不忘來時路 方知向何行
——新中國教育督導發展的歷程與展望

□田祖蔭

教育督導是我國教育法規定的一項基本教育制度，也是現代教育治理體系的重要組成部分。現代教育督導制度是在清末廢科舉、辦新學的同時，從西方借鑒并引入我國。我國具有崇文重教的傳統，相應重視通過視察巡查推動教育事業的發展。類似教育督導的實踐，可追溯到西周的天子“視學”、隋朝的學官“督學”。新中國成立后，教育督導制度不斷演進發展，伴隨全國教育事業發展和共和國成長，逐步走向規范化、制度化，在體制機制、法律依據、督學隊伍、督導實踐等方面不斷取得了突破性進展。目前，作為發展中國家，我國舉辦著世界上最大規模的教育，教育督導有力保障了教育法律、法規和方針、政策的貫徹執行，為提高教育質量、促進教育公平、服務教育決策提供了有力支撐，為辦好讓人民滿意的教育發揮了保駕護航作用。不忘來時路，方知向何行。回望共和國教育督導70 多年的歷史進程，有五個精彩瞬間閃耀光芒、鼓舞人心，為教育督導新時代再出發、再開拓提供了持續動力和可資借鑒的寶貴經驗。

第一個精彩瞬間：建國初期，制度創立

1949 年，剛剛從戰爭硝煙和民族壓迫中浴火重生的新中國，百廢待興。當時全國5.5 億人口中，80%是文盲。中央政府明確要求，要“有計劃地、有步驟地改革舊的教育制度”，“有計劃地、有步驟地實行普及教育”。教育督導在這一時期得到了黨和政府的高度重視，被納入新中國教育事業發展整體規劃，承擔起推動構建新中國教育體系、發展新中國教育事業的歷史重任。

（一）教育部設一廳五司，視導司是其中之一

新中國成立后，中央人民政府教育部隨即成立，內部設立辦公廳、高等教育司、中等教育司、初等教育司、社會教育司，同時還設立了視導司，專門履行教育督導職能。當時視導司的主要任務集中在檢查中央政府的教育政策執行、視察各級各類學校的教學工作以及研究教育政策、制定有關教育法規等方面。與此同時，在各大區和省、市、縣各級教育行政部門也專設視導機構——監學室或視學室（科、組）。可以說，伴隨新中國的誕生，共和國教育督導制度初步創立。

（二）督導，自此登上共和國教育發展的歷史舞臺

在新中國成立初期教育資源非常有限、教育管理力量十分薄弱的情況下，黨和國家著眼長遠，對教育督導工作高度重視，“督導可以幫助系統地解決一些重大問題”成為共識，督導在國家教育管理體系中的關鍵地位和重要功能得到認同。正是在上述思想的指引下，教育督導制度得以初步確立，為今后的發展壯大奠定了認識基礎。在這一時期，督導機構相繼建立、督導隊伍從無到有、督導實踐逐漸開展，掀開了共和國教育督導事業發展的序幕。遺憾的是，在一個時期，受“左”傾思想的影響，教育督導工作被一度削弱。“文革”期間，教育督導工作全面停滯。

第二個精彩瞬間：小平同志指示，全面恢復

粉碎“四人幫”后，教育領域最重要也最迫切的工作就是撥亂反正，遵循教育規律，理順教育秩序，進行教育改革。隨著改革春風的到來，教育督導制度得以全面恢復和重建。

（一）黑暗中的啟明星——小平指示指引督導制度重建

1977 年，小平同志在“教育戰線的撥亂反正問題”的講話中，提出了恢復我國教育督導機構和制度的設想，明確指示“要健全教育部的機構。要找一些四十歲左右的人天天到學校里去跑。搞四十人，至少搞二十人專門下去跑。要像下連隊當兵一樣，下去當 ‘學生’，到班里聽聽課，了解情況，監督計劃、政策等的執行，然后回來報告。這樣才能使情況反映得快，問題解決得快。可以首先跑重點大學，跑重點中學、小學。這些就是具體措施，不能只講空話。”小平同志樸實的話語，如同黑暗中的啟明星，為教育督導工作的恢復發展指明了方向。小平同志的指示很快得到落實，1978 年初，時任國務院副總理王震推薦王季清、蘇零揚、姚文、楊濱四位老同志到教育部任巡視員，并在中學司設視導室，教育督導制度開始恢復重建。

（二）實事求是、問題導向——教育督導工作煥發生命力

小平同志恢復教育督導的設想樸實而具體，直接講措施，不講空話。明確指出要派人專門“下去跑”，“要像下連隊當兵一樣，了解情況，回來報告”，處處體現了督導工作要接地氣，督導人員要俯下身子、深入基層的要求。強調督導工作最主要的任務就是掌握教育真實情況、聚焦解決突出問題，形成了我國教育督導工作求真務實的優良作風。多年來，哪里有教育熱點難點問題，哪里就有教育督導的身影。教育督導始終沖在教育第一線，堅持貼地而行，真槍真刀、把準命脈，查出真問題，督出真成效。這種實實在在的作風，正是教育督導的生命力所在。

第三個精彩瞬間：“兩基”國檢，打響品牌

隨著改革開放和社會主義現代化建設的步伐不斷加快，國家對人才的需求更加迫切，普及九年義務教育和掃除青壯年文盲成為時代的要求和歷史的選擇，擺上了共和國的重要日程。1992 年，黨的十四大提出到20 世紀末全國實現“基本普及九年義務教育，基本掃除青壯年文盲”的戰略目標。1994年，全國教育工作會議把“兩基”確定為當時一個時期我國教育發展的重中之重。時任國務院副總理李嵐清指出，“督導工作是實現‘兩基’ 目標的有力保證”。這樣，教育督導在20 世紀末承擔起了推進“兩基”的光榮使命，“兩基”也成為教育督導淬煉成鋼的舞臺。

（一）實踐證明，教育督導可以幫助國家辦大事

從1993 年“兩基”督導評估試驗收，到1994 年全國第一批實現“兩基”縣（市、區）名單公布；從20 世紀90 年代“三步走”戰略，到2000 年全國“雙八五”目標的實現；從21 世紀的“兩基”攻堅、實現免費義務教育，到2012 年全國“兩基”總結表彰大會，教育督導走過了一段光輝歷程。20 年來，教育督導咬住青山，久久為功，一路高歌，步履堅定。落實 《中華人民共和國義務教育法》 和黨中央、國務院方針政策，督促地方各級政府全面完善義務教育經費投入和管理體制，改善辦學條件，優化教師隊伍，提高入學率，降低文盲率，讓每個孩子都能“有學上”，讓青壯年文盲都能識字、計算并掌握從業本領，這些都離不開督導的督促和指引。實踐證明，“兩基”已成為我國教育發展史上的里程碑；這個里程碑上，鐫刻著教育督導不可替代、不可磨滅的功績。

（二）實踐探索，定義中國特色教育督導新格局

實現“兩基”，教育督導發揮了重要作用；同時，“兩基”也為教育督導改革和發展提供了舞臺。多年的實踐探索，幾代督導人的經驗總結，形成了我國現代教育督導理論與機制的全新范式。完善教育治理體系，構建了決策、執行、監督“三位一體”的總框架；高舉“督政”大旗，開創了中國特色教育督導新機制；完善驗收辦法和評估技術，形成了重科學、講實效的督導評估方法和路徑；“千山萬水、千家萬戶、千言萬語、千方百計”，書寫了我國督導人的干事作風和精神面貌。“兩基”的評估驗收，積累了督導經驗，擴大了督導影響，鍛煉了督導隊伍，樹立了督導權威，為我國教育督導制度的建立完善奠定了堅實基礎。

第四個精彩瞬間：頒布 《條例》，規范運行

經過改革開放30 多年的恢復發展，教育督導事業不斷壯大，初步形成了中國特色的教育督導制度，亟需提煉理論成果、總結實踐經驗，從法律上進一步確立教育督導地位，明確督導職能。2012年秋天，對于督導戰線而言，是一個豐收的季節，“八年磨一劍”的《教育督導條例》（簡稱 《條例》）正式頒布，教育督導工作真正做到了有法可依、有規可循。

（一）教育督導事業進入“國家級”層面

制定 《條例》，是黨中央、國務院印發的 《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》 作出的部署。《條例》 的頒布，使我國教育督導制度與組織建設取得里程碑式的突破，教育督導從此提升到“國家級”層面。之前，督導工作的主要依據是1991年原國家教委頒布的 《教育督導暫行規定》，屬于部門規章。《條例》 的頒布則使教育督導的工作依據上升為國家行政規章，具有了法律法規的強制性，教育督導的權威性大大提升。同年成立的國務院教育督導委員會，由分管教育的國務院領導同志擔任主任，教育部部長和國務院協助分管教育的副秘書長擔任副主任，級別之高，前所未有，國際少有，充分體現了黨中央、國務院對教育事業的高度重視和辦好中國特色、世界水平教育的決心。這個委員會的成員包括國家發展改革委、公安部、財政部、監察部等10 多個部門的負責同志。隨后，31 個省（自治區、直轄市）教育督導委員會也相繼成立，構建了高層級的中央領導，多個職能部門橫向覆蓋，中央、省、市、縣四級縱向延伸的教育督導組織架構，形成了督導的強大合力。

（二）從法制上解決了長期存在的關鍵問題

《條例》 的頒布，標志著我國教育督導進入法制化軌道，其重要意義在于從法制層面解決了督導長期面臨的一些關鍵問題，比如，在范圍上明確把各級各類教育納入督導范圍，督導對象擴展到下級政府及其職能部門、各級各類學校和教育機構，實現了“全覆蓋”。在體制上健全了決策、執行和監督相互協調的教育管理模式，突出了督學在教育督導中的重要地位，建立了定期督導機制、限期整改機制和公報機制等。在實施規范上明確了教育督導機構的職權，把教育督導分為綜合督導、專項督導和經常性督導三類，并確定了嚴格的程序。目前，全國已有近三分之二的省（自治區、直轄市）制定或修訂了地方教育督導法規，教育督導的法治化建設不斷推進。

第五個精彩瞬間：出臺 《意見》，深化改革

十八大以來，教育督導工作走上了全面改革、加速發展的快車道。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》 《關于深化教育體制機制改革的意見》 等重大文件，都對教育督導提出了要求、提供了依據，同時也吹響了新一輪教育督導改革的號角。十九大以來，在新的歷史條件下，教育督導已覆蓋各級各類教育，涉及教育的各個方面，直接關系教育改革發展穩定大局，關系中國特色社會主義事業全局，方方面面高度關注，黨中央寄予厚望。習近平總書記明確指示，督察是抓落實的重要手段，要加強和改進督察工作。王滬寧同志多次強調督導要“推動教育領域突出矛盾和問題的解決，關鍵是 ‘長牙齒’”。孫春蘭同志連續作出批示，要求抓緊就教育督導體制改革拿出有針對性、有力度、“長牙齒”的方案。2019 年11 月，中央全面深化改革委員會第十一次會議審議通過督導改革文件。2020 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于深化新時代教育督導體制機制改革的意見》（簡稱 《意見》），著眼新時代完善國家治理體系和教育事業發展全局，針對教育督導工作存在的實際問題，對深化教育督導體制機制改革作出系統部署，成為新時代教育督導工作總的指導和遵循，為新時代教育督導事業發展樹立了新航標。

（一）明確改革目標，開啟“教育督導2.0”

通過這次深化教育督導體制機制改革形成的督導制度安排，可以認為是“教育督導2.0”，這是教育督導體系的自我更新和完善，最大亮點是“長牙齒”。《意見》 為我們指明了通往“教育督導2.0”的路徑，就是要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和全國教育大會精神，緊緊圍繞確保教育優先發展、落實立德樹人根本任務，以優化管理體制、完善運行機制、強化結果運用為突破口，不斷提高教育督導質量和水平。到2022年，將基本建成全面覆蓋、運轉高效、結果權威、問責有力的中國特色社會主義教育督導體制機制。其中，督政要構建對地方各級政府履行教育職責的分級督導評價機制，重點是督促落實黨和國家教育方針及黨中央、國務院重大政策；督學要建立國家統籌設立標準、地方為主組織實施，對學校落實立德樹人、規范辦學行為進行督導的工作機制，重點是督促落實立德樹人；評估監測重在建立歸口管理，專業機構和社會組織多方參與的評估監測機制，重點是聚焦教育質量，引導各級各類教育高質量發展。

（二）全面發力、創新舉措，切實落實“長牙齒”

“長牙齒”是中央領導同志對教育督導工作提出的新要求，也是教育督導發揮實效、推動解決教育領域積累問題的根本之策。《意見》著眼于教育督導“長牙齒”，從管理體制、運行機制、問責機制、督學聘用管理和保障機制五大方面提出了24 條改革舉措，都是真招實招。在督導管理體制改革方面，突出確保督導機構獨立性，全面落實教育督導職能，提出了完善教育督導機構設置、充分發揮教育督導委員會成員單位作用、強化對地方各級教育督導機構的領導等改革舉措，特別提出各省（區、市）要結合實際，比照國務院教育督導委員會的架構，完善教育督導體系。在督導運行機制改革方面，按照“面上構建體系，點上打造品牌”的思路，從督政、督學、評估監測“三位一體”的教育督導體系出發，提出落實督導職能的“品牌”業務。在加強對地方政府履行教育職責的督導上，開展對省級人民政府履行教育職責評價、教育熱點難點問題和重點工作專項督導、義務教育均衡發展評估認定和監測復查、義務教育薄弱環節改善與能力提升等工作。在加強對各級各類學校的督導上，聚焦督學管理與能力提升，完善督學責任區制度，推動督學落實常態督導，督促學校規范辦學行為。在加強和改進教育評估監測上，繼續開展國家義務教育質量監測、博士碩士學位論文抽檢等，建立健全覆蓋幼兒園、義務教育、職業教育、高等教育等各級各類教育的評估監測制度，引導督促學校遵循教育規律，聚焦教育教學質量。在督導問責機制改革方面，極大地豐富了督導結果運用和問責手段，從報告、反饋、整改、復查、激勵、約談、通報、問責等方面提出了推動教育督導“長牙齒”的關鍵舉措，明確問責主體，規范問責方式，建立以問題為中心，以整改為目的，以公開為利劍的督導問責流程，推動樹立督導權威。在督學聘用和管理改革方面，明確要建設一支數量充足、結構合理、業務精湛、廉潔高效、專兼結合的督學隊伍。創造性地提出從退休時間不長且身體健康的黨政干部、校長、教師、專家中聘用專職督學的做法，保證督學隊伍的穩定。還提出加強督學培訓和監督管理，提高督學專業化水平，強化督學實績考核，建立督學激勵與退出機制等舉措。在督導保障機制改革方面，從法治建設、條件保障、信息化平臺、督導研究等幾個角度加以強調，特別明確了各級政府將教育督導工作經費納入本級財政預算，妥善解決教育督導工作人員尤其是兼職督學因教育督導工作產生的通訊、交通、食宿、勞務等費用。《意見》的出臺是落實教育督導“長牙齒”的起點。下一步，教育督導戰線將以貫徹 《意見》 為主題主線，推動各項改革措施落實落地，著力開創新時代教育督導新局面。

當前，我國發展正處在一個新的歷史交匯點，我們已在實現全面建成小康社會目標的基礎上，向著第二個百年奮斗目標邁進，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，教育督導也將掀開新的篇章。站在這個特殊的時間節點回首與展望教育督導工作，有著特別的意義。這五個精彩瞬間，正是新中國教育督導發展壯大的縮影，是教育督導事業發展智慧與經驗的結晶。總結起來就是在黨和國家領導高度重視的基礎上，做到了三個“始終堅持”。始終堅持一顆初心，那就是教育督導為人民，緊盯人民群眾關切的教育問題，以人民滿意為使命。始終堅持一項任務，那就是服務教育改革與發展大局，為教育改革發展“保駕護航、減壓提效”。始終堅持一個作風，那就是求真務實、勇于革新，面對新形勢、新困難，做到實事求是、問題導向，保持刀刃向內的自覺和敢于較真碰硬的勇氣。

國運興衰，系于教育。在國家、民族發展新起點，在教育改革縱深推進的歷史關鍵期，黨和國家對教育督導寄予厚望。我們將帶著這份使命感和責任感，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大、十九屆二中、三中、四中、五中全會精神和全國教育大會要求，立足完善中國特色現代教育治理體系，緊緊圍繞確保教育優先發展、落實立德樹人根本任務，按照“督政不忘政治、督學不忘學習、督法不忘方法、督事不忘求是”的要求，打造講政治、懂教育、敢擔當的督學隊伍，不斷提高教育督導質量和水平，當好中國教育辦學標準底線的“守護神”，當好中國教育辦學質量底線的“守護神”，為辦好人民滿意的教育、實現中華民族偉大復興的中國夢作出新的更大貢獻。