沖突與協調：國民政府時期監察監督 與其他監督權限銜接疏論

摘要：國民政府時期監察院行使專任監督職權，而其他機構從不同層面分別兼任各種監督職權。如何實現監察監督與其他兼任監督之間的權限銜接，時賢對治權內部層面監察院與其他各院、治權與政權層面監察院與國民大會、政府與政黨層面監察院與監察委員會、中央與地方層面監察院與地方機構之間的監督權銜接問題，提出了一系列的主張。對這些制度主張的梳理與分析，能為國家監督制度體系的進一步完善提供某些參考。

關鍵詞：監察監督;兼任監督;權限銜接;國民政府時期

基金項目：國家社會科學基金重大項目“近代中國監督制度資料整理與研究”（18ZDA199）

中圖分類號：D693? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2021）11-0078-10

監察監督是國民政府時期的一種專任監督制度。以往學界已經取得了不少研究成果。① 當然，國民政府時期并非只有監察院及其監察使署行使監督職權，而是專任監察監督與行政監督、司法監督、立法監督、政黨監督等種種兼任監督并存的。監察監督與其他兼任監督之間的權限銜接若何，目前學界對此關注不足。本文試圖對各種監督權限的沖突與協調，進行一個較為系統的歷史考察與分析，以便進一步深化對監察制度近代轉型的認識。

一、專任監察監督與其他兼任監督權限沖突之緣起

國民政府時期，在監督制度體系構建中，專任監察監督與其他兼任監督之間存在著監督權限模糊及重疊與沖突現象，即治權內部關系上監察院與立法院、行政院、司法院之間，治權與政權關系上監察院與國民大會之間，政府與政黨關系上監察院與國民黨中央監察委員會之間，中央與地方關系上監察院與其地方機構之間存在著某些權限沖突。之所以存在著監察院監督與其他監督之間的權限沖突，其緣起主要包括以下幾個方面。

其一，監督制度近代轉型中監督權本身的不斷分化。在傳統監督制度體系中監督權主要集中于都察院。隨著監督制度的近代轉型，監督權不斷分化為監察監督、立法監督、行政監督、司法監督、政黨監督等不同的監督類型。雖然這些監督都以政府機構及其官員為監督對象，但分屬不同的機關，這是監督制度近代轉型中的必然趨勢。但是，在各種監督權的分化過程中，彼此之間的監督權限并非十分明晰。因此，“要把監察權與其他機關的監督權限劃分清楚，而不使重復，刪去不必要的職權，增加可以行得通的權力”②，成為時賢必須思考的一個重要課題。

其二，受中華傳統科道監督與近代歐美議院監督的雙重影響。監察院監督制度體系構建，受到了中華傳統監察監督與近代歐美議院監督的雙重影響，導致在一些具體的監督權限劃分上，存在著取法傳統都察院制度抑或取法近代歐美議院監督的不同選項，成為監察監督與他種監督權限不清的重要淵源。傳統科道制度下的監督職權，在監察院制度體系創設中并非完全一成不變地繼承過來，譬如建議政事權、監察行政權、官吏考察權、會讞重案權、辨明冤枉權等監督權，則分別為行政、立法、司法等院行使，成為行政監督、立法監督、司法監督的內容。國民政府時期的監察院監督與歐美議院監督雖然性質不同，但議院監督對監察監督權限構架也有某些影響。如監察院行使建議權、同意權等帶有立法化傾向的監督權，是取法歐美議院監督的結果。正如陳之邁所言：“監察制度是中國固有的，現在要把它和西方搬過來的配搭起來，與聯絡接合的關節是最重要不過的，所以監察院的問題是這個政府機構配搭聯絡問題，而這里的核心則是對于監察權范圍的觀念。”③ 監察監督在這種融會中西的過程中，自然容易導致監督權限范圍不甚清晰。

其三，受“以黨治國”及“權能分治”原則的影響。監察監督制度體系構建受到“以黨治國”及“權能分治”的影響，前者使監察院從屬于國民黨中央監察委員會，后者使監察院在名義上從屬于國民大會，兩者缺一不可。胡漢民指出：“黨治下的政府，原受著黨的監察，替國民辦事的政府，原受著國民的監察，合這兩方面的監察精神，實行而表現之，其專責則在監察院。……所以國民政府的監察院，是兼對黨與人民負責的，二者必不可缺一。”④ 監察院作為國民政府時期的專任監督機構，從政府與政黨的關系上要受中央監察委員會的指揮監督，從政權與治權的關系上要受國民大會的指揮監督。國民政府時期，監察院與中央監察委員會監督、國民大會之間存在著某些監督權限不明的情況。

其四，時局的變遷及其政治體制的變化。監察制度體系構建在某種程度上受時局變遷及其政治體制變化的影響。監察院創設于“訓政”時期，如何處理監察院與中央監察委員會之間的關系，是當時監察制度體系構建中的一項迫切任務。抗戰時期，為了提升監察效能，增加了監察院的建議權，勢必與立法院權限構成了某種沖突。在戰時體制下各種巡視制度紛紛創設，除了監察院設立戰區巡察團外，行政院也設立了政務巡視團，甚至各級黨部、戰區司令長官部、戰區軍法執行監部等機關紛紛設立針對戰區的專門性監督機構。戰時各種巡視制度的創設，導致監察監督與行政監督之間存在著極大的權限沖突，實現彼此之間的聯絡與銜接顯得十分必要。“行憲”后，增加了監察院的同意權，進一步擴大了立法權之間的沖突;同時，隨著國民大會的召開，如何處理監察院監督與國民大會監督之間的權限關系更是被提上議事日程。

其五，各黨派各部院以及中央與地方之間的權力角逐。監察制度體系構建中，各黨派、各部院以及中央與地方之間的權力角逐，也影響到監察監督與其他監督之間的權限劃分。就各黨派利益而言，國民黨推行五權政治，而民盟等民主黨派仍然追求議會政治，五權政治與議會政治之間的交鋒十分明顯。民盟等民主黨派主張設立國民委員會、國民大會委員會、國民議政會等國民大會閉會期的常設機構，監察院受其指揮與監督。此主張遭到國民黨的反對而沒有付諸實施。“行憲”后，民主黨派人士又主張將監察院轉變為歐美眾議院，與立法院成為上下兩院，達到“五權其名、上下議院其實”的目的，將五權政治轉變為歐美式議會政治。這一主張自然也遭到國民黨的激烈反對。雖然“行憲”后監察院擁有了同意權，但這種權力是受到限制的，僅僅限定在對司法、考試兩院人員的任免范圍之內，與歐美議院監督中的同意權不可相提并論。這樣，國民黨確保監察制度體系構建在五權政治范圍之內。就各部院自身利益而言，監察院與立法院、行政院、司法院等之間，各自都力圖確保自身的監督權限，彼此之間存在著沖突。譬如，監察院方面不斷要求擴大監察監督權限范圍，往往遭到其他部院的反對。還有，中央與地方之間的權益角逐也滲透到其中。譬如“行憲”后是否增加監察院同意權問題，不僅牽涉到監察院與立法院之間而且關系到中央與地方之間的角逐，因由任命制改為選舉制后，監察委員的地方性特色加重。

綜上，國民政府時期，在監督制度體系構建中，因受監督權本身的不斷分化、中華傳統科道監督與近代歐美議院監督、“以黨治國”及“權能分治”原則、時局的變遷及其政治體制的變化、各黨派各部院以及中央與地方之間的權力角逐等多種因素的影響，監察院監督與其他監督之間存在著激烈的權限沖突。如何實現各種監督權限之間的銜接，時賢對此提出了諸多應對方案。

二、治權內部之間：監察院與立法院、行政院、司法院之監督權限問題

（一）監察院與立法院之監督權限問題

監察院與立法院之間的監督權限關系，時賢從彈劾權、建議權、提案權、同意權等監督權的歸屬及其范圍進行了探討。

其一，彈劾權歸屬及其范圍問題。彈劾權在傳統科道制度中為都察院的專屬權力，在歐美議院監督中則專屬下議院。國民政府時期設立監察院，彈劾權為其最主要的監察權。但是，彈劾權是否專屬于監察院，抑或與立法機關共同擁有，成為時賢所思考的問題。王士榮主張仿照傳統科道監督的做法，即彈劾權為監察院的專屬權力，立法權不能兼彈劾權，以維護監察院的監察權威。在他看來，作為立法機關的議會，若兼有彈劾權，其最終結果必將濫用權力，阻礙行政權力的進行;同時，議會中的人員良莠不齊，免不了要利用彈劾權為其工具，“受賄賂有時謀與政府結合，以遂其私圖，因之他們既走入政治漩渦，監察威信便掃地無余”。⑤ 陳柏心主張融會傳統科道監督與歐美議院監督：監察院與立法院共同擁有對官吏違法與失職行為的彈劾權。其具體辦法是，將監察院彈劾權的范圍縮小，對人的彈劾范圍限于政務官而不涉及事務官，對事的范圍只限于違法行為而不涉及失職行為。在他看來，政務官的失職行為關系政策的得失，其判斷應由立法院及各級地方議會負責，不必由監察院承擔，以免導致監察院監督與立法監督之重疊。⑥ 國民政府時期，監察院彈劾范圍包括官吏的違法與失職行為在內，意味著陳柏心等人提出的監察院與立法院共同行使彈劾權之主張沒有被采納。

其二，建議權歸屬及其范圍問題。傳統科道監督中建議權屬于都察院，歐美議院監督中建議權屬于國會。國民政府時期在監察監督制度構建中，是否應該由監察院行使建議權，是否應由監察院與立法院共同各自行使建議權，文公直、江毓麐等人對此問題進行了探討。文公直指出，監察機關由民選產生，可負代民建議之責，監察注重糾彈，既可彈劾、糾正弊政，自可建議敷陳良策。在他看來，既然監察院可以代表民眾執行糾彈，自然也能代表民眾建議政事;監察院“糾正秕政時，更宜指出其趨善之道，尤宜具有具體辦法，始能去其弊而有善可從”。⑦ 江毓麐主張監察院應有建議權，其理由是：“行憲”后監察人員將由民選產生，監察機關將成為民意集團，對于行政司法之得失利弊關心尤切，不能不予以建議的機會;五權制度下立法院負單純之立法責任，所有事前事后之監督權皆歸監察機關掌理，自然應包括建議權在內;監察委員在平時監督中央行政，視察地方狀況，對于一切興革事宜有所掌握，“若畀以建議之權，在促進行政上之效率而言，尤有莫大之功用也”⑧。同時，文公直等人也考慮到監察院擁有建議權，難免會與立法院之間存在著分歧抵觸之處，因而主張對監察院的建議權適當加以限制，使其無弊而有利。其具體辦法是，監察院提出的建議案必須交付立法院決議，以維護立法院的尊嚴及其獨立地位。在建議權權限劃分上，這一辦法有利于加強監察院與立法院之間的銜接，監察院有權行使建議權，于補偏救弊的糾彈案中能提出具體的建議。文公直等人主張對監察建議權予以嚴格限制，意在使立法院的職權與地位不受影響。抗戰爆發后，為了應付戰時局勢，國民政府接受了這一建議，增加了監察院的建議權。

其三，提案權歸屬及其范圍問題。監察院能否擁有提案權問題，湯吉禾、伍士焜、洪文瀾、林時圣等人先后對此進行了思考。早在《五五憲法草案》制定之際，時任國立中央大學政治系教授湯吉禾建議，應于憲草中明確規定監察院擁有對主管事項的立法提案權，認為此種提案權是“行使監察權之必要手段”⑨。但出于對各種因素的考慮，此時監察院擁有提案權問題暫時擱淺。抗戰勝利之際，隨著即將從“訓政”向“憲政”體制轉變，監察院擁有提案權問題被提上議事日程。國民黨中央監察委員會秘書伍士焜主張，在“行憲”后監察院應擁有提案權，“方能使充分行使監察權之憑藉”⑩。“行憲國大”會議前后，對此問題的討論進入白熱化階段。時任司法院大法官會議大法官洪文瀾主張監察院有向立法院提出法律案的必要。同時，為了避免監察院擁有提案權而與立法院存在著權限沖突，他主張在監察院提出各種法律案時，應將法律草案送請立法院議決，法律案或可或否或修正，其權力最后仍然操諸立法院。{11} 洪文瀾的提案權設計方案，一方面使監察院有提出法律案的權能，另一方面又希望無損于立法院立法權的行使。而林時圣認為監察院不應擁有提案權。其理由是，監察院為純粹的監察而非立法機關，監察院行使彈劾、糾舉等權，立法院專管立法，立法權與監察權兩權分家互不侵權，監察院實在沒有向立院提出法律案之權的必要。{12}鑒于朝野對監察院能否擁有提案權之討論無法達成一致意見，蔣介石特意召集立法院院長孫科、監察院院長于右任會商。立法院與監察院兩方勢力達成妥協，孫科、于右任都以個人名義，對監察院有向立法院提案之權表示同意。在立法院與監察院方面達成初步意見后，最終決定將監察院能否擁有提案權問題“提交大法官會議解決”{13}。

其四，同意權歸屬及其范圍問題。早在監察院成立之前，就有人對監察院擁有同意權問題進行過探討，主張總統任命各部部長、中央政府特任官吏、各省最高行政官吏、駐外大使公使等，須于任命前將被任命人詳細履歷及擬任職務送達監察院，監察院于十五日內不表示意見大總統方可任命，反之監察院如在此期限內表示異議，則須有各部部長中兩人以上對監察院作負責之保證后方可任命。{14}當然，在“訓政”體制下監察院并沒有被賦予同意權。直到抗戰勝利后向“行憲”體制轉變中，此問題才提上議事日程。國民政府頒布《監察院同意權行使辦法》，對監察院行使同意權問題進行明確規定。“行憲”后雖然立法院與監察院同時擁有同意權，但對兩院同意權行使進行了區分，即“立法院的對象是行政院，監察院的對象是司法考試兩院”{15}。監察院擁有一定程度的同意權，意味著監察職權帶有某種立法化傾向。但是，這并不表示政權體制從五權政治向議院政治轉變，因為“監察院只對司法考試兩院院長委員的任命行使同意權，對立法院的法案及重要官吏的任命無同意權，可見監察院的同意權是不完全的”{16}。“行憲”后監察院擁有部分同意權，并非實行歐美議院監督中的兩院制，更不是要將監察院改造成為類似于美國的參議院。

（二）監察院與行政院之監督權限問題

國民政府時期，時賢從政務巡視、行政考核、建議案及糾舉案處理等方面，對監察院監督與行政監督之權限銜接進行了探討。

其一，政務巡視上的權限銜接問題。國民政府時期尤其是抗戰時期，為了強化對各地各戰區的監督，設置了政務巡視團、戰區軍風紀巡察團等監督機構。這些屬于行政監督的范疇，與監察院監察使署、監察院戰區巡察團等監察機構存在著某些權限沖突。如何實現監察監督與行政監督之間的銜接，顯得十分重要。《行政院政務巡視團組織規程》明確規定，行政院指派大員組織委員會，得商請監察院指派大員會同政務巡視團分往各省巡視。戰時設立各戰區軍風紀巡察團，負責糾察區內軍風紀及文武官員貪污瀆職與其他不法事項，考察并督促改善各省市兵役及傷退官兵之治療管理與難民救濟等事項，考察并促進改善各部隊之衛生事項，督促地方官吏整理各項政務，等等。戰區軍風紀巡察團與監察院的職權有所不同，前者除巡視外還包括行政上的督導權，主要側重于軍事方面的監督，后者是純粹的監察權性質。當然，考慮到兩者之間也往往存在著某些監督重疊領域，因而國民政府決定監察院“于每團指定監察委員一人至二人參加工作”{17}，以實現彼此之間的銜接。《軍事委員會戰區軍風紀巡察團規程》強調，各戰區軍風紀巡察團應與監察使之間隨時互相聯絡。戰時，監察院也組織了戰區巡察團，同樣要求監察院巡察團與各級黨部軍風紀巡察團、戰區軍法執行總監部等有關機關之間保持密切聯系。

其二，行政考核上的權限銜接問題。如何在行政考核上實現監察監督與行政監督之間的銜接，也是一個重要問題。戰時設立了行政工作考核團，其職權為考核戰時行政計劃的實施，考查戰時行政計劃工作進展的實施，及審核戰時行政計劃工作報告等。對于上述戰時行政考核，監察院得指派監察委員二人參加。{18} 隨著行政三聯制的提出，政務考核上的職權銜接更加引起關注。1945年頒布的《加強監察制度之辦法》，對行政考核上監察監督與行政監督之間的銜接有所規定，即在戰時暫由黨政工作考核委員會行使，“行憲”后自應移歸監察院繼續辦理。事實上，在戰時黨政工作考核委員會主要負責對政務官的考核，至于事務官的考核大部仍然由監察院來負責。伍士焜、陳柏心等人更是對行政三聯制下行政考核權上的銜接進行了系統闡述。伍士焜指出，行政考核權在“訓政”與“憲政”體制中應有所不同，在“訓政”時期考核工作由黨政工作考核委員會負責，“行憲”后黨政考核委員會無存在的必要，除政府本身有初步考核權之外，其余大都應歸屬監察院。他說：“考核在監察權中，為主要的作用，在行政三聯制中，整個監察權乃一考核制度。”{19} 隨著從“訓政”到“憲政”的轉變，陳柏心建議將政務考察權從黨政工作考核委員會轉移到監察院，在“監察權里面可以增加一個政務考核權”。{20} 其時行政考核分為政務考核與事務考核兩種類型，鑒于黨政工作考核委員會沒有發揮多大的監督作用，伍士焜、陳柏心等人主張行政考核（含政務考核）應由監察院承擔，將行政考核從行政監督性質轉變為監察監督性質。

其三，建議案及糾舉案處理的權限銜接問題。雖然建議權、糾舉權等屬于監察院職權范圍，但建議案、糾舉案的處理則需要行政機關配合才能有效行使。因此，在建議案、糾舉案的處理上，實現監察權與行政權的合作與銜接，顯然十分必要。《非常時期監察權行使暫行辦法》《監察使監察條例》等監察法規中對此進行了某些具體規定。譬如：監察委員或監察使提出的建議案，送交各該主管機關或其上級機關，該機關接受建議后應即為適當的計劃與處置;監察使對于該管區內公務員違法失職之行為認為情節重大須急速救濟者，除提起彈劾案外，得直接通知該管長官或其上級機關，予以急速救濟之處分，不得拒絕執行。這樣，對建議案、糾舉案中監察權與行政權的銜接有了某些制度保障。

（三）監察院與司法院之監督權限問題

關于監察監督與司法監督之間的權限沖突，主要是對官吏違法與失職案件的審判權、懲戒權歸屬方面。監察院方面標榜“監察獨立”，主張有關官吏違法與失職案件的審判權、懲戒權應歸屬監察院。相反，司法院方面則標榜“司法獨立”，認為監察院應以行使彈劾權為限，而不能擁有審判權、懲戒權。這樣，圍繞著官吏違法與失職案件的審判權、懲戒權問題展開了激烈的爭論。高一涵、李宗黃、劉候武、黃倫等人主張監察院應擁有審判權、懲戒權。其理由主要為：一是監察獨立原則的需要。時任監察委員、兩湖監察使高一涵指出，彈劾案的審判權以屬于監察院比較相宜，這樣“監察權才可以稱為真正的獨立，彈劾權才可以稱為整個的彈劾權，而審判的機關也不像現在那樣支離破碎”{21}。二是防止對行政權的過度牽制。監察委員李宗黃指出，“司法之對象為私人監察之對象為官吏，如私人，犯罪則仍屬于司法，官吏以公務上違法失職而犯罪，則屬于監察，亦并不混淆司法系統。監察之對象既為官吏，則行政訴訟，更當屬之監察機關也。”{22} 三是對官吏違法失職的懲戒應與普通民眾犯法裁判區別開來。黃倫認為，國民政府為直接命令政務官之最高機關，司法院為裁決人民犯法而非裁決官吏犯法之機關，因此對于政務官及公務員違法失職之懲戒權理應歸監察院行使。{23} 為此，監察院方面主張將國民政府附設的政務官懲戒委員會、司法院附設的中央公務員懲戒委員會撤銷，將其職權并入監察院，于監察院另設審判委員會專司審判行政訴訟暨監察委員提出之彈劾糾舉等案件。{24} 貫秋、伍士焜對此表示異議，主張懲戒權應屬司法院而非監察院。貫秋對《太原約法草案》把懲戒權劃歸監察院的提法十分不滿，“要監察之有效，總須各機關的合作。各機關能合作，則不妨讓它們自行懲戒。各機關若不合作則監察院即設了懲戒委員會仍是沒用。”{25} 伍士焜認為，若彈劾與懲戒合并執行，懲戒必受主觀影響而失其公平。他建議對國民大會負責者由國民大會懲戒，對中央各院部負責者由司法院懲戒，對省縣府負責者歸省高等法院懲戒。{26}

各方人士在懲戒權歸屬問題上的爭論，對國民政府在監察院監督與司法監督之間的協調有一定的影響。《太原約法草案》規定，在監察院設立懲戒委員會專司彈劾案件的審理。同時，把官吏違法失職案件與官吏刑事案件區別開來，凡被懲戒的官吏若有觸犯刑法時，應于懲戒外再移交法院審判。該草案沒有付諸實施。《五五憲法草案》初稿規定司法院設立公務員懲戒委員會，懲戒委員會委員長由司法院院長依法提請國民政府任免，但正式草案中又將懲戒權劃歸監察院。當然，《五五憲法草案部》并沒有付諸實施，對官吏違法失職的懲戒權仍然不屬于監察院。戰時通過的《加強監察制度之辦法》，認為懲戒權屬于司法院等機關，系統林立，職權散漫，難收彈劾之功效，理應將懲戒權歸屬監察院。但是，對官吏違法失職懲戒權歸屬問題一直沒有解決。“行憲”后頒布的監察法規定，彈劾案經向懲戒機關提出及移送司法或軍法機關后，各該管機關應急速辦理并將辦理結果迅即通知監察院;懲戒機關收到被彈劾人員答辯時，如認為必要得通知監察院，轉知原提案委員;懲戒機關對彈劾案超過三個月尚未處理者，監察院得提出質詢。這樣，監察院對彈劾案雖無懲戒權但有質詢權，在一定程度上實現監察院監督與司法監督的銜接。

三、治權與政權之間：監察院與國民大會之監督權限問題

根據“權能分治”原則，國民政府時期在名義上由國民代表大會或國民大會行使選舉、罷免、創制、復決四權，以對治權實施監督。監察院監督則屬于治權層面監督，其本身應受政權層面的國民大會之監督。就監察院監督與國民大會監督之權限銜接問題，時賢圍繞著官員失職失當的彈劾、總統的彈劾審判罷免、國民大會委員會監督、彈劾權與罷免權區分等方面進行了探討，以便厘清兩者之間的權限范圍，避免權限沖突，實現有機銜接。

其一，官員失職失當的彈劾權限問題。關于官員失職失當的彈劾，張大同、何會源等人就監察院與國民大會權限銜接提出了一些看法。時任《東方》雜志社編輯張大同主張監察院擁有對官員失職行為的彈劾權，在國民大會閉會期間，立法、行政、司法、考試四院人員失職由監察院向國民大會提出彈劾，而監察院人員失職則由國民大會自行彈劾罷黜。{27} 由監察院向國民大會提出彈劾，體現了政權對治權的監督。在此基礎上，何會源進而提出了“監察委員與國民大會聯合體”思想，以實現兩者的有機銜接。他指出，在五權憲法下的監督與歐美議院監督有著本質區別，行政機關若有政策上的失當，應“由聯合體之此部（監察委員）向聯合體之彼部（國民大會）提出彈劾”{28}，如彈劾案通過則被彈劾人應即辭職，另由總統委任或由人民選舉繼任人。國民政府時期，對于官吏的違法行為普遍主張由監察院行使彈劾權。但是，對于官吏失職、失當行為的彈劾權，到底應取法傳統科道監督歸屬監察機關，抑或取法歐美議院監督歸屬立法機關，時人有著不同的主張。在此探討中，張大同、何會源等人則主張將上述兩種監督結合起來，是一種中西融會的制度設計。

其二，對總統彈劾、審判及罷免上的權限問題。《五五憲法草案》規定，監察院對于總統、副總統彈劾案的提出，并經委員四分之三以上之決議時，召集臨時國民大會。這意味著對總統的彈劾與審判由監察院與國民大會共同行使，審判總統的最后決定權屬于國民大會。對于總統的彈劾，須由監察委員過半數的連署提出，而其審判權則屬于國民大會或足以代表國民大會行使職權的機關。“行憲”后，國民政府對監察院與國民大會共同行使總統罷免權予以明確規定，即國民大會有罷免總統之權，但不能自動提議，須于監察院提出彈劾案后才有權罷免。這種制度設計的目的，意在對國民大會行使對總統的罷免權時予以一定程度的牽制，避免由其自動提出彈劾而又由其自行審判。該制度設計的特點為，對于總統的彈劾由監察院提出由國民大會審判，監察院監督是先行的、原動的，而國民大會監督是后繼的、被動的，充分體現出監察院在總統罷免案中的主導作用。

其三，監察院與國民大會委員會{29}之監督權限問題。在《五五憲法草案》初稿中，原擬設立國民大會常設機構——國民委員會，并對其職權進行規定，其中有監察院提出對總統、副總統的彈劾案，并經委員四分三以上之決議時召集臨時國民大會，受理監察院對于行政院、司法院、考試院各院院長、副院長及立法委員監察委員之彈劾案。制憲者起初主張設立國民委員會，意在使監察院限于專門檢舉彈劾官吏違法案件，至于官吏的失職、失當行為，則由國民委員會受理。設立國民委員會遭到高一涵等人的反對。在他們看來，假若設立國民委員會，在國民大會閉會期間代替國民大會受理監察院的彈劾案，是一種畸形政制設計，因此“決不能承認這個國民委員會的存在”{30}。《五五憲法草案》中最終刪去了“國民委員會”章節，因而監察院的監督范圍自然包括官吏違法及失職案件在內。

抗戰中期，在張君勱、黃炎培等人召集的憲政期成會上，國民參政員羅隆基、陶孟和、羅文干、周炳琳、錢端升、傅斯年、張奚若、任鴻雋、楊振聲等人以信函方式提出《五五憲草修正案草》建議案，要求設立國民大會議政會作為國民大會閉會期間的常設機構，其職權包括受理監察院之彈劾案、對于各院院長及部長等提出不信任案等在內。該主張遭到樓桐孫、衛挺生、莫思安等人的反對。除了認為其違背總理遺教外，其具體理由主要有三：一是破壞了任何公務人員應受監察院彈劾的原則。國立中央大學法學院教授樓桐孫指出，任何公務人員都應受監察院的彈劾，假若設立國民大會議政會，“接受監察院依法所提出之一切彈劾案”{31}，意味議政員在監察權所能過問范圍之外。二是設立議政會將使政府組織不倫不類。時任中央政治學校計政學院教授衛挺生指出，假若設立國民大會議政會，把議會制度之部分機構置于五權制度之中，則將來的政府必為不倫不類的組織，其結果必使有權者無能有能者無權，使“總理所計劃之萬能政府，將化為無能之政府，于國家之前途，殊無利益”{32}。三是政權與治權的區分不在職權本身而在某機關之行使。議政會論者認為，國民大會閉會期間只有治權監督而無政權監督。莫思安對這一觀點進行了反駁，認為國民大會閉會后由監察院監督其他各院，向國民大會提出對各院的彈劾案，能收治權本身自相鉗制的功效。他說：“若謂監察院為治權機關，不能行使政權，此實淺薄之見，殊不知政權與治權之判分，不在該項職權之本身，而在出于某種機關之行使，如同一權限，屬于政權機關時，則為政權，屬于治權機關時，則為治權。”{33}

綜上，國民政府時期有關監察院與國民大會委員會之間監督權限劃分之沖突，是五權政治與議會政治的較量的體現。五權政治論者認為，設立國民大會委員會行使監督職權，違背了孫中山先生提出的五權政治思想，是歐美議院監督的翻版，絕無存在之理由。議會政治論者認為，國民大會對于監督權的行使僅限于開會之時，若閉會后無常設機關，則國民大會監督必有名無實，對政府缺乏有力監督，定會發生各種流弊。國民政府時期，五權政治無疑是主流思想，議會政治只是一股支流，因而在各種制憲中雖有國民大會委員會主張的提出，但最終都沒有落實。

四、政府與政黨之間：監察院與監察委員會之監督權限問題

國民政府時期，監察院為國民政府之下的機關，監察委員會為國民黨黨內機關，分別屬于兩個不同的系列。但根據“以黨治國”原則，國民黨的主義即為全國政治之所依歸，國民黨中央監察委員會實際上即為全國最高監察機關，既可以監察黨員的背誓、違法或不名譽的行為，又可以監察政府官員的行動。國民政府時期，時人分別從黨政監察合一、監察院受國民黨監察委員會監督、政務官彈劾及懲戒權歸屬等方面，提出了諸多思想主張，力圖實現監察院監督與監察委員會監督之間的銜接。

其一，黨政監察合一論。胡漢民對歐美議院監督與蘇俄黨政監察進行比較分析，對后者表示稱贊，認為蘇俄監察機關不但監察行政，連司法也在其監察之下，決無“官官相護”的毛病。他指出，蘇俄把黨的監察委員會和工農監察委員會合并起來，成為一個無限制的監察機關，極大地提升了監察效能。{34} 胡漢民對蘇俄黨政監察合一制度高度贊成，意在仿照其構建一套監察院與監察委員會高度融合的黨政監察體制。

其二，監察院受國民黨中央監察委員會監督。伍士焜、徐式圭根據“以黨治國”原則，對監察院監督與監察委員會監督的關系進行了闡述，主張前者從屬于后者，監察院應受國民黨中央監察委員會的監督。伍士焜指出，監察院的監察委員是執行彈劾權者，對于他們的違法失職，應有一個立于政府以上的機關來負責，依照政治的系統來說應由國民大會來處理，但在軍政、訓政兩個時期內國民黨代表人民行使政權，對監察院的監督應歸國民黨中央監察委員會來代行。{35} 時任屏南縣黨務部執行委員徐式圭指出，在民主政體下國民大會理應行使最高監察權，但在“行憲”之前一切政權由中國國民黨代行，最高監察權以暫時屬于國民黨中央監察委員會為宜，監察院也理應要受國民黨中央監察委員會的監察，不能任意怠工。{36} 按照伍士焜等人的設想，在“訓政”“憲政”不同體制，監察院所應向其負責的機關有所不同，“訓政”時期主要向中央監察委員會負責，“憲政”時期主要向國民大會負責。

其三，政務官彈劾及懲戒上的沖突與協調。在政務官的彈劾及懲戒權問題上，伍宏儀、劉候武、吳學真、陳之邁、王履康等人對此進行了探討。在監察院彈劾鐵道部長顧孟余違法舞弊案問題上，行政院院長汪精衛為此以常委名義向中央政治會議提議削減監察院及懲戒機關的職權，最終在補訂彈劾案三項辦法中得以明文規定。伍宏儀等人對此極為不滿，認為這“無異將政務官不愿受監察院彈劾，不愿受懲戒委員會懲戒之用心，合盤托出”{37}，有損監察獨立，簡直等于直接廢止政務官懲戒委員會，禁止監察院彈劾政務官。對于此事吳學真、陳之邁、王履康等人則持相反的態度，認為對于政務官的彈劾或懲戒監察院無權行使，至少要慎重行使，并分別從以下幾個方面進行了闡述：一是監察院的彈劾權限不能涉及到政府施政方針。吳學真指出，監察院或監委員可以依據監察法規行使彈劾權，但決不能逾越法定權限，否則便是違法。他指責監察委員劉候武濫用彈劾職權，“實在未免過于魯莽了”{38}。吳學真之所以不贊成監察院方面的做法，在他看來監察院只能彈劾公務員而不能彈劾政府機關的施政方針，且即使彈劾公務員也必須有充分證據，不能憑感情用事任意彈劾。二是政務官只向中執委會或中政會負責。陳之邁反對監察院彈劾政務官的理由是，政務官在政治方面只向中執委會或中政會負責，因此對于政務官的失職行為監察院是不能置喙的。{39} 三是監察院無力行使對政務官的彈劾權。王履康主要從監察院的實際權力考慮，認為在“以黨治國”體制下，中央政治會議的權力過大，監察院即使擁有對政務官的審判權和懲戒權，也無法順利行使，“只能把問題弄得更形復雜。”{40}

政務官懲戒機關有中央監察委員會和國民政府政務官懲戒委員會。前者是黨內監督機關，在黨治制度下自然有黨的意志支配，不須經過監察院彈劾即可決定懲戒。后者雖然地位高但并無實權，往往不敢對政務官進行懲戒。在此權力格局下，監察院一味尋求擁有對政務官的懲戒權，并非明智之舉。在“訓政”體制下，政務官直接向國民黨中央執行委員會負責，監察院若對其政治上的“失職”予以彈劾，自然難以生效。在當時情況下，將政務官政治上的彈劾和法律上的彈劾嚴格區別開來，監察院只彈劾其法律上的違法案件，而不能彈劾其政治上的“失職”案件，使“兩者可以相輔為用，不致沖突”{41}，這樣的權限銜接主張有某些合理之處。

五、中央與地方之間：監察院與其他機構之監督權限問題

中央對地方的監督問題，監察院監督與其他監督之間的權限沖突包括兩個層面：一是對地方的監督監察院與其他中央機關的權限沖突，二是對地方的監督監察院與地方機關的權限沖突。

國民政府時期構建了一套以監察院監督為主其他監督為輔的央地監督制度體系。就監察院對地方的監督而言，中國傳統監察體制中把全國劃分若干監察區，派駐或巡回監察地方;國民政府時期中央對地方的監察機構先后經歷了監察分院、監察使署、監察委員行署之設想或實施方案，且各方案不設地方性監察機關，而是設立中央監察派出機構，實行垂直化監察以強化監察中央集權制。早在監察院設立前，就中央對地方的監察制度創設已經有所考慮。在《太原擴會約法草案》中曾構想在各省設置受監察院管轄的監察分院，但考慮到實行監察分院制，可能造成地方的監察權力太大，違背了監察中央集權制，因而發生了從監察分院制到監察使署制的轉變。監察使由監察院長提請國民政府特派，監察區的劃分由監察院來決定，中央對地方的垂直化監察得以充分保障。監察使署并非以省為單位設置，而是根據各地實際情況，有的以一個省有的以二三個省劃為一個監察區，監察使“雖以行署為駐扎地，但隨時須巡回區內各地”{42}，接受人民舉發地方官員違法失職行為之書狀，但是不能批答，并將監察情形按時報告監察院。全面抗戰爆發后，國民政府頒布了《非常時期監察院視察調查工作綱要》《非常時期監察委員分赴各省市工作準則》《監察院戰區巡察團組織規程》等，增設戰區巡察權，督導地方辦理軍務、民政、司法、財政等。“行憲”后，監察使署制向監察委員行署制轉變，監察院視事實之需要，得將全國分區設監察院監察委員行署。因國民政府的統治已經末路窮途，多數監察委員行署基本上是設而不用。

除了監察院之外，行政院、立法院、司法院等中央機構也對地方行使一定的監督權。就行政監督而言，主要包括政務巡視制度、獎懲制度、任免及覲見制度、財政監督制度等。就立法監督而言，主要包括中央通過立法監督地方和中央對地方立法權的監督。就司法監督而言，主要通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿，以及向行政法院的行政訴訟，用一種間接方式來實現中央對地方的監督。

此外，地方的立法、行政、司法等機構也對地方有一定的監督權。在《太原擴會約法草案》曾規定，中央認為省主席有違法溺職時得提交監察院懲戒，省主席指揮監察中央所派之官吏如認為違法溺職時得提交該省監察分院懲戒，省政府認為縣長違法溺職時得提交省監察分院懲戒。《中華民國憲法初稿》對地方議會監督權進行了規定，地方議會對地方行政長官行使彈劾權。譬如，規定縣長有違法失職時，經縣議員四分之三議決得提出彈劾案，提請人民罷免。“行憲”后，在地方有省參議會及縣市議會等機關的設立，對地方政府及其官員有監督權。行政督察專員公署是帶有考核性的行政獎懲機關，有一定的行政監督權。當然，行政督察系上級對下級的指揮管理而來，絲毫不含監督彈劾的性質在內，對于官吏重大違法失職案件屬于監察權彈劾范圍，行政督察專員無權過問。省高等法院設懲治貪污專庭，以高等法院院長為庭長，行使司法監督權，且與監察院之間有某些銜接，譬如監察院派代表參加懲治貪污專門法庭。

在中央對地方的監督中，監察院與行政院之間的沖突最為明顯。1934年，行政院呈請國民政府頒布特派巡視大員規則，規定特派大員若發現地方公務員有違法失職之行為，認為情節重大須急速救濟者得通知該主管長官予以急速救濟之處分，發現地方重大事故認為應緊急處分者得隨時密呈行政院院長核辦等權力。{43} 此規則的頒布引起監察院方面不滿，認為特派大員的職權與監察使相同，有損監察院對地方監督的職權。譬如，監察委員田炯錦對此極力反對，認為此舉不僅侵犯監察職權，而且破壞法律，“為國家開一惡例：直接足（促）使各機關援以為例，廣添冗員，濫用公款，間接妨礙立法院行使職權”{44}。行政院院長汪精衛發表談話，認為行政院特派大員巡視各省，與監察院職權絕無沖突，監察所屬官吏之賢否為長官應有之責，并非只有監察院才能行使此項職權。在行政院方面看來，“巡視大員與監察使不同，職權亦不抵觸”。{45} 對于監察院與行政院之間在此問題上的爭論，有人提出了第三種看法：一方面全國最高行政機關有權對地方行政官吏施行監督，“對于監察院之職權，亦未嘗侵害也”;另一方面巡視期間應有限制，不應設置固定的行轅，不能直接干預地方行政事務，以免變為變相的最高地方政府。{46} 隨著全面抗戰的爆發，監察院戰區巡察團、行政院政務巡視團等巡視機構紛紛建立，加強各中央機構對地方的巡視，也意味著橫向層面的分立監督得以不斷推行。當然，為了避免監察權與巡視權之間的沖突，國民政府頒布《監察院戰區巡察團組織規程》《行政院政務巡視團組織規程》等法律法規，對巡視機構與監察使署之間的職權銜接進行了規定。監察院戰區巡察團由監察院監察委員三人組成，該區若有監察使則為當然委員，巡察團中的秘書、調查專員、干事、書記等分別從監察使署中調用。行政院政務巡視團的組設，行政院得商請監察院指派大員會同政務巡視團分往各省巡視。

綜上，國民政府時期通過設立監察使署、派遣監察院戰區巡察團等來實現中央對地方的監察監督，通過派遣行政院政務巡視團、財政特派員以及對地方官吏的獎懲任免等實現中央對地方的行政監督，通過中央立法或地方立法權的監督，實現中央對地方的立法監督，通過人民向中央部會的訴愿或再訴愿以及向行政法院的行政訴訟，實現中央對地方的司法監督。同時，地方的立法、行政、司法機關，對地方也有一定的監督權。在地方監督制度體系構建中，雖然監察院監督與其他監督尤其是與行政院的政務巡視存在著激烈的沖突，但以監察監督為主其他監督為輔、中央監督為主地方機關監督為輔的監督制度體系基本確立。

六、專任監察監督與其他兼任監督權限劃分問題之評析

概括說來，國民政府時期，在監察制度體系構建中，監察監督與其他監督之權限劃分，具有以下幾個方面的特點：

其一，監察權限沖突及其銜接呈現在不同層面的關系錯綜復雜。監察權限沖突及其銜接包括治權內部、治權與政權、政府與政黨、中央與地方等不同層面的監察權銜接。具體包括：監察院與立法院、行政院、司法院等機構監察權限的沖突與銜接，監察院與國民大會及其常設機關監察權限的沖突與銜接，監察院與中央監察委員會監察權限的沖突與銜接，監察院與地方機關監察權限的沖突與銜接，等等。監察權限沖突與銜接涉及到多個不同層面，各種關系錯綜復雜。

其二，監察監督與其他監督之間沖突與銜接并存。在監察制度體系構建中，為了協調各監督機關，逐漸形成了以監察監督為主、其他監督為輔的局面，專門性的監察監督與其他機構的兼任監督并行。監察監督與其他監督之間，既有沖突的一面又有彼此銜接、合作的一面。正如時人所指出：“監察院既負全部監察之責，本其平日核閱訴狀，對于各部分行政上之利弊得失，最易明了，所有中央地方一切應興革事宜之意見，自應有建議于主管機關之權。且建言系貢獻意見性質，與立法院之法律案不同，不能強迫容納，對于行政、立法諸端，并無沖突。”{47} 雖然此處說監察監督與立法監督、行政監督等并無沖突，不完全符合歷史事實，但至少說明彼此之間也有銜接、合作的一面。

其三，中樞層面監察分權而地方層面監察集權。在監察權限沖突與銜接中，從中樞層面上來看，監察院與立法院、行政院、司法院等之監察權限呈現出監察分權的特點。即使監察院的權限不斷擴充，增加了建議權、同意權等，但其監察權力仍然有限。立法院的同意權、行政院的巡視權、司法院的懲戒權等依然保留。正如時人所指出：“欲令一個機關行使全部的監察權則當然是極不相宜，也極不可能之事，除非你把立法、司法等權向有的觀念完全打破，完全變更。如果監察機關而有一切的監察權，一則這個機關萬難有合理的組織，再則，它在政府中將有尾大不掉之勢而其他的機關將不免失了效用。”{48} 然而，從地方監督層面來看，則呈現出監察中央集權的特點，雖然地方議會也有某些監督權，但與中央對地方的監督相較是極為有限的。

其四，監察監督取實、國民大會監督取虛。根據“權能分治”原則，監察院監督原本應向國民大會負責。然而，“訓政”時期根本沒有成立國民大會，由國民黨中央執行委員會代行國民大會職權，談不上有什么真正意義上國民大會監督，最多停留在輿論界對以后的設想之中。“行憲”后國民大會監督提上議事日程，以憲法的形式規定國民大會擁有對官吏的罷免權。但是，國民大會的罷免權建立在監察院彈劾權的基礎之上。也就是說，沒有監察院的官吏彈劾，國民大會不能自行行使罷免權。考慮到國民大會會期短，難以行使監督權，民盟等民主派人士主張設立國民大會議政會，但最終遭國民黨的反對無法得以通過。顯然，國民政府時期，國民大會監督并沒有發揮多少實質性作用。

國民政府時期，大體上構建了一套以監察監督為主、多種監督并存的多重監督制度體系。這種多重監督具有某些優勢。譬如，對于事務的監督是多重的，因而監督較為周到與嚴格，避免監督遺漏;各種監督制度之間有一定的牽制作用，避免監督權濫用。當然，這種多重監督也有極大的缺陷。具體說來，被監督者有動輒得咎的危險，因而對工作往往流于形式，“也使各部官吏，異常膽小，不敢勇于作事”{49}，難以有所作為;存在著監督重疊與沖突，尤其是監察院與行政院對地方巡察、巡視權限劃分模糊，使被監督者無所遵循。在監督制度近代轉型中，若對被監督者有兩個以上的監督機關應如何劃清權限，避免在同一事件上行使多種監督或監督缺位，消除各種監督權限之間的矛盾和沖突，是一個值得繼續探討的問題。

監督權限的有效銜接，這一歷史任務自然落到了中國共產黨領導的新政權身上。中華人民共和國成立后對監督權銜接問題進行了新的探索，取得了很大的成就。然而隨著形勢的變化，實現監督權銜接的歷史任務依然任重道遠。在新時代如何實現各種監督權之間的有效銜接，依然是一個需要迫切解決的時代課題。國民政府時期時賢有關監督權銜接之思想主張，或許能為我們提供某些歷史參考。

注釋：

① 有關國民政府時期監察監督的代表性成果有劉云虹的《國民政府監察院彈劾權的績效分析》（《山東社會科學》2012年第9期）、聶鑫的《中西之間的民國監察院》（《清華法學》2009年第3期）、孫宗一的《國民政府監察分區監察制度研究》（《歷史教學》2013年第8期）、張京凱的《南京國民政府時期監察法制及其史鑒價值》（《國家行政學院學報》2016年第1期）、姚秀蘭的《南京國民政府監察制度探析》（《政法論叢》2012年第2期）、張衛東的《“擴權”與“限權”：國民政府時期監察權配置之不同方案》（《江漢論壇》2020年第8期）等。

②⑥{20} 陳柏心：《憲法內中央政制評議》，《民主論壇》1947年第12期。

③{39}{41} 陳之邁：《監察院與監察權》，《社會科學》1935年第1—4期合刊。

④{34} 胡漢民：《什么是監察院的責任》，《浙江黨務》1929年第5—6期合刊。

⑤ 王士榮：《監察權獨立之效能——各省應速設立監察分院俾收監察權之效能》，《三民半月刊》1931年第4期。

⑦ 文公直：《監察制度之研究》，《中央半月刊》1931年第5期。

⑧ 江毓麐：《如何樹立完整之監察機構》，《遠東雜志》1937年第5期。

⑨ 湯吉禾：《憲法草案中之監察院》，《時事月報》1936年第5期。

⑩{19}{26} 伍士焜：《憲政時期的監察制度》，《復興關》1945年第2期。

{11} 洪文瀾：《司法監察兩院之法律案提出權》，《智慧》1948年第52期。

{12} 林時圣：《論監察院的提案權》，《再生》1948年第3期。

{13} 《監察院提案權問題三院長會議已初步同意將提交大法官會議解決》，《大剛報》（漢口）1948年7月11日。

{14} 梅思平：《五權憲法的設計》，《新生命》1929年第2期。

{15} 丁匡華：《立法監察兩院的冷戰》，《群言月刊》1948年第4期。

{16} 《新監察院的任務》，《大公報》（香港）1948年6月11日。

{17}{18} 高一涵：《抗戰三年來監察法規增定及推行經過》，《中央日報》（重慶）1941年1 月1日。

{21} 高一涵：《憲法上監察權的問題》，《東方雜志》1933年第7期。

{22} 李宗黃：《總理遺教中之監察制度》，《中央周刊》1935年第386期。

{23} 黃倫：《論監察院職權之行使及其運用》，《新中華》1946年第10期。

{24} 劉候武：《強化監察制度之商榷》，《建設研究》1942年第6期。

{25}{48} 貫秋：《監察權及監察制度》，《南華評論》1931年第22期。

{27} 張大同：《監察權的使用》，《新生命》1929年第6期。

{28} 何會源：《論孫中山先生關于中央政治制度之設計》，《民族雜志》1934年第5期。

{29} 國民政府時期，時人提出了設立國民委員會、國民大會委員會、國民大會議政會等機構。雖然在名稱上有所不同，在性質上都是國民大會閉會期間的常設機構，且倡導者在一定程度上有取法歐美議院監督之訴求。

{30} 高一涵：《對于國民大會職權規定之商榷》，《時事月報》1934年第4期。

{31} 樓桐孫：《論所謂議政會》，《時代精神》1940年第6期。

{32} 衛挺生：《關于國民大會職權之檢討》，《時事類編》1940年第52期。

{33} 莫思安：《論國民大會議政會》，《國立廣西大學周刊》1940年第17期。

{35} 伍士焜：《本黨監察權力的探討》，《中央周刊》1940年第8期。

{36} 徐式圭：《中國監察史略》，《學藝》1934年第10期。

{37} 伍宏儀：《汪院長與監察制度》，《時代公論》1934年第121期。

{38} 吳學真：《監察院與監察委員的職務》，《新社會半月刊》1934年第3期。

{40} 王履康：《中國之監察制度》，《東方雜志》1936年第17期。

{42} 《監察制度之積極推行》，《生活周刊》1930年第9期。

{43} 《特派大員巡視各省》，《興華》1934年第12期。

{44} 田炯錦：《國府特派巡視大員規則與法治前途》，《時代公論》1934年第107期。

{45} 《監察院與行政院為巡視大員各執一詞》，《新天津》1934年4月6日。

{46} 《評國民政府特派大員巡視地方暫行規則》，《法治周報》1934年第23期。

{47} 潛庵：《我國監察權今后應有之改進》，《中國公論》1937年第1期。

{49} 陳之邁：《中國政府》（第2冊），商務印書館1945年版，第251頁。

作者簡介：肖高華，貴州財經大學馬克思主義學院教授，貴州貴陽，550025。

（責任編輯? 張衛東）