社會組織參與突發公共衛生事件應急管理實現機制研究

周婉婷 吳磊

突發公共衛生事件主要是指突然發生的，造成社會公眾健康嚴重損害的重大傳染病疫情、群體性不明原因疾病、重大食物中毒、重大動物疫情以及其他嚴重影響公眾健康的事件[1]。新冠肺炎(COVID-19)疫情是中國近年來發生的嚴重的突發公共衛生事件，影響了公眾的日常生活。社會組織是國家治理結構體系中不可或缺的力量，應急管理作為公共治理體系的重要組成部分必須回應新時期我國社會發展特征，有效整合社會資源和社會力量參與到應急管理工作中。在當前的社會環境下，為了更好地應對突發的重大社會風險，推動政府圈、企業圈和社會組織圈三圈共治的制度選擇已成為公共管理發展的新趨勢[2]，因此，加強對于應急管理的合作機制研究在我國現階段具有重要的現實意義。

1 問題與背景

在我國應對突發公共衛生事件的應急管理實踐中，社會組織積極參與到了COVID-19疫情防控工作。2020年2月，民政部印發的《關于民政部業務主管社會組織在參與疫情防控工作中發揮示范引領作用的通知》中強調，部管社會組織要在正確引導輿論上發揮示范引領作用。要主動公布疫情防控捐贈款物接收分配情況，建立疫情防控期間捐贈數據統計和信息報送制度，及時主動發布，回應社會關切。截至2021年2月4日，我國共有社會組織入庫數據90萬多，其中民政部登記共有2292個[3]。在COVID-19疫情發生后，社會組織通過資源對接、疫情研究、志愿工作、社會服務、消毒布防、宣傳倡導等各種形式持續參與到COVID-19疫情防控工作中。

近年來，社會組織參與突發性公共衛生事件應急管理受到學界關注，究其原因有兩方面：一方面，在面對突發事件時，社會組織可以迅速地將信息、材料、人員等資源帶到應急管理實踐中[4]。另一方面，隨著基金會、志愿服務組織專業性的日益增強，能夠迅速凝聚社會資本并建立起聯系網絡，能夠滿足公眾在突發應急事件中的差異性與多元化需求。政府與社會力量應急網絡之間主要合作機制的建設應包括以下幾個方面：認同機制、知識共享機制、溝通協調機制、資源-功能整合機制、聯合行動機制[5]。以上社會組織參與突發公共衛生事件的應急管理機制的提出對于改進國內突發公共衛生事件的應急管理現狀具有重要的指導意義。以往學界對于社會組織參與COVID-19疫情管理主要集中于社會組織參與應急管理的功能[6]、方式[7]等方面，而忽視了社會組織應急管理何以發生及其行動邏輯。因此，十分有必要去構建新的分析框架，為解釋和應對中國面臨的COVID-19疫情防控提供社會科學領域的智力支持。本文將重點關注以下問題：社會組織參與突發公共衛生事件應急管理的內在邏輯是什么？如何更好地推進社會組織參與突發公共衛生事件應急管理？因此，筆者嘗試在“邏輯—制度—效能”分析框架下進行剖析，進而提出社會組織參與突發公共衛生事件的實現機制。

2 “邏輯—制度—效能”分析

基于相關社會組織參與COVID-19應急管理的現實分析，我們剖析了在邏輯維度、制度維度、效能維度下社會組織參與突發公共衛生事件應急管理的成因、合法性地位及其成效。在此研究框架下，探索我國應急管理過程中多元主體的參與機制，試圖解析多元主體參與COVID-19應急管理的具體運作機制。

2.1 基于邏輯維度的應急管理分析

從社會組織實踐來看，在組織使命和志愿特點的雙重作用下，社會組織需要平衡好“資源依賴”和“自主發展”的關系，積極成長為社會治理和公共服務供給的重要主體。[8]2018年3月，中華人民共和國應急管理部成立，其主要職責為應急管理相關工作。在我國的救災應急響應體系中，只有制定政府預案的程序，卻沒有使用社會力量的行動預案。結合此次COVID-19疫情的應對過程可以發現在應急管理中社會力量的參與普遍存在重動員、輕協調的現象，溝通渠道不完善，并且缺乏日常的制度建設以及科學的統籌。雖然現在國內COVID-19疫情已經基本穩定，但防治工作仍未結束，需要盡快完善社會組織參與應急管理的機制。在這個階段，正是需要社會力量參與的時候，一方面是社區的恢復工作，另一方面是COVID-19疫情中暴露出的社會問題。這就需要對于現存應急管理體系進行不斷的調整，完善社會組織的日常參與機制。

2.2 基于制度維度的應急管理分析

在我國，應急管理制度的發展速度和治理效率取決于政府的重視程度和財政投入的力度，社會組織能否在應對突發公共衛生事件中有效發揮作用與政府的治理有著密不可分的關系。現在社會組織參與突發公共衛生事件的背景下，基于制度維度分析其合法性地位。自2003年以來，在政府部門內部已經建立了一套符合中國基本國情的應急管理制度框架，中國在應急管理制度建設上取得了質的突破，但關于社會力量的協調仍有待加強。2004年十六屆四中全會提出，要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。2019年十九屆四中全會報告中增加了民主協商、法制保障和科技支撐的社會治理體系的概念。2013年12月，民政部印發了《關于加快推進災害社會工作服務的指導意見》，提出加強社會工作服務及人才隊伍建設的要求。2015年10月，民政部印發了《關于支持引導社會力量參與救災工作的指導意見》，引導各種社會力量根據救災工作不同階段的任務和特點參與到救災之中。2020年1月，民政部發布了《關于動員慈善力量依法有序參與新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的公告》，倡導各級慈善組織參與到COVID-19防控中去。綜上所述，社會力量的參與在抗疫行動中必不可少，應該完善社會協同的應對機制。2006年1月開始實行的《國家突發公共事件總體應急預案》和2007年11月實行的《中華人民共和國突發事件應對法》，對于政府參與應急管理的責任已經在法律上說明，但卻沒有明確社會組織的主體地位。由此，為了提升社會組織參與應急管理的合法性地位，必須開始構建關于社會組織參與應急管理的法律體系，并形成較為完備的法規體系，實現相關領域的全面覆蓋，推動社會組織參與應急管理的法制化，保證社會組織的參與有法可依、有序推進。

2.3 基于效能維度的應急管理分析

在2017年12月，中國扶貧基金會聯合76家社會組織自發制定了《社會力量參與一線救災行動指南》，從社會組織的視角為規范社會力量有序參與救災提供了參考。現在社會組織作為主體參與突發公共衛生事件應急管理的背景下，基于效能維度分析其成效。社會組織作為能夠發掘社會資源、動員社會力量的組織，可以在突發公共衛生事件中提供服務，更快地幫助民眾恢復正常生活。一是信息服務，社會組織有著天然的地理優勢，可以及時地與民眾進行交流溝通，明確民眾的需求，為科學處置突發事件提供準確的信息，當地的社會組織解決當地的問題是此次COVID-19疫情防控中社會組織協作的特點。二是技術服務，一些具備專業技術的組織成員可以通過其專業能力提供不同程度的專業幫助。比如NCP生命支援網絡項目，是一個通過網絡協作的形式支持COVID-19患者及家屬的醫療項目，這個項目包括了400多名醫務工作者的線上診所，通過醫療、咨詢、關懷服務并重的模式做一些線上的支持，同時也包括線下支持，如捐贈制氧機、呼吸機等專業設備，這些專業設備極大地緩解了湖北當時醫療設備短缺的狀況。三是人力資源供給，社會組織的優勢就是擁有不同類型的人才資源，如“夕陽再晨”社會組織在資源鏈接和協作網絡搭建上有先天的優勢，可以結合專家導師、社工機構和高校等方面在短時間內匯總各類資源展開抗疫行動。

3 實現機制

通過此次的COVID-19疫情應急管理可以發現社會組織是突發公共衛生事件管理中的重要力量。社會組織從主體層面而言，應明確其參與主體的責任權力機制、加強應急管理人才儲備的能力；從合作治理層面而言，應建立多組織應急合作網絡機制、構建以社區為單位的救災網絡參與應急管理。

3.1 明確參與主體的責任權力機制

社會組織作為突發公共衛生事件應急管理的參與主體時，其責任和權力是對等的，并得到授權以保證利用社會公共資源有效參與應急管理，這種授權是應對危機的基礎和前提[9]。賦予社會組織參與應急管理的權力，并輔以相應的責任，以形成危機狀態下的權責調試機制，是有效應對危機的前提。在應急管理過程中，社會組織既是監督的主體，也是被監督的對象。一方面，社會組織在參與應急管理時應起到監督作用；另一方面，社會組織應提高公民承擔社會責任的自覺意識，并健全各項制度，實現社會組織自我管理、自我監督、自我發展。因此，社會組織在行動時必須得到政府以及法律的授權，在法律授予權力的形式范圍內參與應急管理，承擔相應的責任，促進公共利益，維護公平正義。

3.2 加強應急管理人才的儲備能力

從現代倫理學的觀點來看，志愿者在利他情感的驅使下自主選擇參與志愿活動，這樣的志愿行為會逐漸積淀為一種習慣，內化到志愿者的價值取向之中。網絡的開放性特征使得志愿服務獲得了新的生存空間，為志愿服務的發展提供了全新的模式和路徑，有利于培育人們的奉獻精神，形成互幫互助的公共氛圍。如“iwill”志愿者聯合行動，通過線上召集社工、醫師、心理咨詢師等志愿者以網絡的方式為疫區人民提供政策宣傳、心理輔導、答疑等服務。這樣的平臺既降低了民眾參與志愿活動的門檻，使社會組織可以快速地召集到相應的志愿者，為志愿者、受助者和社會組織搭建了一個高效便捷的線上志愿網絡平臺。根據志愿者的專業特長進行分類管理，根據突發事件的特性挑選合適的志愿者參與，并進行專業培訓，提高志愿者隊伍的專業水平，使我國在應對突發公共衛生事件時，可以最大程度地調動所有力量共同參與到應急管理中去。

3.3 建立多組織應急合作網絡機制

在應急管理中，指揮與協調機制是密不可分的，因為在處理突發事件的過程中經常涉及多個部門和人員，所以協調機制具有不可或缺的作用[10]。只有把社會組織之間的合作變成一種日常化的工作方式，才能保持社會組織在遇到突發事件時可以最大程度地合作救災。行業內應該進一步構建多組織合作機制，比如建立一個網絡化的平臺，各種社會組織可以根據自己的特長明確定位，對接上游的資助型基金會，了解一線公益組織的情況，更好地調節社會組織之間的協作。如深圳壹基金公益基金會、愛德基金會、南都基金會、北京平瀾公益基金會、中國扶貧基金會、北京師范大學風險治理創新研究中心、國際志愿機構理事會等正式啟動“抗擊新冠疫情社會組織協作網絡”。最后，形成全國性的多組織合作機制，建立一個在應急資金、物資、人員、技術等方面的常態型協作模式，消除資源浪費，提升整體效益。未來推進社會組織之間的協作需要依靠行業內有號召力的人和機構帶頭，再逐漸推廣到全國，實現多組織合作機制朝著科學理性的方向發展。

3.4 構建以社區為單位的救災網絡

在社區資源中，居民才是最重要的資源，專業的社區工作者和積極分子都是社區建設中的人才資源。通過建立非正式的社群網絡，可以促進不同階層的社區居民進行互動，增加社區居民之間的了解，引導社區居民參與公共事務，自覺維護社區的公共利益，營造溫馨的社區環境。如在社區防疫中，上海市浦東新區陸家嘴社區公益基金會設立了社區防疫守護專項基金，共收到來自社區居民和社區單位的定向捐贈資金100余萬元用于購買防疫物資，分批次發放至31個居民區。群體性干預措施是應對突發公共衛生事件的關鍵，社區是切斷傳染源的集中地。利用地理優勢來快速地應對突發公共衛生事件，建立一套完整的以社區為單位的制度和渠道組織形式，把普通居民和各種社會組織充分地動員起來參與到應急管理之中，塑造各主體之間互相援助的社區救災網絡以提升危機應對能力乃是當務之急。