醫療救助的立法思路和相關內容之我見*

張 梁

2020年3月5日，中共中央、國務院發布了全面建立中國特色醫療保障制度的重大決策部署文件——《關于深化醫療保障制度改革的意見》，提出了“健全統一規范的醫療救助制度”；2020年8月25日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于改革完善社會救助制度的意見》，進一步明確了“健全醫療救助制度”。醫療救助制度作為民生保障戰略下的重要制度，不僅憑借托底定位銜接了醫療保障體系和社會救助體系，而且是健康扶貧戰略下防范和化解因病致貧、因病返貧的重要機制。自2018年國家醫療保障局成立，整合了民政部等部門關于醫療救助相關職能，以“大部制”醫保管理體制推進醫療保障系統性、整體性、協同性改革[1]，但與此同時，當前醫療救助的立法構建難以適應體制改革的問題凸顯，逐漸表現出統籌能力低下、無法全局性地制約引導、加大了盲目性和不確定性[2]。本文以國家醫保局“大部制”改革為背景，在我國醫療救助立法現狀基礎上剖析存在的問題，提出制定“醫療救助條例”的立法思路和具體內容，為《社會救助法》《醫療保障法》提供醫療救助制度的配套立法完善建議。

1 我國醫療救助立法的現狀

我國醫療救助制度的構建在很大程度上體現于國家和地方醫療救助立法的規定。自1990年上海市率先對醫療救助制度進行試驗構建起，我國便開始探索建立醫療救助制度，并逐步嘗試出臺政策、制定法規，直至醫療救助制度基本定型，并初步建成了醫療救助制度法律規范體系，但同時也面臨日益突出的問題。

1.1 構筑起初級醫療救助法律制度框架

自2003年《民政部、衛生部、財政部關于實施農村醫療救助的意見》和2005年《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于建立城市醫療救助制度試點工作意見的通知》正式提出建立我國農村醫療救助制度和城市醫療救助制度開始，到2014年醫療救助作為社會救助體系專項制度于《社會救助暫行辦法》中被正式確立，再到2015年《國務院辦公廳轉發民政部等部門關于進一步完善醫療救助制度全面開展重特大疾病醫療救助工作的意見》提出從城鄉分設到統籌整合，最終形成了城鄉醫療救助制度(常規醫療救助制度)。這期間圍繞醫療救助的行政管理、范圍內容、經辦服務和制度銜接展開立法，構筑起以貧困人群為救助對象，以資助參保參合、救助部分費用的方式，以緊密銜接基本醫保的救助標準，以政府財政為主、社會多方籌集為輔的救助資金。與此同時，2012年在城鄉醫療救助的基礎上開展重特大疾病醫療救助制度建設，2013年開始建立疾病應急救助制度等，初步構筑起了以常規醫療救助為主體制度，以重特大疾病醫療救助、疾病應急醫療救助等為特殊制度的初級的、分散的醫療救助法律制度體系。此外，醫療救助和其他相關制度(基本醫療保險、大病保險等)之間進行銜接，彌補了醫療保險制度的空白和不足，優化了基本醫療保障結構體系。

1.2 形成國家與地方多層次醫療救助法律體系

醫療救助立法遵循“地方試點探索、國家政策構建、法律規范總結”的路徑，進而確立了醫療救助基本的法律制度體系。2019年12月通過的《基本醫療衛生與健康促進法》第八十三條第三款首次以法律的形式明確了醫療救助是醫療保障體系的重要組成部分。2020年9月，民政部聯合財政部發布了《社會救助法(草案征求意見稿)》(以下簡稱“草案”)，采用一攬子方式將醫療救助制度納入整個社會救助體系。從地方立法文本來看，各地醫療救助制度建制之初具有附屬性，附屬依托于相關醫療衛生體系和醫療保險制度，隨后國家逐步從政策與規范上對醫療救助進行了相對獨立的專項規定，一些地區在此基礎上或出臺詳細實施規則，或進一步依據國家政策與原則自發創新立法。以廣州為例，2012年出臺了《廣州市醫療救助試行辦法》，2016年分別出臺《廣州市醫療救助辦法》和《廣州市醫療救助辦法實施細則》，2018年至今逐年對上述規范進行修訂完善。由此，國家與地方形成了法律、行政法規、部門規章及地方法規、地方規章、地方規范性文件等國家與地方多層次、多效力、多位階的醫療救助法律體系。這種共同立法管理方式能夠很大程度節約統籌完善成本，有助于將責任主體層次明確地分散落實。

1.3 依循漸進提升式的醫療救助立法邏輯進程

漸進提升立法尤其表現在各地醫療救助立法文本數量逐步上升，針對不同人群和不同項目分類制定了配套措施，特別是對城鄉貧困人群發揮了托底保障精準扶貧的顯著作用；由單一的大病救助逐步向分類的綜合救助轉變，各地不僅完善大病救助，而且以資助參保參合為重點輻射式銜接多種救助方式；救助內容不斷精細化，不僅醫療救助制度本身得以立法和完善，制度內部的救助資金管理、救助對象確立等內容也逐步通過“小切口”立法進行專項設立；救助對象逐步擴展，由低保對象、特困供養對象擴展到低收入、因病致貧等特殊對象；救助范圍逐步增加，從基本的大病保障救助逐步增加至常見病和預防保健救助；救助待遇提升，逐步減少個人分擔比例。

2 我國醫療救助立法存在的問題

整體省視我國醫療救助有關立法規范，一是立法層級偏低，國家層面以行政法規和部門規章為主，地方層面以政府規章和規范性文件為主[3]；二是立法碎片化嚴重，未有統一的、專項的、系統的立法；三是授權式、原則式立法居多，部分規范可操作性偏低。除此之外，醫療救助制度內部不同結構要素的立法同樣存在問題。

2.1 救助對象認定較為單一

其一，從救助認定層面看，一是目前認定標準相對模糊、缺乏基準性規定。《社會救助暫行辦法》對于醫療救助對象認定條件沒有明確，草案第二十五條雖然規定了認定條件但屬于授權式規定，而相關配套的規范性文件對于醫療救助對象認定條件同樣籠統宏觀、缺乏操作性。二是認定救助對象的標準依然是經濟條件，各地方實踐中大多采用“家計調查法”，即對居民家庭收人和支出及與其有關的基本經濟情況進行專門調査[4]。這種認定標準將醫療救助對象等同于貧困對象，縮小了救助對象范圍。醫療救助的對象應該包括整個處于健康貧困狀態(即健康水平低于社會基本標準)的人群，而不應只覆蓋生活水平低于貧困線以下的貧困戶中的生病人群[5]。其二，從救助范圍層面看，上述認定條件導致了醫療救助范圍被限縮，甚至產生應助未助、救助重疊等現象。根據《社會救助暫行辦法》第二十八條的規定，醫療救助對象為最低生活保障家庭成員、特困供養人員和縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員；草案第十四條規定了9種社會救助對象，但根據草案第三十條對于醫療救助的規定，醫療救助對象為最低生活保障對象、特困人員、低收入家庭成員等符合條件人員。但上述規定，一是沒有直接明確將那些因病致貧家庭重病患者作為醫療救助對象，二是對于符合條件的其他救助對象的范圍沒有進一步明確，諸如見義勇為造成的嚴重傷病殘者、較嚴重的精神病患者、重大傳染病救助對象等[6]。

2.2 救助方式較為初級

我國醫療救助方式包括三類：一是資助參保參合，二是門診救助和住院救助，三是一些特殊的救助方式。所謂特殊的救助方式，如針對突發公共衛生事件遭受疾病或患有特定傳染病的困難人群，救助方式為減免醫療費用或實行先收治、后結算；此外，一些地方立法規范中對于特殊人群進行了特殊救助規定，如針對支出型貧困家庭等進行的限次定額救助。目前，《社會救助暫行辦法》第二十九條對于特殊救助方式未有明確規定，草案第六條也只是原則性地規定了社會救助的應急機制，對于醫療救助的其他救助方式未有進一步明確。由此產生的問題，一是地方立法規定的救助方式復雜多樣，無形中增加了制度銜接的障礙，不利于跨地域醫療救助流動、不利于不同醫療救助機制之間的內部銜接，在國家現有規定的初級救助方式下也不利于醫療救助與醫療保障相關制度的外部銜接。二是初級救助方式不利于綜合救助方式的展開，雖然目前醫療救助出現“福利化”傾向，但其實是未能兼顧擴面與保重點之間的平衡。隨著我國貧困結構逐漸發生變化，單一的、初級性的救助手段難以滿足多樣化需求，例如，困難家庭對托老服務、養老護理及社區長期護理服務等的需求持續增大[7]，這將倒逼綜合救助方式的催生，這也亟需立法加以統一規定。

2.3 救助待遇差異較大

囿于我國地區之間經濟發展不平衡、醫療資源分布不平均，國家對于醫療救助待遇通過起付線、封頂線、救助比進行調節控制，具體的標準則由各地政府部門制定，由此導致了現實中各地救助待遇標準差異較大、難以在更高層級上進行統籌。一是授權性立法居多，致使很多規則難以落地、實質內容付之闕如，最突出的問題是缺乏明確的授權標準，諸如授權的目的、范圍、內容、期限、程序等要素在我國法律規范授權中缺乏明確的規定[8]；二是救助待遇立法過于籠統且彈性較大，實踐中不利于執行，制度的非公平性難以充分保障救助需求。由于救助待遇和救助比例缺乏基準，外加各地臨床藥品和醫療服務的差異較大，致使醫療救助在不同地區出現不同待遇標準。如果無法科學合理地針對不同救助對象來調整醫療救助待遇和救助比例，就會造成資源分配不公平、影響受助人員醫療救助權利的公平性。

2.4 管理機制尚未完全定型

國家醫療保障局將分散在多部門的醫療保障管理職能并入，不僅僅是為了解決管理分散的現實問題，更是為制度的完善、制度間的整合協調以及地區間的制度整合協調創造管理條件[9]。雖然目前醫療救助主管部門統一歸屬于醫保局，但由于沒有明確的醫療救助組織管理辦法頒布，導致了實踐中經辦、監督等職權混淆、混亂，進一步加大了未來整合統籌的難度。對于經辦機構來講，各地呈現出多種樣態，如依托于社會醫療保險經辦機構的“依托型”救助經辦，以社會醫療保險經辦機構為主、其他機構進行協同輔助的“組合型”救助經辦，以各主管部門及其下設機構負責具體事項權責的“分散型”經辦等。而相關立法對于監督機構則同樣沒有明確。這種非制度性的管理機制導致行政管理簡單粗放、與經辦機構“政事不分”，也難以進一步提高決策、經辦、監督等各個機構的權威性、專業性和穩定性，更難以打造統一的社會治理機制和一體化的醫療救助公共服務平臺。

2.5 救助基金缺乏統籌管理

一是沒有明確籌資責任。目前，無論是《社會救助暫行辦法》、草案，還是《城鄉醫療救助基金管理辦法》《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》等法律規范均沒有對相關主體的籌資責任進行明確。醫療救助基金主要來源于財政撥款[10]，如何協調中央財政與地方財政關系、如何確定上級財政對經濟困難地區給予補助的比例等，亟需立法明確。否則中央與地方財政支出責任將缺乏法定約束和預期，易造成各地籌資責任混亂，影響醫療救助質量。二是沒有規定常規醫療救助基金和疾病應急救助基金之間的關系。《國務院辦公廳關于建立疾病應急救助制度的指導意見》中明確提出了設立疾病應急救助基金，但在《城鄉醫療救助基金管理辦法》第四條中只是規定了建立“城鄉醫療救助基金專賬”，沒有提及疾病應急救助基金。草案第五十二條第二款雖然提及了疾病應急救助基金，但對于疾病應急救助基金與常規醫療救助基金設立關系沒有明確。實踐中，城鄉醫療救助基金主管部門為醫保部門(原為民政部門)，而疾病應急救助基金主管部門為衛生部門。醫保局的建立，必將全面整合各項分散的醫療救助基金，也應立法明晰常規醫療救助基金和疾病應急救助等特殊制度基金之間的關系。

3 制定“醫療救助條例”的制度環境與契機

實現獲得公平醫療救助的過程，體現在醫療救助立法完善的過程。面對上述問題，亟需制定完備的專項“醫療救助條例”。而構建醫療保障局“大部制”的管理體制，必將加快醫保制度的整合與優化步伐，促使制度走向公平[11]。這不僅為醫療救助立法發展明確了方向，提供了制度上的保障，也為制定“醫療救助條例”創造了可行的環境與契機。

3.1 為醫療救助立法樹立了新理念

科學理念的確立恰是先于制度設計，完善醫療救助立法需要在醫保局“大部制”下全面總結和提升醫療救助法律理念。其一，以保障醫療救助權為根本。《憲法》第四十五條規定了公民的物質幫助權利，而醫療救助權恰恰是對該抽象權利的提煉，同時醫療救助權又屬于社會救助權和醫療保障權等基本人權，這些權利正是通過醫保部門行政給付過程中得以具體實現。因此，構建醫療救助法律制度不可偏離人權本質[12]，這也是醫療救助立法完善首要秉持的理念宗旨。其二，以公平享有基本醫療救助服務為目標。現階段從制度的社會政策效應亦或是人權保障的角度看，將醫療救助制度的理念理解為“減輕患病家庭的經濟負擔”較為片面化，不足以支撐整個制度建構[13]。而實現貧困者人人得享基本醫療救助服務應為醫保局管理醫療救助的核心理念，整合碎片化的制度并兼顧常規制度和應急制度，使得救助效益最大化，達至有效性、可及性和針對性，如此才符合這項制度對社會公平、正義的追求。其三，以建立可持續醫療救助制度為導向。可持續發展理念由來已久，自1987年聯合國世界環境與發展委員會的成員于《我們共同的未來》中第一次闡述了“可持續發展”的概念后，很快得到國際社會的認可并被多國確定為社會保障制度建設的價值理念。我國同樣重視“可持續發展”基本方針，將之作為原則載入了社會保障相關立法規范。不過，我國在醫療救助立法規范設計上還需進一步契合當下貧困結構的轉變，將可持續理念體現于各項內容之中，以解決由此引發的醫療服務資源和基金結構失衡等不可持續問題。

3.2 為醫療救助立法指明了專項立法體例

根據國家醫療保障局立法規劃，2018年～2022年醫保局相關部門負責研究制定《醫療保障法》的立法工作。醫療救助作為基本醫療保障體系的重要組成部分，其立法完成度必然影響基本醫療保障立法的進程。同時，《社會救助法》頒布后也同樣亟需出臺醫療救助專項立法予以細化實施。因此可以說，“醫療救助條例”的制定既是《社會救助法》的配套實施法規，又是基本醫療保障立法構建的重要一環。具體包括：其一，專項立法。從外部看，縱觀醫療救助立法建制，由地方試驗探索到國家政策引導立法，經歷了從附屬到專項、從分設到統籌、從籠統到精細的過程。從地方層面看，一些經濟發達的地區已經出臺當地的醫療救助專項立法規范并加以逐步完善修訂，醫療救助立法由社會救助立法的下設內容走向獨立專項已成必然趨勢。從內部看，當前醫療救助立法呈現出碎片化分散狀態，不同醫療救助具體規范多散見于部門規章，這勢必影響制度內部效力，進一步造成多樣性、碎片化、非理性福利擴張等立法瑕疵，客觀地損害醫療救助制度的統籌性和可持續性，因此須以醫保局為主管部門全面整合形成專項立法予以矯正和完善。其二，行政法規層級。醫療救助專項立法層級，可先由國務院通過一個有關醫療救助的行政法規，各省、直轄市、自治區根據該行政法規并結合本地區的情況再制定實施辦法[14]。之所以將立法層級定位至行政法規，一是從實施效力角度看，當前國家關于醫療救助立法規范多為各部門出臺的規章，易出現部門之間的利益博弈，難以進一步形成整合力度。今后以醫保局為整合平臺，銜接國家衛生健康委員會、財政部等多部門資源，由國務院出臺行政法規，效力于各部門及其下設機構，避免權責沖突、權力真空的現象。二是從法律規范體系銜接角度看，“醫療救助條例”作為行政法規，既可以統領醫保局等部門出臺的部門規章、規范各地方政府出臺的政府規章和規范性文件，也可以與《醫療保障法》《社會救助法》等法規銜接，同時各地區可出臺不低于政府規章層級的地方實施辦法，進一步完善統一規范的、多效力層次的醫療救助法律體系。

3.3 為醫療救助立法提供了制度改革共識

醫療保障局的建立標志著中國新醫改進入新時代，從制度改革角度看，醫保局通過籌資體制、給付結構、經辦模式的重構，既將有碎片化的基本醫療保障體系整合為以省為單位的制度體系，也為“醫療救助條例”的立法提供了體制改革的基本共識。其一，籌資體制。籌資責任上，隨著醫保局推進省級統籌，制度設計上逐步增加省級支出責任，更加規范明確省及以下政府間財政共擔機制將會逐步建立健全[15]。籌資協同上，為避免由于籌資結構單一帶來的風險，在省級統籌基礎上將平衡省內區域差異，以全方位提升省內、省際整體均等化水平。其二，給付結構。醫療救助制度的職責是解決基本醫療保險所不保的醫藥費用，因此，給付范圍和給付水平上將逐步改變簡單跟隨基本醫療保險目錄的方式，使得醫療救助與基本醫療保險形成有機的銜接，從根本上解決困難群眾基本醫療保險目錄外醫療費用負擔沉重這一問題[16]。諸如對于一些突發公共衛生事件所需的藥品納入臨時性救助，建立省級統籌下的“常規+應急”給付救助范圍。其三，經辦模式。在醫保局主管之下明確醫療救助經辦模式，構建醫療救助經辦機構的治理機制，確定其設立程序、治理結構、治理機制、管理監督為邏輯框架的經辦機構組織規范，停止地方較為混亂無序的情形，逐步推進醫療救助經辦機制的法制化。

4 “醫療救助條例”制定的基本原則與內容

4.1 “醫療救助條例”的基本原則

其一，保障基本醫療救助原則。此為目標性原則，亦是“醫療救助條例”之根本性原則。此原則涵蓋以下內容：一是“保基本”，醫療救助的兜底性制度定位既決定了其無法如基本醫保“全覆蓋”，也不能像商業保險提供改善性醫療需求，其只能針對貧困人群提供滿足其基本醫療服務需求、保障救助對象基本健康。但同時，“保基本”作為一項法定基準，應當具備普遍社會所共識的標準，那就是及時有效。二是保障救助對象享有基本醫療救助權，體現在“醫療救助條例”中主要指應保障救助對象享有滿足其基本醫療服務需求的權利。對于救助對象而言本質上是權利，而非單純的物質給付或經濟給付。當前個別地方出臺政策，將醫療救助的范圍標準進行盲目擴張或限縮，混淆了醫療救助和醫療保險等相關制度，甚至混淆了醫療救助與公共衛生等不同體系之間的關系，都是不符合保障基本醫療救助原則的表現。

其二，國家給付原則。此為手段性原則。醫療救助是一種單向性的國家給付，是法定的國家義務，這種給付義務特指國家以積極作為的方式為公民提供某種利益的義務[17]。國家給付原則涵蓋以下內容：一是國家給付內容的分類。國家給付內容包含金錢給付、物質給付和福利服務[18]。由于醫療救助方式逐步向多元綜合方式發展，因此醫療救助理應涵蓋上述三種給付，只是由于當前我國整體醫療保障體系的初級性導致了醫療救助依然以金錢給付為主，如資助參保參合。未來在制定條例中應當充分發揮并拓展國家給付原則，在金錢給付為主的基礎上，發展物質給付和福利服務。需要特別說明，福利服務并非指醫療救助的“泛福利化”，其本意乃是包含一些廣義上的醫療照顧與幫助；相對于金錢給付和物質給付，這種給付對于貧困老年人的照護、突發公共衛生事件時貧困家庭的救助保障等具有較強的現實意義。二是有權和有份相統一。有權是指普遍性，醫療救助對于貧困者均應當予以救助；有份是條件性和限制性，并不是所有貧困者的救助標準、救助方式均相同，應當避免過分平均化和模糊化，應向精準化、標準化方向發展。三是非唯一主體。縱觀社會保障制度體系，給付主體不僅包括國家，也包括社會和個人[19]，沒有社會成員廣泛參與的醫療救助是不利于制度可持續發展的，第三部門、民間慈善等都是對于政府給付的重要和必要補充。因此在制定條例中，不僅要規范中央和地方政府財政的主要責任，也要規范其他社會給付主體的分擔。

其三，與經濟社會發展相適應原則。此為程度性原則。從醫療救助立法角度看，至少包含以下內容：一是發展相協調。所謂發展相協調，是指醫療救助應當兼顧自身發展與醫療保障體系其他制度之間的銜接，尤其是和醫療保險的銜接。當前醫療救助無論是從救助目錄、救助標準，還是救助經辦機構等，很大程度上可視為是醫療保險制度的補充和延伸。但這并不能影響對醫療救助給付結構進行適度調整，只是不得破壞現有的醫療救助基金承受能力、不得突破現有的醫療保障體系架構。二是統一與多元。法規是對于經濟關系和社會關系的集中表現，法規需要兼顧強制與靈活，尤其是國家與地方之間的立法關系。“醫療救助條例”的制定依托于國家醫保局“大部制”進行展開，為的是做好下一步省級統籌直至全國統籌。但國家立法的統一，不等于不顧及各地方的實際情況、不等于地方立法不能發揮積極主動性。因此，要做到國家立法的統一化與地方立法多樣化并存。三是分層與動態。對于醫療救助制度，應當綜合考量其內設機制之間的關系，并且用科學化、精細化的方法針對不同層次的救助對象展開不同方式、不同標準的救助，這樣才能夠進一步鞏固國家給付原則中的“有權”和“有份”，兼顧擴面和保重點。此外，分層的精確離不開動態調整。與經濟社會發展相適應原則實際上是一個動態原則，一方面經濟社會發展水平決定救助水平，另一方面救助必須隨著經濟社會的發展而發展[20]。

其四，屬地管理原則。此為程序性原則。本文所指的屬地管理原則是不論救助對象的戶籍，只要處于有關法規適用的領域內且符合醫療救助條件的，一律適用有關醫療救助法規、享受應有的醫療救助服務、接受區域內醫療保障部門的管理。由于我國不同地區醫療救助標準不同，外加貧困流動人口和異地就醫逐步增多等原因，導致現有的以戶籍管理為主的規定早已不適應當下的醫療救助。雖然部分地區如《甘肅省城鄉醫療救助試行辦法》第四條、《廣西壯族自治區城鄉醫療救助實施辦法》第六條等均規定了醫療救助實行屬地管理原則，但由于我國醫療救助制度和醫療保險制度的緊密銜接與難以分割的特征，導致了醫療救助以經常居住地為屬地管理原則的改革受制于初級階段醫療保險制度的屬地管理改革。打破救助對象城鄉戶籍分割以適應流動性是醫療救助制度整合和統一的必經之路，因此屬地管理原則應當突破戶籍管理，明確以經常居住地為主來確定救助對象。這樣不僅能夠方便醫療救助對象享受基本醫療救助服務，也能夠對于解決流動性的醫療救助糾紛提供法理依據。

4.2 “醫療救助條例”的具體內容

其一，救助對象。一是建立救助對象及時、精準識別機制。建立綜合認定標準，包括經濟條件、醫療服務需求等，同時嘗試規定對于有條件的地區將屬地管理原則下的經常居住地作為綜合認定標準之一；建立明確的核算方法并量化指標；建立動態監測機制，定期對救助對象的資質和條件進行篩查。二是適度擴大救助對象范圍。在現有最低生活保障家庭成員、特困供養人員、低收入救助對象基礎上，立法明確納入因病致貧家庭重病患者、疾病應急救助對象、特殊重大傳染病救助對象、縣級以上人民政府規定的其他特殊困難人員。這樣通過救助對象范圍的進一步明確和擴展，將分散的常規醫療救助、重特大疾病醫療救助、疾病應急醫療救助、傳染病救助等制度進行初始整合。

其二，救助方式與待遇。一是救助方式要變初級救助方式為常態的、主動的、綜合的救助方式。整合現有資助參保參合、門診和住院救助，對于實踐中具有代表性的特殊救助方式予以列舉明確，拓展物質給付和福利服務等多元綜合救助方式；同時，通過醫療救助方式與相關聯的制度進行銜接，形成主次有序的醫療保障給付制度體系。二是救助待遇應逐步提升公平性，但要穩中求進而避免“福利危機”和“財政危機”。因此，需要立法對救助待遇進行基準規定，同時兼顧中央與地方財政情況。例如，結合當前全國醫療救助整體待遇水平，嘗試將“全面資助重點救助對象的參保參合”“低收入對象救助比例不低于50%”等作為基準進行規定；進一步明確待遇標準授權的范圍、內容、期限、程序等構成要素。

其三，救助經辦管理。無論是醫保行政部門還是其下設經辦機構，均需在“醫療救助條例”中明確主管部門的授權，以便有效地處理政事關系，依法推動統一標準、整合業務、契約機制、打造平臺、綜合治理的工作[21]。包括對醫療救助的組織定位、經辦定位予以明確，以便為省級統籌乃至全國統籌做好制度安排；對于醫療救助的決策、執行、監督機制進行明確，制定好權力清單，彌補諸如《國家醫療保障局行政執法事項清單(2020年版)》中關于醫療救助執法依據的空白；針對錯救、漏救、救助重復、救助不及時、救助不徹底等問題，明確相關主體的救濟權利和途徑。

其四，救助基金。醫療救助基金完善的方向是健全嚴密有力的基金監管機制，改變不統一的救助基金賬戶、分散的基金收支體系，將其法制化統籌會更有利于醫保局監管。諸如立法明確中央與地方各級政府部門之間的籌資責任，采用分檔按比例分擔的辦法以減輕基層籌資壓力；建立醫保局統一管理的醫療救助基金賬戶，賬戶可以下設多個子賬戶，包含城鄉醫療救助基金賬戶、疾病應急救助基金賬戶等，并做到專項管理、分賬核算、專款專用；建立醫療救助預付款機制、常規支出機制和應急支出機制相互統一協調的多元支出機制；嘗試將關于城鄉醫療救助基金、疾病應急救助基金相關管理辦法統一納入“醫療救助條例”中進行整合。