政策變遷視角下教師負擔管理演進邏輯與對策

葉繁 葛新斌

摘? ?要

基礎教育教師負擔重為業界熟知，雖然政策歷來支持教師減負，但現實局面難得改觀。長期以來，宏觀教師負擔管理呈現出合理負擔結構演進復合化、教師工作標準核定下沉化、非教學工作減負協同化三類趨勢。針對宏觀管理邏輯，借助政策契機堅持建立負擔動態調節管理機制，落實聘任制度、激發契約精神，強化邊界管理機制，將有助于鞏固教師減負長效機制。

關鍵詞 教師負擔管理? 教師減負? 政策變遷

正如“沒有教師生命質量的提升，就很難有高的教育質量;沒有教師精神的解放，就很難有學生精神的解放”[1]。教師的生活狀態、精神面貌關系學生人格發展，影響教育長遠福祉。早在1953年，新中國政務院就發布指示，提出“糾正教師過多地參與社會活動和校內非教學活動的偏向”[2]。但囿于教學自主權缺失[3]和教育評價體制功利性[4]局面未得改觀，減負舉措循環往復，減負政策實施阻滯重重。研究顯示，我國中小學教師工作量普遍超負荷，工作構成與分配不合理、工作任務重，且工作時間長、非教學工作過多[5]。由于牽涉學校、政府和社會等各主體利益協調，如何在保證教師負擔結構合理前提下，滿足各利益相關者的訴求，成為各界關注焦點。當前，學界多從教師生活樣態、主觀感受出發，討論教師負擔的形成原因與解決策略。縱觀此類研究，因對宏觀環境關注不足，容易陷入視角偏狹、結論背離減負初衷的困境。本文旨在探討教師負擔管理政策宏觀演進邏輯，明晰減負實施對策，以期為破解難題提供參考。

一、“教師負擔”的內涵解析

“負擔”一詞本無統一含義，而且隨具體語境變化產生語義和內涵上的區別。“教師負擔”也是如此，視性質差異可分為廣義負擔和狹義負擔。其中前者包括社會、家庭和學校負擔，后者則指“教師在學校教育工作中承受和承擔的教育責任、教育工作與職業壓力以及由此而付出的代價”[6]，涵蓋由學校安排的教學及其他工作負擔。

按照工作涉及的職業本分與義務，狹義教師負擔可分為兩類：一是，教師角色內涵深化中產生的合理負擔。即教師傳統先賦角色的內涵拓寬，演化出改革者、創造者等自致職責。二是，體制機制運行中衍生的額外負擔。這類負擔源于宏觀機制與師資建設間的階段性結構矛盾，表現為教師承擔超本職的教學負擔或與本職相去甚遠的負擔。目前存在兩種典型情況：一是欠發達地區缺乏教育投入，造成師資短缺，生師比、班師比過高，班額過大等積弊。除完成分內工作，教師分擔缺員而遺留的教學負擔。二是在裁撤機關、精簡編制的行政改革背景下，打造“服務型政府”、提高運轉效能，對公務員體量和工作機制提出嚴峻挑戰。為平衡人員規模與工作體量，基層政府向“公職”身份教師轉嫁了部分行政負擔。

從上可見，有效調控合理負擔、減輕額外負擔成為教師全面減負的應有之意。只有理清分類治理思路、配套分類政策措施，方能穩固減負長效機制。

二、教師負擔管理宏觀邏輯剖析

吉登斯認為社會結構從宏觀上制約個體，同時個體亦可適應并影響社會結構。因此，回歸教師減負中關鍵結構性因素——減負政策，探討政策沿革與教師減負的邏輯關聯，構建再結構化進程中的減負長效化機制或可突破減負的眾多瓶頸。

1.合理負擔結構演進的復合化

黨的十一屆三中全會以后，教育戰線展開撥亂反正，彼時教師隊伍編制被占用，人員被征調，整飭教師隊伍成為當務之急。1985年，中共中央提出規劃，“爭取在5年或者更長時間內使絕大多數教師能夠勝任教學工作”[7]。與此同時，為提升國民受教育水平，建立健全教育秩序，黨的十四大提出在20世紀末達到教育工作“重中之重”[8] ——“兩基”的要求。歷時20年“兩基”之路，以教師為主體的教育工作者為“兩基”做出突出貢獻[9]。圍繞發展教師專業能力、完善教師隊伍建設、恢復教育秩序綱領，此階段教師合理負擔關注涵養基礎教學能力、提升教師資格職業化水平，致力滿足國民“有學上”的需求。

此后，教育目標從“有學上”轉向“上好學”，教育工作重點向提質量、促發展的方向推進。1998年，教育部推出“素質教育工程”“園丁工程”，提出“改革教育內容和教學方法，推行新的評價制度，開展教師培訓，啟動新課程實驗”[10]，推動教師隊伍建設內涵式發展，教師合理負擔的外延也愈發豐富。與之前相比，教師合理負擔新增課程研究、教學改革等內容。

科教興國、人才強國戰略下，黨的十九大提出“優先發展教育事業”“培育高素質教師隊伍”。結合新形勢下信息技術發展趨勢，在2018年，黨和政府先后頒布了師資隊伍建設系列文件，規劃“到2035年，教師綜合素質、專業化水平和創新能力大幅提升，教師主動適應信息化、人工智能等新技術變革，積極有效開展教育教學”[11]，進一步明確旨在運用新技術提升教學質量和效率的復合式、結構化的合理負擔要求。

總體來看，圍繞著培育人才的宗旨，順應人文環境、技術環境變化，自從20世紀80年代以來，我國教師合理負擔外延圍繞教學中心呈發散態勢，合理負擔結構圍繞教育方針呈現多元化樣態。

2.教學工作負擔標準核定的下沉化

教師工作量標準不但標示合理與超額負擔的閾值，而且一定程度上影響教師工作邊際效用“遞增”抑或“遞減”。1981年教育部曾提出，根據每年42周，每周5天，每天8小時計算，教師工作全年定額為1680小時[12]。然而，八小時工作制不能科學度量教師工作的社會必要勞動時間。邁進21世紀，我國開始著手教師編制管理及人事改革。之所以要為學校配給教師編制，在于教師承擔的工作負擔。各級學校編制數量不同，正是由其所承擔工作量多少決定的[13]。盡管1955年文化部、教育部曾共同發文強調“確定一個單位的人員編制首先必須衡量工作量……中等學校要確定教學總時數和每一位教師任課時數”[14]。但是在經濟發展為綱之下，強調人員配置適應“經濟發展水平和財政承受能力”[15]的實用觀念逐漸占上風。基于各地情況差異，國家相繼出臺了多份教師編制配備的指導意見，部分省份（如湖南、山西）以此結合基層教學工作實際，頒布了教師教學工作量指導性標準。實際工作中，教師工作量標準由基層學校或縣以下教育行政部門界定的作法更為普遍。

3.非教學工作負擔治理的協同化

“以縣為主”教育行政體制中，縣級職能部門因掌管事權、財權而分享“支配”教育的權力，縣級教育行政部門置于“被支配”的弱勢地位，客觀上造成教育系統對其他職能部門依賴的態勢[16]。1993年我國實施國家公務員制度以前，中小學教師被視同“干部身份”，其調動、職責、考核、獎懲均依照行政管理程序執行。盡管后來曾被短暫排除出“公務人員”范疇，2018年《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》再次明確公辦中小學教師國家公職人員的法律地位[17]。裹挾在體制邊緣，中小學教師深陷行政性負擔的“泥淖”難以自拔，自然不言而喻。

為響應黨中央2019年“基層減負年”的決定，《關于減輕中小學教師負擔進一步營造教育教學良好環境的若干意見》（以下簡稱《減負意見》）提出，“讓教師全身心投入教書育人工作，是各級黨委和政府職責所在”[18]。《減負意見》不但明確了各級黨委和政府在減負工作中的責任主體地位，而且要求省級黨委和政府列出減負清單。自此非教學工作減負朝兩個方向推進：一方面，橫向聯合黨委系統和行政系統實現協同治理全覆蓋;另一方面，縱向由省級統領下級機關推進政策執行、溝通反饋。截至2020年12月，浙江、山東（青島）、廣西等多省市出臺教師減負措施或清單[19]，掀起全國性非教學工作減負浪潮。

三、教師負擔過重的破解之道

制度為政策執行行為設定基本結構和獎懲舉措，政策執行阻滯正是制度缺失使然[20]。那么，從政策框架下，以構建有利制度條件為切入點，可有效抑制減負政策“失靈”。

1.建立負擔動態調節管理機制

涂爾干分析社會分工與幸福的關系時認為，“對更大幸福的需要形成勞動分工的發展，這種需要必然成為人類本性不斷變化的原因”[21]。誠如所言，教師職業負擔內涵深化，并通過教育活動陶養學生人格。然而合理邏輯推論隱含了一個前提：秉持“有增有減”“有進有出”的調節理念，合理負擔管理應以教師個體適宜承受為限。

行政部門歷來注重營造“有增有減”的減負格局。減負政策不乏重教師培訓、考核、進修，輕教師經濟負擔、非教學工作干擾的主旨條文。這一方面消解了教師額外非教學負擔，另一方面造成了合理負擔內部結構性變化，增量負擔呈現復合式上升，存量中舊有負擔鮮見減少。若教育行政部門對教師復合能力培養演繹不當，勢必造成合理負擔內涵虛無化與外延寬泛化，將倒逼教育目標偏離育人本位。

因此，秉承“總量控制”“有增有減”的原則，定期梳理教師合理職業負擔清單，結合負擔的性質區分，引導教師合理分配時間與精力，方能形成育人本位的教師合理負擔結構格局，并將有助于涵養良性教師合理負擔生態。

2.落實聘任制度

我國教育發展目前存在義務教育階段師資配置不均衡的問題，短期內教育資源貧乏地區的師資力量難以匹配教學需求。在師資補充成行之前，調配教師額外教學負擔需要充分盤整、挖掘現有教師資源。目前教師額外工作量管理主要依靠兩種方式：一是，學校自主規定或與教師簡單協商。這要求雙方具有高度自覺和充分信任，采取“利他”合作以期實現激勵相容。二是，利用教師聘任制度、合同，統籌、協調超額教學工作負擔。由于當前教師聘任制度不健全，不具有規制性與操作性，教師聘任合同存在教師權利義務內容不完整，缺乏違約處理和糾紛處理辦法等問題[22]，極大限制了教師聘任在協調額外負擔上發揮作用。

當前，《教師法》修訂將“強化教師聘任制度規定”提上議程。從法理上看，只有厘清聘任制聘任職權主體歸屬、合同內容結構、聘任協商程序、失聘救濟渠道之后，才能明確教師額外負擔中的職責統籌機制、額外負擔磋商原則、額外負擔糾紛調解程序等問題。其意義不止于此，更為重要的是，完善教師聘任制賦予聘任雙方對等的法律地位，能夠保障減負工作的程序正義。

教師聘任本質是締結契約活動，聘任合同所確定的是契約關系。按事前規定契約雙方或然情況的權責與否為區分，契約分為完全契約和不完全契約：完全契約的重心在于事后監督;不完全契約，只能通過再談判來解決或然情況，重心在于對事前雙方的權利（包括再談判權）進行機制設計和制度安排[23]。由于人的有限理性，締結完全契約也無法遍及所有或然情況。但與框架協議式不完全契約相異，完全契約以法制精神、公序良俗為基礎預設權利保障機制，通過統合上位法律和社會道德，組成公私協同的治理格局。以賦能平權和引入公權為支點，完全契約型聘任對于教師額外負擔長效機制作用在于：一方面，提供雙方自主協商的契機，保證減負工作結果正義;另一方面，落實法治工具的憑證效用，激發雙方履約的使命感和契約精神。

3.強化邊界管理機制

2013年，黨的十八屆三中全會對深化教育領域綜合改革做出全面部署，提出深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構，建立現代學校制度[24]。這一要求意在通過區分“行政”與“教育”的邊界，保障學校履行教育職能的能力。“行政”對“教育”的越界通常有兩種情況：一是教育行政權對教育事業的僭越，表現為教育行政權力泛化;二是教育行政對教育邊界無原則讓渡，表現為“邀請”教育系統外的力量“替代行政”[25]。“行政”越界作為疊加教師非教學工作負擔的重要原因，實質是行政權力固守“人治”，不循“法治”的結果。當前，減負工作的法制保障尚有所欠缺，不但各級各類減負政策、法規鮮少有針對越界的懲處辦法和救濟程序，而且《教師法》也未明確界定教師義務邊界，厘清教師管理中人權、事權、財權歸屬，客觀上為行政越界留下尋租空間。因此，健全教育法制中的權責定性、權責定界功能，構建權責對等、邊界清晰的法律、法規以理順教師減負的權力糾葛，澄明因權力邊界模糊造成的越位、錯位、缺位現象，將有利于避免加重教師的非教學工作負擔。

依靠行政力量自上而下實施減負的過程中，歷來有兩個顯著短板問題：一是，政策制定中減負要求表述寬泛，政策外延邊界解釋模糊。二是，政策實施中各級主體權責不清、溝通銜接機制不明、執行裁量邊界飄忽不定。針對上述問題，《減負意見》提出“清單管理”：首先，作為執行標準的“清單”，承攬厘定政策外延的職責;其次，作為治理工具的“清單管理”帶動治理理念從“法無禁止即可為”轉為“法無授權不可為”，不但壓實執行主體責任，而且壓縮自我裁量的空間;再次，作為治理“界碑”的“清單”理念，明確列入減負清單的事項，由政府依法行政。減負清單之外的事項，由政府加強過程性監督[26]，學校和社會實行輿論監督。

優化教師負擔結構對于教師發展至關重要。圍繞育人本位優化教師合理負擔、革除教師額外負擔，成為教師減負工作的應有之義。只有依靠完善的現代化教育治理體系，提升教育治理能力，方能達成這一目的。

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[作者：葉繁（1987-），男，安徽懷寧人，廣東開放大學文化傳播與設計學院，廣東省學習型社會建設協同創新研究中心，講師，華南師范大學教育科學學院，博士生;葛新斌（1967-），男，安徽蒙城人，華南師范大學教育科學學院，教授，博士。]

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