我國中小學督導評價制度體系的審視與完善建議

□聶岸遠

20 世紀70 年代末以來，伴隨著教育督導評價制度的恢復重建，我國中小學督導評價制度與時俱進，立足本土實際，不斷吸收國際先進經驗和理論研究成果，制度形式不斷創新，制度內涵不斷豐富，制度效用日漸突出，成為教育行政管理制度體系和現代學校制度體系中非常重要的組成部分，對促進中小學改善辦學條件、規范辦學行為、實施素質教育、提高教育質量起到了不可替代的保障作用。但是，我國中小學督導評價制度也存在一些突出問題，尚需深化改革，以促進問題的解決。

一、我國中小學督導評價制度體系

幾十年來，我國中小學督導評價制度不斷創新發展，已經形成了比較完善的制度體系。一是已成為法定的教育制度。《中華人民共和國教育法》 第二十五條規定：“國家實行教育督導制度和學校及其他教育機構教育評估制度。”《教育督導條例》 對教育督導工作作出了全面系統的規定，為中小學督導評價工作提供了法規依據。二是政策頂層設計趨于完善。《中國教育改革和發展綱要》 《中共中央、國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）》 《中國教育現代化2035》等均對教育督導評價工作提出了方向性要求。特別是習近平總書記在2018 年召開的全國教育大會上指出，要扭轉不科學的教育評價導向，堅決克服“唯分數、唯升學、唯文憑、唯論文、唯帽子”的頑瘴痼疾，從根本上解決教育評價指揮棒問題，為教育評價改革指明了方向，使教育督導與評價改革得到空前重視。《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（以下簡稱 《意見》）、《深化新時代教育評價改革總體方案》（以下簡稱 《總體方案》）的出臺，對教育督導評價改革作出全面系統的頂層設計，使中小學督導評價工作有了更加權威的政策依據。三是教育行政部門及各地出臺實施了一系列部門規章、地方法規和其他規范性文件，對中小學督導評價的目的、主體、內容、標準、實施、結果運用等作出了大量具體規定，成為中小學督導評價工作更加直接的依據。我國中小學督導與評價制度體系主要包括以下五個方面。

（一）強力推動中小學發展達標的教育督導評估驗收制度

1993 年，為加快普及九年義務教育，原國家教委印發實施了《普及九年義務教育評估驗收辦法（試行）》。通過近20 年的努力，全面普及了九年義務教育，成為中國教育發展的里程碑，同時也樹立了中國教育督導制度的權威。為推動義務教育均衡發展，促進教育公平，教育部于2012 年印發實施了《縣域義務教育均衡發展督導評估暫行辦法》，并于2017 年印發 《縣域義務教育優質均衡發展督導評估暫行辦法》。截至2020 年底，全國96.8%的縣實現義務教育基本均衡發展，優質均衡發展督導評估穩妥起步。這一系列驗收制度，在著眼于縣域義務教育發展評估的同時，均把學校達標作為評估認定的先決條件，強力推動了每一所學校的發展。此外，各地還紛紛建立了各種規范化學校、示范校、星級學校、特色學校等評選認定制度，使評估驗收成為推動中小學發展的王牌武器。

（二）有力促進中小學難點、熱點問題解決的專項督導檢查制度

1989 年，原國家教委印發《關于對中小學教育工作開展五項督導、檢查的通知》，對中小學德育工作薄弱環節改善情況、教育經費增長政策和教師經濟待遇改善的落實情況、校舍中危房改造情況、中小學生流失的制止情況、亂收費現象的糾正情況等進行督導檢查，專項督導檢查制度由此登上歷史舞臺。多年來，教育督導部門對中小學開展了大量專項督導活動，如德育工作、減輕學生過重課業負擔、語言文字工作、體育衛生藝術工作、安全工作、基本辦學條件改善、教師隊伍建設、教育信息化建設、學生營養改善等專項督導，并及時受理舉報、督辦有關熱點問題，使專項督導檢查成為解決學校發展難題、促進學校規范發展的常規武器。

（三）監督指導中小學全面落實教育方針、全面提高教育質量的綜合督導評估制度

20 世紀90 年代，在積極推進“兩基”的同時，國家就對中小學提出了“兩全”要求，即“全面貫徹教育方針、全面提高教育質量”，系統、全面的中小學督導評估制度應運而生。1991 年，原國家教委印發 《普通中小學校督導評估工作指導綱要》，中小學督導評估制度開始建立。1997 年，《普通中小學校督導評估工作指導綱要（修訂稿）》 印發，進一步突出了對素質教育實施的督導評估要求。此后，教育部先后印發了 《關于進一步加強中小學校督導評估工作的意見》等，各地也積極探索對中小學校的綜合督導評估，這一制度成為引領學校發展的引擎。伴隨教育公平的推進，教育質量日漸成為教育發展的時代主題。2013 年，教育部印發 《關于推進中小學教育質量綜合評價改革的意見》。2021 年，教育部等六部門印發 《義務教育質量評價指南》，體現了教育質量正成為督導評價的核心議題。

（四）為中小學提供了全天候、常態化監督指導保障的督導責任區和掛牌督導制度

評估驗收制度、專項督導制度、綜合督導評估制度以其正式性、嚴肅性、全面性為中小學提供了監督、評估保障，同時也存在靈活性不足、指導性不夠的問題。在河南焦作、山東濰坊、湖南醴陵等地嘗試的基礎上，2012 年，教育部印發了 《關于加強督學責任區建設的意見》，并在同年9 月國務院頒布的 《教育督導條例》 中對督導責任區制度進行了規定。隨后，國務院教育督導委員會辦公室于2013 年印發了 《中小學校責任督學掛牌督導辦法》 《中小學校責任督學掛牌督導規程》 《中小學校責任督學工作守則》，以及于2015 年印發了 《中小學校責任督學掛牌督導創新縣（市、區）工作方案》，這一系列文件，更加細化、更具有可操作性，對所有中小學全覆蓋的責任督學掛牌督導制度建立起來。這一制度的建立，使督學隊伍迅速壯大，督導手段進一步豐富，督導功能得到極大拓展，教育督導重心進一步下移，全天候、常態化的督導制度成為標配。

（五）為中小學高質量發展提供精準體檢的教育質量監測制度

在通過各種方式對中小學進行督導評估的同時，隨著教育決策、改進實證化的迫切需求和技術手段的不斷進步，教育監測成為必需和可能。教育部先后成立了基礎教育監測中心和基礎教育質量監測中心，開展了初中輟學、辦學條件、教育質量等專項監測和義務教育發展狀況常規監測活動。從2007 年開始試點、2015 年起正式實施的義務教育質量監測制度，突出診斷改進功能，以全面的指標體系和先進手段對國家和區域義務教育質量進行分析，成為非常有影響的中國“PISA”，為學校改進提供了很好的參照。許多地方教育監測機構也紛紛行動，開發出大量監測項目，以學校為單位收集信息、為學校提供診斷結論成為質量監測的重要方面，起到了傳統經驗式督導評價難以起到的作用，使教育監測越來越成為不可缺少的現代化督導評價武器。

二、我國中小學督導評價制度的亮點

通過以上梳理分析不難發現，從橫向看，我國中小學督導評價制度已經形成了多元互補的制度組合，對中小學發展起到了全方位的保障作用。從縱向看，我國中小學督導評價制度從無到有，不斷總結實踐經驗，充分借鑒世界先進督導評價理念，制度內涵不斷豐富，形成了非常鮮明的特色，呈現出很多制度亮點，除了在 《教育督導條例》 及許多規范性文件中有所體現之外，最新的一些政策集中體現在 《意見》 《總體方案》 的相關規定中。

（一）在督導評價主體上，由政府一元主體向多元主體轉變

近年來，隨著管辦評分離改革和現代學校制度建設的推進，第三方評價和學校自評制度建設成為發展趨勢。《意見》 提出，建立教育督導部門統一歸口管理、多方參與的教育評估監測機制。指導學校建立自我督導體系，優化學校內部治理。積極探索建立各級教育督導機構通過政府購買服務方式、委托第三方評估監測機構和社會組織開展教育評估監測的工作機制。《總體方案》 提出，構建政府、學校、社會等多元參與的評價體系，建立健全教育督導部門統一負責的教育評估監測機制，發揮專業機構和社會組織作用。嚴格控制教育評價活動數量和頻次，減少多頭評價、重復評價，切實減輕基層和學校負擔。

（二）在督導評價內容上，由重視辦學條件評估向重視教育質量評價轉變

無論是區域義務教育發展的評估驗收，還是中小學綜合督導評估，總的來看，經歷了一個從重視條件的合格性評估到重視素質教育實施的規范性評估，再到突出整體辦學質量的標準性評估的過程，評估內容越來越全面，越來越重視標準的引領作用，越來越把育人質量作為評估的焦點。義務教育學校重點評價促進學生全面發展、保障學生平等權益、引領教師專業發展、提升教育教學水平、營造和諧育人環境、建設現代學校制度及學業負擔、社會滿意度等情況。普通高中主要評價學生全面發展的培養情況，把實施學生綜合素質評價、開展學生發展指導、優化教學資源配置、有序推進選課走班、規范招生辦學行為等作為評價的重點內容。

（三）在督導評價方法上，由經驗式向現代化方法體系轉變

督導評價信息的收集、分析和處理的方式方法直接影響著督導評價的結果與成效。多年的制度構建，已經形成了比較科學的督導評價方法體系，這在不同政策文本中均有要求。如 《中小學校責任督學掛牌督導辦法》 明確責任督學可采取隨機聽課、查閱資料、列席會議、座談走訪、問卷調查、校園巡視等方式進行經常性督導。《意見》 對大力強化信息技術手段應用，充分利用互聯網、大數據、云計算等開展督導評估監測工作提出了要求。

（四）在督導評價功能上，從過于重視問責向問責與改進并重轉變

隨著督導評價的不斷深入，教育督導評價工作的理念不斷變革，對其問責和改進功能的辯證把握越來越準確。鑒于傳統督導評估活動過于重視鑒定和問責，現代督導評價更加強調監督與指導并重，問責與改進并重，最具代表性的就是義務教育質量監測制度的建立。開展義務教育質量監測，是為了客觀反映義務教育階段學生學業質量、身心健康及變化情況，深入分析影響義務教育質量的主要原因，為轉變教育管理方式和改進學校教育教學提供參考，引導社會樹立正確的教育質量觀，糾正以升學率作為評價學校和學生唯一標準的做法，從而推動義務教育質量和學生健康水平不斷提升。這一監測的目的集中體現了教育評價的改進功能。

三、我國中小學督導評價實踐中的突出問題及完善督導評價制度的相關建議

盡管我國中小學督導與評價制度已有比較完善的體系，政策規定也有不少亮點，但因種種原因，在實踐中仍有不少突出的問題。一是部分督導評價制度融合不到位。督導、評價、監測貫通不夠，許多督導活動仍然以經驗式定性判斷為主，缺乏監測、評估等手段的實證支持，內外有機結合的督導評價體制不夠完善。二是有些督導評價功能整合不到位。中小學督導評估的鑒定功能、篩選功能、改進功能在一定程度上還處于割裂甚至對立狀態，沒有很好地兼容。三是部分督導評估方式方法改革不到位。有些督導評價模式僵化、單一，信息化、數據化督導評估進展還比較緩慢。四是部分督導評價活動統籌不到位。督導評估活動過多的現象在一定程度上仍然存在，學校迎檢迎評負擔依然較重。

當前，督導評價改革已進入深水區，我們要在已有基礎上針對存在的不足精準施策，進一步增強中小學督導評價制度的系統性、科學性、規范性，以提高督導評價活動實效。

一是促進督導評價制度融合。在制度銜接上，督導、評估、監測既各有側重，又相互支撐，監測為評估提供數據和事實依據，評估為督導提供實證的行動前提，督導為評估監測結果運用提供制度保障，對三個方面的制度進行充分融合，發揮督導、評估、監測“三位一體”的制度優勢。在督導評價主體上，應積極培育第三方評價機構，著力建設學校自評隊伍，做到政府、社會、學校相結合，把第三方評價的專業客觀性、學校自我督導評價的主體能動性、政府評價的行政權威性有機結合，優勢互補，形成督導評價合力。

二是促進督導評價功能整合。在督導評價理念上，做到問責與改進的平衡，做到鑒定功能、篩選功能、改進功能兼容，既要堅持問題導向、結果導向，強化責任意識，對于違法失職行為和學校績效進行必要的問責，又要秉承“評價是為了改進”的理念，基于督導評價證據，著力于學校的指導、改進，最終達到促進學校教育質量提高的根本目的。

三是大力改進督導評價方式方法。要積極學習借鑒世界先進的督導評價模式，如荷蘭的“基于風險的督導”、英國的“成比例督導”等，結合本土實際，創造性開展學校督導評價工作。要綜合運用多種工具方法，積極運用互聯網、大數據等技術手段，提高督導評價的科學化水平，構建符合實際的有特色的學校督導評價體系。

四是著力減輕學校迎檢迎評負擔。充分發揮教育督導部門的龍頭作用，切實做到評價工作由督導部門歸口管理，整合精簡評價項目，重視綜合督導評價與專項督導評價有機結合，實地督導評價與在線督導評價結合，真正減輕中小學負擔。