加強射陽縣蠶種市場管理的思考

周 帥

（江蘇省射陽縣農業干部學校，江蘇射陽224300）

射陽縣地處蘇北黃海之濱，蠶桑生產從上世紀60年代起步，70～90年代快速擴張，90年代至今處于穩中有升態勢。近年來，年蠶種飼養量近16萬張，列江蘇省縣區級第3位、鹽城市縣區級第2位。2020年桑園面積達4102 hm2，為全國聞名的優質繭生產基地。全縣圍繞蠶桑生產的配套工業企業已成地方產業特色，全縣先后建立4個繅絲加工單位，每年總消化優質繭達800萬kg，年生產優質白廠絲95萬kg；在重點蠶區特庸鎮新建中耀蠶種場一個，規模為年制種10.8萬張，總體上具備生產、加工、銷售一條龍的集群發展優勢。然而，在蠶業發展的過程中，也存在著蠶種市場混亂的困擾，一定程度上阻滯了蠶業的健康發展，亟待依法依規加強管理。

1 射陽縣蠶種服務的現狀

射陽縣蠶桑生產立足南部特庸、盤灣、洋馬3鎮，持續穩步推進規模化發展，蠶種供需已逐漸向優勢地區集中，區域特色增強。2010～2020年，上述三鎮桑園面積和飼養數量平均年遞增4.5%。就年度蠶繭總產值來說，特庸鎮由5650萬元增加到21356萬元，增加了15706萬元，增長了278%；盤灣鎮由3630萬元增加到9480萬元，增加了5850萬元，增長了162%；洋馬鎮由682萬元增加到1280萬元，增加了598萬元，增長了88%。另一方面，本就處于非重點地區的興橋鎮、新坍鎮、黃沙港鎮則呈下降趨勢，其年度蠶繭總產值由4986萬元降至2680萬元，降低了2306萬元，降幅達46%，2020年三鎮蠶種飼養量為0.35萬張，僅占全縣2%，對全縣總量的影響基本可以忽略。

2 目前蠶種管理存在的問題和困擾

2.1 無序購銷現象普遍蠶種來源雜

射陽縣目前飼養的蠶種，從生產經營單位來看，相當一部分主體沒有取得合法的經營資質，從事蠶種生產和經營卻沒有按規定獲得蠶種生產經營許可證，在向蠶農出售蠶種前也未按規定向農業農村主管部門備案。在主渠道之外私自購銷蠶種，已是較為普遍的現象，其用種數量占到全縣總數的40%左右，由于所購蠶種沒有經過蠶種法定質量檢驗機構檢測，也沒有蠶種生產單位銷售委托證明，為蠶種飼養中出現的風險埋下隱患。從蠶種產地來看，涵蓋江蘇、浙江、山東、廣西、安徽多地，市場存量品種僅有60%左右為省內蠶種場制種并由省蠶種管理所調度。縣鎮蠶業技術指導部門在小蠶共育期間入戶指導和孵化率調查時發現，進入農戶飼養的近40%蠶種，為蠶農或重點鎮的共育大戶根據飼養經驗，自行從一些無經營資質單位購進。

2.2 蠶農法律意識淡薄辨別能力弱

很多蠶農聽信不法分子的片面宣傳，不了解蠶種生產、經營單位的從業資質情況，只看張種粒數、發育進度，不問品種產地來源和主要技術指標，缺乏由種子標簽辨識種子質量的技能和意識，更不知道所購蠶種是否在本地適宜飼養，在無專業權威部門鑒定的情況下，一味偏信供種方所謂抗血液型膿病、抗真菌病的宣傳。

2.3 技術服務隊伍縮減服務不到位

縣級蠶業技術指導在編人員現僅有5人，從1993年至今一直未新進人員，服務隊伍由23人不斷遞減至當前狀況。而鎮村兩級沒有專職蠶種管理人員，既沒有受過系統的專業技術培訓，同時由于身兼數職，分身乏力，技術指導、信息服務都難以精準到位。

2.4 執法力量缺少整合監管難度大

目前，農業綜合執法少數地方改革尚未完成，還有一些職責明合實分。射陽縣執法機構還未印發“三定”，編制數與事權不匹配，原來所屬四支隊伍人員雖然已劃轉但崗位匹配仍不到位。基層中隊從事蠶種執法的人員其身份亟待明確；另一方面，執法經費和裝備保障政策落實不到位，執法人員素質水平亟待加強，作用發揮不明顯。蠶區所在鄉鎮執法中隊缺少蠶桑專業人員，蠶種業務不夠熟悉，致使市場監管有缺位的現象。作為用種者而言，如果購買的蠶種飼養表現較好，未出現生產事故或嚴重減產，即便購進了非法蠶種，在執法調查過程中，往往也不是很配合，給辦案人員在證據提取、詢問調查方面帶來難度。

3 近年來蠶種違法案件查處的體會

3.1 多部門協作是調查取證的捷徑

很多蠶種違法案件沒有現場證據，給調查帶來一定難度。但是每個無證經營、未按規定備案等蠶種違法案件都靠抓現行來定性，既不現實，也會放縱違法行為。對一些拒不配合的當事人，我們與村組基層組織、鎮區派出所聯手，通知買賣蠶種的有關人員逐一核實情況，查明事實，根據處罰程序的規定，以偵查破案的思維和追蹤溯源的理念來取得查辦工作的突破。

3.2 寬泛理解違法行為發生地

筆者認為，在蠶種違法案件查處中，從行政機關履職履責的角度看，對違法行為發生地應當持寬泛理解，不宜做縮小理解。從廣泛意義上看，違法生產經營蠶種的著手地、實施地和結果地，都屬于違法行為發生地。對違法行為的查處，在處罰機關對該行為有管轄權的基礎上，應當加強異地協作辦案、信息互通共享。要正確理解行政執法證證件上列明的執法地域范圍。行政執法證是蠶種執法人員在證件載明的區域內依據法律和規章行使執法權的資格證明。“執法區域”與案件管轄權并不矛盾。執法區域是管轄區域，而不是執法人員活動區域。地域管轄，是指對本行政區域內發生的違法事實（行為）管轄，而不是指對人管轄。違法主體是否在本地，不影響本地機關的管轄權、執法權和調查取證權。

3.3 裁量時謹慎認定從輕處罰

2020年4月21 日，射陽縣農業農村局行政執法人員根據群眾舉報，對興橋鎮新陽北路某種子經營店開展執法檢查，在經營場所發現當事人正在銷售標簽內容不符合規定的蠶種。經現場提取的證據發現，當事人銷售的蠶種未通過國家或省級審定，至案發時當事人一共購進了160張，按照35元/張的價格已銷售30張。2020年4月23日，當事人主動來到執法機關，表示已認識到銷售未經審定蠶種的違法性，并送交30張未經審定的“×××”蠶種，上述蠶種系已銷售部分。這種行為應該可以認定為主動消除或主動減輕違法行為危害后果；如果出于逃避處罰的目的去私下處理涉案違法產品，不可以適用從輕或減輕處罰。

4 當前蠶種市場管理的思考

指導思想是響應國家推動現代種業發展的號召，以良種富農為目標，以“雙打行動”為主線，合力營造規范有序的蠶種市場。

4.1 蠶種執法必須納入農業綜合執法體系

自1999年起，農業部門即在系統內探索推進農業綜合執法改革，努力改變多頭執法、力量分散、行業薄弱等弊端，而蠶種管理與執法僅在部分重點蠶區有設置，覆蓋的地區在全國占比很小，蠶種執法隊伍執法裝備保障、人員定崗設置等問題比較突出。當下，應抓住農業綜合執法改革的契機，開創性地解決制約蠶種生產經營執法的制度性障礙和根本性問題。

4.2 加強蠶種生產經營使用主體法規培訓

利用高素質農民培育、新型職業農民培訓的契機，以《中華人民共和國種子法》、《江蘇省蠶種管理辦法》為主要內容，覆蓋蠶種檢查必備的《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》等部門規章，進行系統的守法、用法培訓。

4.3 健全蠶種生產經營全過程可追溯機制

在蠶種執法檢查中，實行首查必查臺賬制度。蠶種生產經營單位要做好蠶種經營檔案管理工作，其中經營單位對蠶農所訂種數量、品種、各戶領種數量等建立相應的檔案，具體記載項目嚴格按照《中華人民共和國種子法》第三十六條之規定，對未按規定建立種子生產經營檔案，以及銷售蠶種未向農民開具銷售憑證的，依照《中華人民共和國種子法》、《江蘇省種子條例》的規定嚴肅查處，裁量標準按照農業農村部《規范農業行政處罰自由裁量權辦法》。

4.4 完善蠶種質量監測體系保護蠶農利益

在春秋兩季，縣農業農村局依法對生產、經營的蠶種質量進行監督抽查，與水稻、小麥、玉米等主要農作物種子市場抽檢一起統籌安排，將該項抽查列入年度種子監管計劃。加強家蠶主要病害和農藥中毒的預防工作，對不得已臨時使用低于國家、行業質量標準或者其他非法定情形的要明確規定，同時必須由政府批準；在蠶種生產事故鑒定方面，借鑒縣農作物生產事故鑒定的經驗和好的做法，可以將有關專業人員在業務培訓后，協調職能，合署辦公，以實現快速調查蠶種質量事故和技術鑒定工作，從社會穩定和維護蠶農利益的角度，做好蠶種質量糾紛的調解和處理。

4.5 結合“雙打”行動提高蠶種執法效率

在種子“雙打”專項行動中，將蠶種執法列入重要位置，通過典型案件的查處來震懾違法行為。概括為三項工作內容，即整治三類違法行為：一是推廣銷售未經審定的蠶品種，包括已通過審定但后來經省級主管部門公告退出的品種；二是銷售標簽內容不符合規定的蠶種，特別是沒有按照《農作物種子標簽和使用說明管理辦法》規定，缺少必須標注的內容。通過近幾年的精準打擊，蠶種標簽和使用說明的內容已經趨于規范，但還不到松懈之時。三是生產經營蠶種未按許可證的規定。整頓和規范蠶種生產經營主體，堅決打擊非法包裝的違法企業和經營門店，堅決維護品種權人和廣大蠶農的合法利益，保障蠶農用種安全。