淺談財政支農事權與支出責任劃分問題的考量及對策

姚光峰

（河南省固始縣郭陸灘鎮財政所，河南 信陽 465200）

在過去的2020年，我國打贏了脫貧攻堅戰，實現了全面建成小康社會的目標。三農工作的開展，在提升居民的生活質量、促進城鄉一體化發展、落實鄉村振興戰略等方面具有重要作用。近年來，隨著財政支農事權不斷改革，合理劃分支出責任，明確各級政府的財政支農責任，和政府能力相匹配，才能提高支農資金的使用效率，提升農業服務能力。以下結合實踐，探討了財政支農事權與支出責任的劃分問題和改進措施。

一、財政支農事權與支出責任劃分問題

在支農方面，我國出臺的政策較多，但政府職責不明確，不論是支農事權上、還是支出責任上，采用齊抓共管的模式，如此帶來的問題有：

（一）地方財政支農支出比例高

財政支農資金，由中央財政和地方財政兩個部分組成，然而實際工作中，地方財政支農支出比例高于中央財政。這一問題的原因，是支農事權的劃分不合理，中央財政負責宏觀層面的工作，調節地區之間的差距；地方財政負責本地區具體工作，基于這一原則下，中央和地方財政支農資金的規模產生較大差異。

（二）行政部門管理體制不順暢

財政支農工作并非一個部門負責，而是多部門協同開展工作。在支農資金管理上，中央事權下放到各部委（包括水利、農業、林業、扶貧等），除了參與種糧直補外，其他支農項目和資金基本不再直接管理[1]。涉農項目由各個部門管理，而資金跟著項目走，財政部門只負責撥款和監督，造成資金嚴重分散。以農林水事務為例，在中央由數個部門參與財政資金的分配管理，到達地方后主管部門增加到數十個。支農部門的職能經過從上到下的傳導，最后在基層就會出現不少問題，因多頭管理進一步導致支農事權和支出責任的劃分不明確。

（三）專項轉移支付制度不規范

因支農事權不明確，中央財政通過專項轉移支付，實現涉農資金的支出。但是，專項轉移支付過多、重復使用，會造成資金分散，反而影響支農效果。另一方面，管理機制本身有缺陷，專項轉移支付運行不規范。例如：對于重復申報項目，因監督管理不到位，出現弄虛作假行為；或拿到專項資金后，對資金進行挪用、滯撥、浪費，均會降低支農資金的使用效率。

（四）涉農資金監管工作不到位

目前支農資金管理工作，采用投資、建設、使用的管理體制，由于監督不到位，很容易造成資金浪費。對支農資金進行監管，以財政部門和農口部門為主，以審計、媒體監督和社會監督為輔，但各種監督方式均存在不足之處[2]。具體來看：財政部門批復支農項目后，將資金撥付給地方財政，因資金管理權在下級，難以實現全面監管。農口部門重視資金申請、輕視資金管理，重視資金分配，輕視資金運行，監管意識薄弱。審計部門的監督具有事后性，無法事前和事中控制；而且審計周期長、效率低，防范資金使用風險的效力低下。

二、發達國家的經驗和啟示

（一）美國

美國的行政結構分為三級：高層是聯邦政府，中間是州政府，基層是地方政府。其中，聯邦政府負責農業資金支出，負責供應農業公共產品，以及農業基礎建設工程。簡單來說，聯邦政府是農業補貼的主體，也是農業基金工程的建設者。早在2002年，《農場安全與農村投資法案》就規定：財政補貼用于農村發展、林業管理、流通補貼、消費補貼、生態保護等領域。為了進一步提高農民的積極性，促進農民增收，新法案對農產品進行補貼，加大實物援助力度，為農產品開拓國內和國際市場。具體到補貼數額，和農作物生產面積、產量正相關，大約70%的補貼資金進入30%的大型農場，有助于擴大生產規模、提高市場競爭力。

（二）歐盟

歐盟的做法和美國類似，劃分為兩級行政機構。其中，歐盟負責制定農業補貼政策，得到各成員國認可后，首先中央政府針對涉農事業、基礎設施等方面，制定相關政策；然后地方政府結合本地區實際情況，針對農業科技、產業結構、環保救災、農民培訓等方面，制定相關政策。整個歐盟內部，對支農工作的劃分明確。在1992年，歐盟針對支農資金投入進行改革，一方面降低市場支持價格。另一方面為農民提供直接補貼，從直接干預農業生產，向結構調整、環境保護等方面轉變。

（三）帶來的啟示

結合美國和歐盟的做法，在支農事權和支出責任方面帶來的啟示有：首先，財政支農力度應逐漸加大。農業既是基礎產業，又具有一定的弱質性，生產環節隱藏的風險多，需要得到國家的保障和支持。我國近年來的中央一號文件，加大了政府支持農業發展的力度，但在投入的資金數額上，和這些國家相比仍存在較大差距。其次，中央財政和地方財政，分別承擔主要和次要責任。從財政支農的資金份額來看，中央政府的資金支出比重要高于地方政府，這樣才能保證財政支農政策穩定運行。我國目前現狀則剛好相反，國家財政支農的資金比重小，應在未來工作中逐漸提高比重，加快農業現代化的發展速度。最后，注重完善農業法律法規。為了明確支農事權和支出責任，發達國家普遍采用立法的途徑，對預算安排方案、要實現的目標、各級機構的職權范圍，均作出明確詳細的規定。我國在1993年頒布《農業法》，在2012年進行修訂，但在財政支農的事權和支出責任劃分上依然不明確，這是今后工作的一個重點方向。

三、劃分財政支農事權與支出責任的思路方法

（一）建立政府分級支持機制

劃分財政支農事權與支出責任，應該通過立法實現，在法律法規中明確中央政府、地方政府的職能范圍，需要承擔職責的標準和數量。基于該法規下，進一步列出各級政府的事權清單，促使中央和地方政府的事權關系規范化、法制化。當然，我國地域廣闊，不同地區的氣候環境、生活水平、農業發展情況有差異，立法和事權清單的制定不能一蹴而就，應該在實踐中不斷完善和優化[3]。具體操作上，財政支農事權應首先設計初步清單：1.全國性、跨省份的事務，由中央政府進行決策和管理；除此之外的地方性事務，由地方政府進行決策和管理，并在中央政府的政令許可范圍內。2.地方政府的自有收入不滿足支出需求，中央政府可通過一般性轉移支付進行補助。3.如果是中央和地方的共同事務，根據事務具體內容，合理分配兩者的職權范圍、負擔比例；中央財政也可通過專項轉移支付的形式，委托地方政府行使職權。

（二）涉農資金長效整合統籌

第一，在中央層面，對涉農資金進行整合協調，設置協調機構，對相關部門進行統一管理，協調各部門之間的矛盾。這一機構的建立，可加強各部門之間的溝通，對涉農資金的使用進行協商，明確界定部門職責，對不作為、執行不力的部門和人員追究責任。第二，涉農資金的整合范圍應擴大，除了直接補貼資金、救災救濟資金，還應該將中央安排的農業生產、農村發展、扶貧開發等資金，以及地方安排的涉農資金，均納入整個范圍內。第三，對涉農資金的整合，應采取以點帶面的方式，可以將兩大平原作為試點，獲得成功經驗后再推廣至全國。同時以農田水利項目建設為重點，對預算執行環節進行整合，不斷增加高標準農田的建設規模。

（三）下放涉農資金審批權限

第一，各級政府下放涉農資金審批權限，減少中間環節，以加強資金監管力度，提高資金使用效率。具體操作上，中央財政將適宜的涉農項目審批權下放到省級，省級將適宜的項目審批權下放到市縣，提高政府工作的自主性和靈活性[4]。第二，對于適宜的支農項目，應該將權力下放給社會和農民，或交給農業經營主體、農村基層組織直接管理，上級部門則負責規劃、指導和監督。第三，對支農資金的管理，應創新管理方式，降低行政成本，例如近年來推出的一卡通制度，就被廣大農民接受。

（四）涉農資金專項轉移支付

在涉農資金專項轉移支付方面，其一，要在編制預算時，對支農資金進行統籌使用，要求農口部門針對涉農專項轉移支付進行梳理，確保這一制度規范運行，針對不規范、重復交叉、不符合財政支持方向的資金，及時進行清理。其二，要推進專項轉一般工作，因為專項轉移支付，會對地方政府產生一定的束縛作用，影響工作上的能動性。對于專項中屬于地方事務、數額比較固定的項目，應逐漸轉為一般性轉移支付[5]。其三，在支農資金的撥款方式上，應該將審批、撥款和審計相分離，遵循集中支付的原則。支農資金經財政和農口部門申報后，經過省、市、縣支付中心，將資金撥付到項目或個人，避免資金挪用現象。

（五）創新支農資金管理模式

近期來看，應處理好財務和農口部門之間的關系，促使各部門樹立服務意識，確保政策、資金、管理工作落實，尤其在檢查、監督上發揮出合力，建立決策協商機制、信息共享機制。遠期來看，政府改革工作中，應樹立大部制理念，將業務和職能相近的部門合并起來，從部門分割轉變為功能覆蓋，徹底解決多頭管理的問題。

四、結束語

綜上所述，三農問題是我國經濟社會發展中的一個焦點和重點，財政支農實施過程中，支農事權與支出責任的劃分上存在一些問題。文章結合發達國家的成功經驗，從建立政府分級支持機制、涉農資金長效整合統籌、下放資金審批權限、專項轉移支付、創新資金管理模式5個方面，系統闡述了相關改進措施，希望為實際管理提供借鑒。