健全預算管理組織機構

要實現有效的預算績效評價，就需要健全現有的預算管理組織機構，而不是僅僅由財務部門獨立完成，需要相關部門和全體人員的積極參與。對內可由不同職能部門的人員建立高校全面預算績效評價管理委員會，并設立工作領導小組，對預算績效評價工作統籌規劃。對外可聘請校內外符合條件的專家或者第三方獨立開展績效評價工作[4]。

3.2 推進業財融合，細化績效評價指標

高校辦學的宗旨主要是人才培養、科學研究及服務社會。因而預算績效管理需要與高校辦學的宗旨相結合。首先，將預算績效管理目標與學校發展的長短期規劃目標相結合。財務人員應參與預算項目的前期論證，加大對前期調研，深入到二級學院單位了解其真實需求。其次，在參考現有的財政專項績效評價指標體系的基礎上，了解各二級學院單位的業務情況，根據高校的項目特點，增加一些個性評價指標，個性指標應注重財務性指標與非財務性指標、短期指標與長期指標、定性評價指標與定量評價指標的結合。從高校實際業務的視角進行指標選擇、權重設計、評價標準等的細化完善，使得績效評價結果更具有科學性和參考意義。

3.3 強化評價結果，評價信息公開

績效評價的結果應當受到政府和高校的重視，由于信息公開是現行體制下最有效的績效評價辦法，對外高校可將績效評價的結果進行信息公開，以此來加強外部的監督作用。對于評價優秀的項目資金可提高下一年度的預算安排；對于評價較差的項目，則扣減下一年度預算安排，同時追究相關責任人的責任；對于長期績效評價都較為優秀的二級單位，可進行一定的獎勵或將結果納入年度部門考核等。以此來促進高校整體的預算管理，提高資源配置的使用率。

3.4 引進平衡計分卡理念，構建全面預算績效評價體系

高校遵循“以人才培養為本，以內涵建設為綱”，統籌“保基本、保運轉、內涵優先”的資源配置原則，因而高校不像企業的各項活動都以經濟效益為考核標準，而要將人才培養、科學研究、效益效率等的質和量綜合考核。平衡計分卡是一種基于業績衡量和戰略的管控體系，能有效的以指標的形式分解高校的目標，并結合高校自身的發展特點和長期戰略規劃，將總體目標分解為可量化、有權重的具體績效評價指標，以此來構建高校全面預算績效評價的體系[5]。

4.基于BSC的高校全面預算績效評價體系

平衡計分卡是從財務、顧客、內部業務流程、學習與成長四個角度，將組織的戰略分解為可衡量指標的一種績效管理體系。平衡計分卡的主要使用對象是企業，因而現有的指標主要也是針對企業而進行設置的。若將平衡計分卡績效管理體系引入高校時，需要結合高校的發展戰略和自身特點，對細化指標進行修訂，使其更符合高校非營利組織的戰略目標和發展定位。

4.1 明確戰略目標

戰略是平衡計分卡績效評價體系的核心內容，高校全面預算管理的實施也是以學校的中長期戰略目標為核心。通過對高校的戰略目標進行分解后形成具體的指標，指導全面預算的編制、預算的執行及預算的績效考核，已完成具體指標的達標，最終實現高校全面預算的最終目標，以促進高校戰略目標的最終實現。因此平衡積分卡的運用，高校首先需要明確高校的現狀，明確高校的定位和實際情況，在此基礎上來制定學校發展的中長期戰略目標，并不斷進行自我分析，發現目標制定中的問題，采取的有效措施進行改進[6]。

4.2 戰略目標的具體分解

顧客維度。依據高校基本辦學宗旨，決定了高校的利益相關者主要是學生、家長、用人單位、社會及國家，其滿意度直接影響著高校的發展。高校以創造傳播知識，培養優秀人才為目的，由此帶來經濟效益和社會效益，因此高校的利益相關者對高校的滿意度越高，則會提升高校的社會地位，擴大高校的生源，獲得更多資源，有利于高校的戰略發展目標的實現。構成此維度的指標可為與學生直接相關的就業率、深造率、學校綜合排名、用人單位滿意度等。

內部業務流程維度。內部業務流成維度主要是指為實現戰略目標需要做好的管理服務工作。學校以學生為中心，在培養過程中，一方面學校需提升教學條件、改善教學質量。另一方面，需要不斷提升科研水平，科研水平的提升不僅給學生提供了科研學習的平臺，而且也在無形中推動著高校的發展。因此績效評價體系中需要對教學、科研資源進行高效配置，為高校的發展打好基礎。構成的該部分的指標可為高校科研立項數，教師人均科研經費、生均經費及師生比等。

學習和成長維度。學習和成長維度是高校自身發展的體現，高校的學習和成長主要著重在師資力量方面。高校一方面要為師生提供學習、交流平臺，鼓勵師生多參與對外交流學習，來不斷更新擴充自己的知識體系；另一方面通過引進高層次人才來優化人才隊伍的建設。該維度下的指標主要以人才隊伍建設和合作交流為側重點。

財務維度。雖然高校戰略發展不以營利為目的，但財務確貫徹高校發展的全過程，是高校戰略目標實現的重要保障。正是由于財務的支持，才使得高校的日常活動得以順利開展，各項教學科研任務才有了資金保障。但與企業相比，高校的財務收入較為單一，主要包含財政收入、專項撥款、科研收入和創收收入。支出主要是日常運行開支和發展專項的開支。因此，需要構建科學的財務維度，一方面做好“開源”的工作，多方面的拓寬籌資渠道，另一方面要做好“節流”的準備，加強預算的執行力度，嚴控財務風險，合理規劃使用資金，提高資金的使用效率。

平衡計分卡的四個維度之間相互作用，以此來推動戰略目標的實現。平衡積分卡的績效評價體系的實施應與日常工作相融合，可將其與高校預算管理系統相結合，做到在預算執行的過程中隨時進行評價，這將有利于對預算不合理之處進行調整，有利于績效評價結果公開透明，也有利于績效獎懲機制的實施。