新政府會計制度對行政事業單位內部控制的影響分析

陳家利 （韶關市民族宗教事務服務中心）

2019 年1 月1 日，政府會計準則制度已經在全國各級各類行政事業單位正式施行。這對于提升各行政事業單位內部控制質量，完善行政事業單位內部管流程，避免違規操作，提高公共服務的效力和效果，保護國有資產安全，防止國有資產流失有著十分重大的意義[1]。當前，我國各行政事業單位內部控制的建設和運行存在著不同的問題，新政府會計準則制度的出臺，對各級各類行政事業單位內部控制建設而言，既是重大的機遇也是重大的挑戰。

■ 新政府會計準則制度下行政事業單位內部控制存在的問題

近年來，在外部監督和內部管理的雙重推動作用下，我國行政事業單位內部控制水平質量有了較大的提升。但由于各種歷史和現實原因制約，我國行政事業單位內部控制仍然不夠完善，具體而言存在以下幾個較為突出的問題。

（一）人員對制度和內控形勢認識不足

近年來，內部控制不斷被高層提及和重視，在行政事業單位各類外部檢查中也占據一定重要的位置。絕大多數各行政事業單位按照財政部下發的行政事業單位內部控制規范的要求，建立了單位的內部控制制度。但是仍然存在部分未建立健全內部控制制度或者制度流于形式，無法得到真正的執行落實的情況。部分單位管理者甚至認為內部控制是對自身領導行為的約束，對內部控制建設的必要性認識不充分，導致內部控制機制不健全或者無法得到真正落實。很多行政事業單位從業人員存在對內部控制認識不充分的情況，認為財務報銷有制度，會計和出納崗位分離就是實現了內部控制，對內部控制的全面性和必要性認識都不夠充分。

（二）內部控制制度不夠健全

內部控制的誕生最早源于注冊會計師審計對內部舞弊的防御要求，之后逐漸成為企業內部管理的重要手段。目前我國大部分企業已經建立了較為完善的內部控制制度體系，但在行政事業單位中建立內部控制制度體系的單位不夠多，或者制度不夠健全。一些建立了內部控制制度的行政事業單位，內部控制制度大多跟企業內部控制體系類似，沒有針對行政事業單位獨特的特點而設計，導致內部控制制度流于形式，可執行性不強。

（三）內部控制制度執行不到位

很多行政事業單位雖然建立了內部控制制度體系，但內部控制制度流于表面，沒有落實到實際。例如，部分事業單位內部控制沒有深入到單位決策、管理的各個方面，“三重一大”事項沒有經過集體決策，各類審批沒有落到實處，部分行政事業單位甚至還存在著一言堂的現象，這容易導致決策失誤，從而造成小則資金使用效率低下，大則國有資產流失的后果。

■新政府會計制度對行政事業單位的影響

（一）“雙軌制”對財務管理提出更高要求

新政府會計準則制度的施行，對政府會計有著里程碑式的重大意義。新政府會計準則實行“雙軌制”，分預算會計和財務會計兩條軌道分別進行會計核算，不僅提高了財務會計信息的質量和透明度，極大提高了行政事業單位財務會計的信息完整度，為單位管理和決策提供了更為全面的數據支撐。但是新制度的施行，對行政事業單位財務管理提出了更高的要求，包括財務管理制度的完善、財務管理水平的提升。事業單位內部控制的管理重點，也從事中管理、事后反饋逐漸延伸到財務整個流程，涵蓋事前申請、事中控制管理、事后反饋評價，這需要行政事業單位相關管理制度和手段更加完善。

（二）新準則對全面預算提出更高要求

新政府會計準則對行政事業單位內部控制的制度和執行力度都提出了更高的要求。一方面，制度建設。要求行政事業單位建立健全全面預算管理制度，對單位預算進行全面管理，對預算從編制、審批、執行到評價各個方面都建立全面的管理制度，不相容崗位嚴格進行分離，在制度上明確崗位職責和工作范圍。另一方面，預算執行，要持續加深全面預算管理理念。很多行政事業單位仍然持有預算是財務部門的事這樣的固有觀念，這需要將全面預算管理的理念全面深化，全面預算管理需要各部門共同參與、相互溝通協調，才能使全面預算管理細化到單位運營的方方面面，深入到單位預算的各個環節，從而充分發揮預算管理的作用，真正將預算管理落到單位經營管理的實處。

（三）新準則對國有資產管理提出更高要求

由于原有政府會計相關制度對固定資產的折舊沒有嚴格的規定，導致不少行政事業單位資產管理不到位，固定資產從入賬到報廢沒有嚴格的數據反饋，導致部分賬實不符，資產重復購置，資產流失等問題。固定資產新政府會計準則規范了固定資產的核算方法，包括入賬、折舊范圍和年限，報廢的核算等，能夠更加真實的反應固定資產的實時價值，從而更好的管理國有資產，減少國有資產流失情況[2]。

（四）新準則要求內部審計更加獨立

全面的內部控制體系不得不提到內部監督體系，新政府會計準則的出臺，對行政事業單位內部審計提出了更高的要求。內部審計作為單位內部最直接的監督系統，需要從過去的部門崗位設置流于形式、內審人員由財務人員兼任等情況里面徹底走出來，新政府會計準則要求行政事業單位嚴格落實不兼容崗位分離的原則，從制度建設和文化建設兩個方面，讓內部審計真正具備應有的獨立性，從而發揮內部審計應有的監督作用。

（五）新準則要求內部控制績效評價更為全面

行政事業單位內部控制執行不到位的關鍵原因之一是沒有良好的內部控制評價和激勵政策，這導致內部控制在很多行政事業單位人員眼中是一項多余的制約，導致內部控制無法形成一項文化，無法得到根本的遵守。新政府會計準則的出臺，使行政事業單位會計核算更加規范，數據更加科學合理，這對內部控制績效考評形成了可量化的部分指標。從另一個方面來說，要求內部控制績效評價更為全面，數據更為科學，從而使內部控制制度在行政事業單位得到更好的執行。

■行政事業單位內部控制的對策建議

（一）健全內部控制制度，強化人員內控意識

在新政府會計準則出臺的背景下，行政事業單位應及時跟上新準則的步伐，根據準則要求，進一步健全單位財務管理和內部控制制度，嚴格落實不相容崗位相分離的情況，加大資金支付審批流程管理的力度，明確大額資金支付的范圍，確保“三重一大”事項通過集體決策進行，從制度層面嚴格規范各類財務管理行為。落實追責制度，出現問題要做到能夠追責到人，獎懲有度。此外，加大對工作人員的內部控制教育力度，確保內部控制內化在每一個員工的行為中，將內控作為一種文化進行宣貫，強化內部控制在行政事業單位各級員工意識中的地位，使員工深刻意識到內部控制不是內審部分或者財務部門的工作，是每一個人都需要參與的工作，從而充分調動員工的積極性。

（二）完善全面預算管理制度體系的搭建，加強全面預算執行力度

新政府會計準則對行政事業單位會計核算有著里程碑式的意義，要求行政事業單位根據新準則進一步細化全面預算管理工作，使全面預算深化到單位預算管理的方方面面。這就需要行政事業單位根據新政府會計準則認真修訂全面預算管理制度，將行政事業單位預算管理從過去的事后管理，變為事前預測、事中控制、事后反饋的全流程、全業務預算管理體系，動員全員參與預算，使制定的預算合理，預算控制得到嚴格執行，預算效果得到及時全面評價，從而真正意義上提升全面預算管理的力度。

（三）加強國有資產的管理力度

行政事業單位資產具有國家出資的特殊性，意味著行政事業單位固定資產管理需要更加嚴謹和完善。資產管理也是內部控制的重要方面，尤其對于行政事業單位而言，因為過去資產管理在行政事業單位沒有得到重視，或者管理力度較為薄弱，權責不清晰。行政事業單位應當設立專門的資產管理部門或崗位，在新政府會計準則制度下，專人專崗，對行政事業單位固定資產從購置、使用到報廢全生命周期進行管理，確保固定資產賬實相符，提升資產利用效率。

（四）建立健全內部審計制度

新政府會計準則實施的影響下，行政事業單位內部審計應當跟上會計制度改革的步伐，建立健全內審制度。首先，沒有內部審計部門的單位應當設立內審部門或者專門的內部審計崗位，同時確保內部審計的獨立性。其次，要建立與新政府會計準則和單位財務管理制度相匹配的內審制度，對單位內部控制形成有效監督的機制。最后，要把內部審計落到實處，經常對單位內部控制存在的風險和薄弱環節進行改進，而不是掩蓋缺陷。

（五）構建有效的內部控制績效考核體系

要充分調動單位人員對內部控制工作的積極性，需要建立有效的內部控制績效考核體系，內部控制成果與部門及個人績效相掛鉤，定期或不定期對內控執行方法進行審計，形成良性的內部控制和風險管理的循環，切實提升單位內部控制水平，減少單位運營風險。