市域社會治理現代化視野下的平安中國建設：挑戰與因應
——基于粵港澳大灣區城市實踐的分析

田鈍夫

（中國政法大學法學院，北京 100088）

一、問題的提出

“加強和創新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”“統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國”，是黨的十九屆四中、五中全會提出的重大任務和安排，是國民經濟和社會發展“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要方面，也是實現全面建設社會主義現代化國家新目標的強國之基。市域社會治理在國家治理體系中起著承上啟下的樞紐作用，是國家治理的重要基石，市域平安建設是平安中國建設的重點和難點。

改革開放之初，為適應社會主義現代化和民主法制建設新形勢，中央對整頓和維護社會治安作出了系列部署。1981 年6 月中央批轉《京、津、滬、穗、漢五大城市治安座談會紀要》，1982 年1月作出《關于加強政法工作的指示》，確立了“綜合治理”的方針。1991 年2 月，中共中央、國務院作出《關于加強社會治安綜合治理的決定》，中央和地方各級社會治安綜合治理委員會相繼成立，作為黨委、政府領導社會治安工作的常設機構，指導和協調社會治安工作。進入21 世紀，中央在實踐中提出“建設平安中國”的目標。2005 年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發《關于深入開展平安建設的意見》，明確使用“平安建設”的概念。2012 年11 月黨的十八大正式提出“平安中國建設”的任務，2013 年11 月黨的大十八屆三中全會對“全面推進平安中國建設”作出部署，“平安中國”上升到國家層面，明確為黨和國家的奮斗目標之一，成為開創“中國之治”新境界的戰略之舉、順應社會主要矛盾新變化的長遠之策、防范應對各類風險新挑戰的制勝之道和實現全面建設社會主義現代化國家新目標的強國之基[1]。社會治安是平安中國的基礎和重要內容，“平安”是一個比“治安”大得多的范疇，它的提出有其歷史發展的必然性和強烈的現實要求[2]。

平安中國建設是一項系統工程，與社會建設密不可分。改革開放之初，中央即確定了“綜合治理”的工作方針，強調全黨動手，實現社會治安的好轉。2004 年9 月，黨的十六屆四中全會提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，在中國社會建設史上具有重要意義。黨的十八大以來，中央提出加強和創新社會治理的目標和任務。2013 年11 月，黨的十八屆三中全會作出“創新社會治理體制”的部署；2015 年10 月，十八屆五中全會明確了“加強和創新社會治理”的任務，提出完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制。2017 年10 月，黨的十九大圍繞“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標，提出“提高社會治理社會化、法治化、智慧化、專業化水平”的要求。從單一的“社會管理”到綜合的“社會治理”，反映了黨執政理念的新提升，昭示著中國治理模式正在發生深刻變化[3]。

平安中國建設是當前中國社會建設中的一項基礎工作和重要任務。2005 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發的《關于深入開展平安建設的意見》即把“加強社會管理”作為平安建設的主要措施之一。黨的十八大以來，習近平總書記多次作出指示，強調堅持源頭治理、系統治理、綜合治理、依法治理，努力解決深層次問題，著力建設平安中國；要求繼續加強和創新社會治理，完善中國特色社會主義社會治理體系，努力建設更高水平的平安中國。2017 年10 月，黨的十九大明確提出“建設平安中國，加強和創新社會治理”；2019年10 月，黨的十九屆四中全會作出“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”“建設更高水平的平安中國”的決策；2020 年上半年，中共中央、國務院印發《關于加快推進社會治理現代化開創平安中國建設新局面的意見》；2021 年3 月，十三屆全國人大四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》作出“提高社會治安立體化、法治化、專業化、智能化水平”的安排。從十九大報告中的“社會治理社會化、法治化、智慧化、專業化”，到“十四五”規劃中的“社會治安立體化、法治化、專業化、智能化”，反映出平安中國建設和社會治理日益融為一個密不可分的整體，加強和創新社會治理成為平安中國建設的基本途徑和必由之路[4]。

黨的十八大以來，國內學者圍繞“加強和創新社會治理”做了大量研究。在政治學和公共管理學界，薛瀾對國家治理中社會治理的問題、挑戰與機遇進行了總結、歸納[5]；郁建興對經濟“新常態”下社會治理的新問題進行了研究[6]；周慶智對社會主義現代化強國建設中的社會治理體制創新問題進行了分析[7]；燕繼榮對社會變遷中的社會治理問題進行了理論解釋[8]。在法學界，張文顯厘清了法治與國家治理現代化的關系[9]；江必新[10]、徐漢明[11]等對社會治理創新中的立法、司法問題進行了研究。2018 年以來，一些學者針對“市域社會治理現代化”進行了專門研究。龔廷泰[12]、成伯清[13]、吳曉林[14]、陳成文[15]等，就市域社會治理的概念、邏輯、問題、取向進行了多方面的研究，對市域社會治理現代化的理論建構和實踐路徑進行了分析。相比較而言，學界對“平安中國”相關問題研究還比較少。其中，褚國建對從“平安浙江”到“平安中國”的歷程進行了歸納[16]；余瀟楓對從“社會治安”到“平安中國”轉向的價值轉換和體系建構進行了研究[2]；葉青[4]等就社會治理和平安建設的關系進行了研究，指出加強和創新社會治理是建設平安中國的必由之路。目前，學界從市域社會治理現代化角度對平安中國建設相關問題的專門研究，尚付之闕如。

本文在已有研究和在實地調研的基礎上，從市域社會治理現代化角度對平安中國建設的相關問題進行了實證研究，結合粵港澳大灣區市域平安建設實踐對“十四五”規劃中相關政策進行了解讀，并嘗試提出相關建議和解決思路。其中不足之處，愿祈正于方家。

二、市域社會治理視野下平安中國建設的挑戰

城市是人類文明的聚集區，也是社會問題的聚集區，市域平安建設是平安中國建設的重點。早在1979 年和1981 年，中央政法委即先后兩次組織召開全國城市治安會議，把大中城市作為治安整頓的重點。2018 年6 月，中央政法委負責人在中國延安干部學院“新任地市級黨委政法委書記培訓示范班”上首次提出“市域社會治理”的概念。2019 年10 月，黨的十九屆四中全會提出“構建基層社會治理新格局”的戰略目標和“加快推進市域社會治理現代化”的行動目標。2020 年以來新冠肺炎疫情防控的實踐證明，市域日益成為重大矛盾風險的產生地、集聚地，也是平安中國建設的主陣地。2020 年4 月，平安中國建設協調小組第一次會議召開，此后包括市域社會治理組在內的平安中國建設各專項任務組先后亮相并開展工作。2020 年11 月，平安中國建設工作會議明確了推進市域社會治理現代化在建設更高水平的平安中國的“抓手”地位。

市域是宏觀與微觀的轉承點，市域社會治理是國家治理在市域范圍內的具體實施，在國家治理體系中起著承上啟下的樞紐作用，是國家治理的重要基石，應當成為撬動國家治理現代化的戰略支點[17]。市域社會治理的現代化，包括市域社會治理體制現代化、工作布局現代化和治理方式現代化，不斷提升市域社會治理的現代化水平，是維護社會大局和諧穩定，建設更高水平平安中國的重要保障。市域是具有較多行政資源與較強執法、司法能力的綜合體，在行政上有更高階位，在資源上有更多統籌余地，在法治上有更多手段，在推進社會治理現代化方面具有許多得天獨厚的優勢，可以成為社會治理現代化的集成體。同時，市域社會治理是國家治理在市域層面的空間表達，黨的十九屆四中全會以城鄉一體的視野提出了社會治理現代化的基本要求，在城鄉社會治理一體化的政策語境下對市域社會治理現代化作出了部署[18]。因此，市域社會治理現代化視野下的平安中國建設，即市域平安建設，已不是單純的平安城市建設，而是以城市為中心、城鄉一體的市域社會單元的平安建設。

改革開放以來，隨著社會財富的迅速積累和人民生活水平的提升，我國社會經歷劇烈轉型，新舊社會矛盾日益積累并有急劇爆發的趨勢，經濟社會發展和變遷給社會治理帶來新的問題和挑戰，我國開始步入社會風險高發階段，面臨加強和創新社會治理的艱巨任務，平安中國建設任重道遠[5]。作為重大矛盾風險的產生地和集聚地，這一問題在市域層面體現得尤為突出。加之伴隨著新冠肺炎疫情常態化防控工作的開展，國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局正在形成，市域平安建設迎來新機遇，也面臨新挑戰。

一是社會結構的變化對市域平安建設工作機制帶來了新挑戰。一方面，社會治理和平安中國建設相關法律體系不健全。在過去一個時期，我國立法偏重經濟領域，社會領域立法相對薄弱。當前平安中國建設創新尚處于探索階段，一個突出的問題是缺乏有效的法律保障，一些涉及推動社會建設、解決矛盾糾紛、完善風險防范的法律缺位[19]，制度供給嚴重不足。另一方面，社會治理和平安中國建設觀念相對滯后。當今我國經濟社會發展和法治的進步，要求政府職能逐步實現以社會管理控制為主到社會管理與服務并重的轉變，然而在一些地區和部門，重權力輕權利、重管理輕服務、重效率輕公平的現象仍未徹底消失，反映了治理理念的滯后。同時，社會治理和平安中國建設的工作手段仍比較單一。在計劃經濟時代，政府管理經濟社會事務的手段以行政命令為主，形式比較單一，隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，社會治理手段也應走向多樣化，并以經濟手段、法律手段為主，但從治理實踐來看，行政手段仍然是一些地區采取的主要手段，難以適應治理新形勢的現實需要。

二是利益格局的調整對市域平安建設工作能力提出了新要求。近年來，我國經濟發展進入新常態，國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局正在形成。一方面，經濟增速放緩，一些地區經濟面臨較大的下行壓力，市場主體生產經營困難，地方財政收入受限，政府提供公共服務的能力被削弱，勞動、社保、環保等領域矛盾數量激增，社會風險點增多，如果處理不當，有可能造成個人極端事件或者群體性事件。另一方面，政府著力深化改革，調整優化經濟結構，尤其是2020 年以來國家統籌推進疫情防控和經濟社會發展工作，新的發展格局深刻改變著既有的權利結構和社會利益格局，可能催生一些新的社會矛盾和問題。經濟新常態不是孤立現象，它必然會影響社會領域，帶來社會治理的“新常態”[6]，這就對社會治理和平安建設提出了新的更高的要求。

三是社會生態的復雜化給市域平安建設工作方式帶來了新壓力。城鎮化和信息化的深入推進，在給經濟社會發展和人民生產生活帶來便利的同時，也給社會治理和平安建設帶來新的壓力。事實證明，處于城市化加速期的國家，往往面臨著眾多社會矛盾，法治狀況容易處于非理想狀態[20]。城市化帶來了社會問題嚴重性的集中，而信息化則憑借其便捷性有可能帶來社會問題影響力的擴大，城市化、信息化帶來的“集中”和“擴大”效應使得社會問題的復雜性、風險性和危害性都更加凸顯。受國際形勢的影響，各類傳統安全問題和新型安全問題交織，我國防范化解重點領域風險的挑戰壓力巨大；網絡安全、環境安全等新型安全問題不斷涌現，且有擴大、蔓延的態勢；同時，全球范圍內新冠肺炎疫情的蔓延，帶來了國際社會的撕裂，給社會治理帶來新的不確定性。如何創新市域社會治理和網絡安全治理，確保市域安全，是社會治理和平安建設必須解決的重大問題。

四是民生訴求的升級對市域平安建設工作成效提出了新期待。中國特色社會主義進入新時代，人民對美好生活的需要全面升級，平安在美好生活中的根基作用更加凸顯。當前，我國仍處于社會轉型期，歷史上長期積累起來的深層次問題凸顯的同時，一些新的社會問題也隨之出現，社會結構、利益結構不斷調整，社會階層重新分化，利益要求多樣化，社會矛盾和風險累積，加之2020年以來突發新冠肺炎疫情帶來的持續影響，國內、國際社會問題更加復雜，社會治理和平安中國建設的難度越來越大。同時，隨著全面依法治國的深入推進，人民群眾的法治意識不斷增強，權利意識被喚醒，越來越多的群眾選擇拿起法律武器維護自身權益，一些群眾甚至選擇非常規手段維權，給社會治理和平安建設帶來新的壓力，一些地方面臨“維穩”和“維權”的兩難選擇[21]。

三、粵港澳大灣區市域社會治理和平安建設的實踐與成效

“郡縣治，天下安。”市域社會治理現代化是平安中國建設的重要抓手。廣東是我國改革開放和社會主義現代化建設的前沿，粵港澳大灣區建設賦予這一地區新的使命。習近平總書記在深圳經濟特區建立40 周年慶祝大會上的講話中強調，“越是開放越要重視安全”，要“統籌好發展和安全兩件大事”，對包括大灣區城市在內的相關工作提出了新的要求，為這一地區推進市域社會治理現代化和更高水平的平安建設提供了契機。總結粵港澳大灣區城市的市域平安建設實踐，對于推進市域社會治理現代化、建設更高水平的平安中國，具有重要的示范引領意義。

近年來，廣東在推動社會治理現代化和平安建設方面進行了積極地探索。2017 年6 月，廣東省人大常委會通過的《關于深化平安廣東建設的決定》，是該領域第一部同類型省級規范性文件。在市級層面，為應對社會治安狀況嚴峻的挑戰，廣州市從黨建引領創新、政府主導、多元共治、智慧助力等方面推進市域社會治理創新[22]。作為中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點，深圳市人大常委會在2012 年2 月即通過《深圳經濟特區社會建設促進條例》，該條例是我國社會建設和社會治理領域的第一部專門的地方性法規；2020 年7 月，深圳市人大常委會通過的《深圳經濟特區平安建設條例》，成為目前我國平安建設領域唯一一部專門的地方性法規。2020 年10 月，汕頭市人大常委會著眼于“加快建設更高水平的平安汕頭”，率先出臺《關于強化法治保障促進市域社會治理現代化試點工作的決定》，這是目前市域社會治理領域唯一的同類型地方規范性文件。

與同處珠三角的深圳和廣州相比，珠海市在經濟領域稍顯遜色，但社會領域則特色突出。2009年起，珠海率先開展社會管理體制改革，社會建設成為珠海城市發展的重要方面[23]。近年來，珠海在社會治理方面始終走在廣東全省乃至全國的前列，取得了一些全國知名的亮點[24]。粵港澳大灣區發展戰略為珠海等珠三角城市發展帶來了新機遇，也對市域社會治理和平安建設提出了新要求。2013 年1 月，珠海市委、市政府印發《關于全面創建平安珠海的意見》，對市域平安建設作出全面部署。近年來，珠海市按照中央關于加強和創新社會治理、推進市域社會治理現代化和平安中國建設的部署和要求，在完善市域平安建設體制機制，推動市域平安建設精細化管理，擴大市域平安建設社會參與，筑牢市域平安建設基層基礎，加強立體化社會治安防控體系建設等方面，開展了市域平安建設實踐和創新。

一是以“平安+”市域社會治理指數為突破口，推動精細管理。為直觀反映、衡量各地區平安建設成果，推動平安建設精細化管理，珠海市率先發布“平安指數”，并推行“珠海市‘平安指數’工作機制”，深化平安指數應用。2014 年11 月以來，珠海市每天通過報紙和新媒體平臺向社會公布包含萬人違法犯罪警情數、萬人消防警情數、萬人交通安全警情數三項指標在內的“平安指數”，按照分級進行四色預警，為群眾提供安全防范指導，并監督下級黨委、政府平安建設落實。2019 年11 月，珠海市將平安指數升級為“平安+”市域社會治理指數，內容擴展到社會穩定、社會治安、食藥安全等14 個方面，以日、月、季、年度指數四種形式發布，成為展示城市動態平安趨勢、把脈城市全方位平安狀況、反映全市社會治理水平的窗口。為強化平安指數應用，珠海市建立以各區、各鎮（街道）為主體，各職能部門參與，集動員、研判、預警、督導、考核“五位一體”的平安指數機制，在指標維度、參與主體和整體效能方面“做加法”[25]，力圖實現市域平安建設齊抓共管。指數提供了市域平安建設的量化指標，提升了市域平安建設工作效能。指數機制運行以來，珠海市整體實現“警情下降，指數上升”的目標，2015 年、2016 年和2017 年，全市違法犯罪警情同比降幅分別達到11.41%、29.74%和4.14%①在未做特別說明的情況下，本文中珠海市的相關數據均來源于中國社會科學院法學研究所和珠海市委政法委員會、珠海市司法局合作建立的中國社會科學院法治國情調研（珠海）基地。。

幼兒最初對這個世界的認識基本是陌生的，他們認識的文字數量特別少，所以文字教學對幼兒教師來說是有一定難度的。但是，幼兒對音樂有著天生的好感，在音樂的背景下教幼兒有節奏地控制自己的身體做出相應的動作相對來說就要容易得多，通過這種方式培養幼兒的想象力也能夠事半功倍。為了更好地進行韻律教學，我認為可以從以下幾點著手。

二是以警務社會化為抓手，強化隊伍建設。珠海市在總結綜合治理、治安聯防經驗的基礎上，加強了平安建設隊伍。一方面，強化治安力量投入，合理調整警力配置，推動警力“下沉”，目前珠海市派出所警力占分局的55.15%，社區警力占派出所的40.5%，民警與輔警比例達到1∶1，基層警力得到保障。另一方面，為探索新形勢、新常態下的市域平安建設新模式，珠海市借鑒和轉化國外社會治理經驗，引入“志愿服務”理念，率先探索建立“志愿警察”隊伍。自2014 年起，珠海市先后在四個轄區分別建立了四支、共400 人的“志愿警察”隊伍。2017—2018 年，珠海市“志愿警察”隊伍參加治安巡邏超過42 000 人次，協助抓獲違法嫌疑人129 人，協助現場調解糾紛460 余起，參與大型群眾性活動安保工作超200 場次，累計執勤時間達18 萬多小時。“志愿警察”隊伍彌補了警力不足，形成基層警務工作的補充，同時提供了群眾展示舞臺，實現了個人理想和社會價值雙贏，減輕和化解了可能的矛盾。

三是以立體防控體系為重點，夯實工作基礎。珠海市按照全國社會治安防控體系建設工作會議要求，研究制定了《關于加強社會治安防控體系建設工作的實施方案（2016—2022 年）》，將立體化社會治安防控體系建設難點和問題項目化、具體化，納入年度綜治考核。珠海市把人防、物防、技防手段結合起來，圍繞立體防控體系建設，一方面加強對大數據應用的統籌規劃，推進數據信息整合共享，探索搭建全市綜治大數據應用平臺，打通上下信息數據通道，把數據聯通到基層一線，發揮數據的實戰效用。另一方面推進綜治信息化建設，明確綜治信息化建設要求，打造“中心+網格化+信息化”管理架構，實現公共安全視頻監控系統建設與應用全市覆蓋。同時，統籌推進“雪亮工程”①“雪亮工程”是以縣、鄉、村三級綜治中心為指揮平臺，以綜治信息化為支撐、以網絡化管理為基礎、以公共安全視頻監控聯網應用為重點的“群眾性治安防控工程”。取“群眾的眼睛是雪亮的”之義，故名“雪亮工程”。建設，2017 年珠海全市共完成2 411個一類點建設聯網工作，完成率達105.7%，推動綜治信息系統、綜治視聯網和“雪亮工程”融合，實現三個系統在同一平臺整合，著力解決基層綜治部門信息技術力量薄弱的問題。

四是以“平安細胞”創建為基礎，帶動全面提升。2013 年初，珠海市委、市政府《關于全面創建平安珠海的意見》明確提出“全面開展‘平安細胞’工程建設，夯實創建平安珠海的基層基礎”[26]。2013 年以來，珠海市推進了平安區域、平安場所、平安單位和平安家庭等五大類、17 項基層平安創建活動，不斷拓寬創建范圍，充實創建內容。2015 年，珠海全市90%以上的鎮街、村居、單位、企業、校園、醫院、家庭達到平安創建標準。2017年以來，珠海市以平安校園、平安醫院、平安交通、平安家庭、平安企業創建為重點，實現平安細胞建設全覆蓋。在“平安細胞”創建工作中，珠海市出臺《社會領域制度建設規劃（2016—2020年）》，著力培育發展社會組織，建立市、區、鎮（街）三級聯動的社會組織孵化平臺，通過開展社會組織專項治理，為社會組織參與市域平安建設掃清障礙。2019 年，珠海市每萬人常住人口擁有社會組織達12.14 個，這些組織成為市域平安建設的重要社會力量。

四、市域平安建設的經驗與問題

（一）市域平安建設取得的經驗

守住法治底線是市域平安建設的前提。習近平總書記強調，“法治是平安建設的重要保障”“深入推進平安中國建設，發揮法治的引領和保障作用”。必須把平安中國建設全面納入法治軌道，以法治思維和法治手段解決平安建設中的問題。廣東省人大常委會《關于深化平安廣東建設的決定》為粵港澳大灣區城市平安建設提供了法制基礎和指南。實踐中，珠海市運用經濟特區立法權和設區的市（較大的市）立法權，為市域平安建設提供了法制保障。2013 年10 月，珠海市人大常委會通過《珠海經濟特區社會建設條例》，為珠海市域社會治理提供了重要法律依據。市域社會治理法治化，離不開辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的法治環境。近年來，珠海市推進“法律顧問進村居”和“公共法律服務體系建設”工作，引導群眾通過法律渠道化解社會矛盾，提高了重點地區群眾的法治意識和安全防范意識。

推動體制創新是市域平安建設的關鍵。創新是一個民族進步的靈魂，也是推進社會治理現代化的不竭動力。必須推動理念、制度、機制、方法創新，建立健全符合我國國情、具有時代特征的社會治理體系[11]。市域平安建設是一項系統工程，必須通過機制創新及時防范和應對層出不窮的新矛盾、新問題，打破政府包辦一切、政法綜治部門“單打獨斗”的模式，推進協同治理，綜合運用行政、法律、經濟等手段，推進平安建設體制機制的現代化。2014 年初，珠海市即決定將社會治安綜合治理委員會與創建平安珠海工作領導小組合二為一，推行“大平安”的理念。2018 年，在深化黨和國家機構改革中，中央社會治安綜合治理委員會及其辦公室撤銷，有關職責由中央政法委員會承擔，2020 年平安中國建設協調小組成立，這是根據我國社會主要矛盾歷史性變化進行的體制革新，奠定了更高水平平安中國建設的體制機制基礎。

激發基層活力是市域平安建設的基礎。社會治理和平安中國建設的重點和難點在基層，活力和動力也在基層。加強和創新社會治理，推動平安社會建設，必須激發基層內在活力，推動基層自治，實現基層共治共享[27]。社區是市域社會治理的基礎單元，社區的平安穩定直接關乎市域平安社建設成效。《深圳經濟特區平安建設條例》就“基層服務與管理”作出專章規定，強調“社區居民委員會應當建立健全治安保衛工作制度，發動社區居民共同做好本社區社會治安相關工作。”珠海市通過“平安+”市域社會治理指數和“平安細胞”創建活動，建立了基層“平安指數”工作體系和長效機制。近年來，珠海市通過充實基層平安建設隊伍、強化基層平安創建技術支持，激活了基層平安建設力量，實現了風險化解、糾紛解決在基層，節約了治理成本，又培養了群眾的規則意識、權利意識，夯實了市域平安建設的基礎。

（二）市域平安建設面臨的問題

近年來，各地在加強和創新市域社會治理、推動平安中國建設方面取得了顯著成效，但也存在一些問題和薄弱環節。一是市域平安建設創新舉措仍處于探索階段，缺乏必要的法律支撐，市域平安建設的經驗呈現碎片化，缺乏必要的提煉和升華。以珠海市為例，目前該市志愿警察等工作的地方立法依據仍是空白，法律主體地位邊界模糊，廣東省的有關指導意見僅是政策性文件，未能形成有效的制度支撐，志愿警察在經費、培訓等方面面臨不少尚待解決的問題。二是市域平安建設領導責任制落實力度不夠，市域平安建設工作尚未實現常態化，市域平安建設長效機制亟待建立。在珠海，平安建設工作已開展超過十年，個別地區和單位開始出現懈怠，對市域平安建設的重視程度有所下降，人、財、物保障弱化，平安建設措施落實不力，市域社會治理創新和平安建設政策工具的使用還失之于“軟”。三是市域平安建設新問題不斷涌現，但市域社會治理機制難以及時調整完善，在一些發案集中、群眾反響較大的社會問題應對上力量相對不足，亟須加強。近年來，我國東部沿海城市逐漸邁入“流動社會”，人口的較大規模和高流動性使得風險一旦發生便往往難以控制[14]。由于編制管理等限制，有限的社會治理力量面對龐大的管理服務對象顯得捉襟見肘。加之市域社會治理信息化運用中的問題，人口基礎信息采集率不高，人口統計失真、失準，缺乏有力統籌管理機構，社會公共安全存在隱患，嚴重影響了市域平安建設效能的進一步發揮。

五、市域社會治理現代化視野下平安中國建設的推進路徑

目前，粵港澳大灣區等許多地區在市域平安建設方面進行了積極探索和創新，但囿于各方面的限制，很多創新顯得零散而龐雜，可復制的模式較少，可推廣的經驗不多。建設社會治理共同體是實現市域社會治理現代化的實踐載體，良法善治是實現市域社會治理現代化的價值依歸，協同聯動是市域社會治理現代化的綜合動力，社會系統發展的過程遞進是市域社會治理現代化的實踐階梯[12]。加強和創新市域社會治理，建設更高水平的平安中國，有賴中央的統籌頂層設計和整體制度安排，應當按照黨的十九大和十九屆四中、五中全會要求，在總結粵港澳大灣區等發達地區市域平安建設經驗的基礎上，開展市域社會治理現代化試點，加強和創新市域社會治理，完善平安中國建設協調機制、責任分擔機制，完善黨委領導、政府主導、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，以社會治理的社會化、法治化、智慧化、專業化帶動和提升平安中國建設的立體化、法治化、專業化、智能化水平。

二是堅持協同治理，擴大市域平安建設的社會參與。市域社會治理現代化預示著從“主客體關系”到“主體間性關系”①“主體間性關系”是指主體與主體之間的關系，主體間性是異質性主體以規范為基礎所形成的相互理解、相互作用的“主體—主體”的交往結構。的思維轉向，這必然要求市域社會治理牢固樹立“協同”的核心發展理念[15]。市域平安建設要轉變政府包辦一切的傳統思維，正確處理政府和社會的關系，發揮政府機制（法治）和社會機制（自治）的雙重作用，實現社會行為多主體的“協同治理”[8]。在發揮好政府主導作用、履行好兜底責任的前提下，要充分發揮社會組織和社會力量的積極作用，有序擴大公眾參與。一方面，要持續做好平安創建工作，加大社會宣傳動員力度，提高人民群眾對平安建設的知曉率、支持率、參與度。另一方面，要發揮社會組織和專業機構的作用，創新社會組織參與社會治理的領域、手段、方式和方法，不斷擴大平安志愿者隊伍，引導、激勵更多群眾參與平安建設工作。同時，加強對社會組織規范管理的政策研究，推進社會組織明確權責、依法自治，充分發揮其在參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、化解矛盾糾紛等社會治理中的重要作用，實現從政府包辦到多元治理的治理模式轉變[30]。

三是堅持創新治理，增強市域平安建設的基層活力。基層是平安中國建設的第一線，也是社會治理的活力之源。建立健全富有活力和效率的新型基層治理體系，是平安中國建設的基礎。要根據“構建基層社會治理新格局”的要求，增強平安建設基層活力，發揮好鄉鎮（街道）和村（社區）在社會治理中的基礎性作用，推動其把工作重心轉移到公共服務、公共管理、公共安全等社會治理工作上來，通過改善考核、激勵方式提高基層干部參與平安建設的積極性。一方面，推動行政體制和管理方式創新，實現扁平化管理，適當減少管理層級[31]，總結各地網格化管理經驗，充實基層治理力量，實現資源、服務和管理下沉，不斷提升基層治理能力。另一方面，要重視基層社會自治，發揮群眾參與的基礎作用，以社會企業、居民自治良性互動，構建良善的城鄉社區自治體系[32]。發揮村規民約作用，促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理、自我服務，通過村（居）民自治完善民意收集、協商互動機制，把各行各業中的從業人員和社會組織發動起來，彌補專業力量和專業手段的不足。

四是堅持智能治理，強化市域平安建設的技術保障。市域社會治理手段呈現出復合化、信息化、智能化的特征，是治理目標實現的關鍵性要素。市域平安建設要順應社會治理對象多元化、環境復雜化、內容多樣化的趨勢，實現由傳統經驗主義到現代智能化大數據治理的轉變，應用智能化技術提升市域平安建設的精準性、預見性、高效性[33]。當前市域社會治理中，深度運用信息化和大數據技術還存在明顯不足。未來，要著力抓好信息技術運用，打造“信息資源一體化、打防管控一體化、網上網下一體化”的立體化、信息化社會治安防控體系[34]。同時，要進一步加強大數據應用統籌規劃，健全各類基礎技術規范標準，推進數據信息整合共享，按照“大整合、高共享、深應用”的要求，著力打通各部門之間和同一部門內部的數據通道，探索搭建全局平安建設大數據應用平臺，加快推進各部門數據流、業務流、管理流的有機融合，在確保信息安全前提下加強信息互聯互通和綜合利用，把數據信息聯通到基層一線，發揮信息科技的實戰效用，拓展市域平安建設成效的廣度和深度。

結語

2021 年是中國共產黨成立100 周年，也是全國建設社會主義現代化國家新征程和“十四五”規劃開局之年。伴隨著《全國市域社會治理現代化試點工作實施方案》和《全國市域社會治理現代化試點工作指引》的制定和實施，市域社會治理現代化進入全面實施階段。如何把市域社會治理現代化嵌入國家治理體系與治理能力現代化的整體性目標，發揮市域社會治理現代化在平安中國建設中的“抓手”作用，有賴中央的統籌頂層設計和整體制度安排，要在粵港澳大灣區等現行地區示范引領的基礎上，深入挖掘本土實踐成果，借鑒域外有益經驗，提高謀劃和推進平安中國建設的能力和水平，在全面建設社會主義現代化國家新征程中不斷建設更高水平的平安中國。