多舉措保障產業用地，提高土地產出率
——以河北省唐山市為例

唐山市自然資源和規劃局 李勝男 吳柳 史玉姣

1 土地產出率的內涵和意義

土地產出率是指土地單位面積上生產的服務和物品的價值總量：土地產出率=GDP產值/土地面積

它是衡量一個地區經濟發展水平的重要指標，產出率越高說明土地利用的經濟效益越好，集約度較高。

2 產業用地利用現狀

2.1 唐山市整體土地產出率逐年提高，土地集約利用水平逐步提高

2015～2018年，唐山市平均土地產出率為49.06萬元/公頃，僅為北京市的16%、天津市的31%。與沿海第二方陣城市相比，唐山市土地產出率約為寧波市的32%、徐州市的88%。在河北省內部，唐山市平均土地產出率較高，是全省平均水平的2.1倍、石家莊市的1.1倍。

唐山市土地產出率與京津、沿海第二方陣城市相比仍有一定差距，在省內處于較高水平，但增速較緩，說明唐山市需進一步提高土地利用效益，嚴格用地供給，切實提高土地產出。

2.2 一產用地利用率較高，需繼續發揚優勢

2015～2018年，唐山市一產平均土地產出率為5.82萬元/公頃，為北京的5.4倍、天津的2.4倍。與沿海城市相比，唐山市為徐州的71%、大連的1.3倍、青島的1.3倍、寧波的1.2倍。在河北省內部，唐山市一產平均土地產出率較高，是全省平均水平的2.3倍、石家莊市的1.2倍。

唐山市一產土地產出率較高，農用土地集約利用程度高于京津、沿海第二方陣城市，高于全省平均水平，說明唐山市縣域農業經濟發展較優，縣域特色產業發展取得較好成績，下一步需把縣域經濟放在更突出位置，多點攻堅，同向發力，在培育特色產業上取得進一步突破。

2.3 二、三產用地利用率與其他地方差距較大

2015～2018年，唐山市二、三產平均土地產出率為184.71萬元/公頃，為北京的30%、天津的43%；與沿海城市相比，唐山市為青島的45%、大連的65%,寧波的66%、徐州的1.5倍；在河北省內部，唐山市是石家莊市的79%、全省平均水平的1.4倍。

唐山市二、三產土地產出率與京津、沿海城市差距較大，在省內低于石家莊，高于全省平均水平。唐山市是京津唐工業基地中心城市，處于產業轉型升級階段，第二產業傳統優勢產能壓縮，而新興產業不夠大、現代服務業不夠優，需進一步調整二、三產業結構和工業內部結構，堅持一手抓傳統支柱產業做優做強、一手抓戰略性新興產業攻堅提速，加快產業發展邁向中高端。

2.4 開發區工業用地利用率差距較大，發展不平衡

2018年，唐山市18個國家級開發區工業用地平均產出率為7395.78萬元/公頃，其中，7個開發區的工業用地產出率高于平均產出率。18個國家級開發區中，工業用地產出率最高的是高新技術產業開發區，達到了23414.44萬元/公頃；工業用地產出率在7000～11000萬元/公頃之間的開發區有6個，占開發區總數的33.33%；在2000～7000萬元/公頃之間的有9個，占比50%；曹妃甸經濟開發區工業用地產出為509.63萬元/公頃，曹妃甸綜合保稅區僅為39.23萬元/公頃。

2018年，唐山市18個國家級開發區工業用地畝均稅收為20.8萬元畝，其中，有6個開發區畝均稅收高于全市平均水平，在26～45萬元/畝之間，占開發區總數的33.33%；有5個開發區畝均稅收在12～19萬元/畝之間，占比27.78%；剩余7個開發區畝均稅收均小于9萬元/畝，尤其是曹妃甸經濟開發區和曹妃甸綜合保稅區，畝均稅收不足1萬元/畝。而自然資源部公布的2018年度國家級開發區工業用地畝均稅收為45.8萬元/畝，故唐山市整體低于全國平均水平。

唐山市各國家級開發區工業用地產出率和畝均稅收差距較大，且低于全國水平，表明唐山市工業用地集約利用程度較低，各開發區之間發展不平衡，未來開發區產業用地供給需持續強化畝均效益，進一步加大規上工業企業進園區的力度，對有條件、新建設的規上工業企業原則上都應向園區聚集，防止四面開花，嚴格節約集約用地。

3 產業用地供給的建議

3.1 規劃先行，謀定而后動

基于唐山城市定位，編制國土空間規劃，與京津規劃銜接。當前唐山市正編制國土空間規劃，在規劃編制中應結合唐山市發展定位，進一步優化產業結構，推進產業轉型升級，切實解決唐山市與京津產業分工不合理、產業合作不緊密等問題；進一步推進市場一體化進程，促進資本、技術、產權、人才、勞動力等在區域內自由流動和優化配置，切實解決京津對我市的“虹吸效應”。

3.2 優化產業空間布局

土地要素向沿海縣區傾斜，重點保障曹妃甸自貿區建設項目用地。要做好“港口+”文章，助推全市經濟高質量發展，就要強力推進產業項目向臨港地區聚集，重點保障曹妃甸自貿區產業用地需求，做大做強優勢產業，提高土地產出率，促進沿海經濟快速發展。

2019年8月31日，河北自貿試驗區曹妃甸片區揭牌。《國務院關于印發6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》（國發[2019]16號）提出，“曹妃甸片區重點發展國際大宗商品貿易、港航服務、能源儲配、高端裝備制造等產業，建設東北亞經濟合作引領區、臨港經濟創新示范區”。借助自貿區貿易便利化政策的東風，曹妃甸未來應重點保障產業用地供應，建設世界一流鋼鐵產業基地、一流石化產業基地、一流綜合貿易大港。

3.3 堅持特色發展

一是，變“項目等地”為“地等項目”，切實保障重點項目、戰略新興產業項目的用地需求。唐山市正處于產業轉型升級攻堅期，三產占比低、二產轉型升級慢，土地產出效率亟待提高。重點項目是經濟增長的支柱，應進一步完善土地儲備制度，提高政府對土地市場的調控能力，保障已有的招商引資項目盡快落地。特別要加快新引進項目完成供地，推進項目盡早開工建設，為產業招商提供強有力的用地支撐。變“項目等土地”為“土地等項目”，重點聚焦數字經濟產業和戰略性新興產業，突出發展新一代信息技術產業、高端裝備制造業、生物產業、新能源產業、節能環保產業、現代應急裝備、機器人、智能軌道交通、新材料、數字創意等產業領域，實現產業招商按地塊索驥，有效提升唐山市產業招商能力和項目服務水平。

二是，保障縣域特色農業產業用地，打造支撐縣域經濟發展的塊狀增長點，助推新型城鎮化發展。縣域經濟是新型城鎮化的重要物質基礎，唐山市按照市縣合力、因地制宜、分類扶持的思路，找準見效最快的領域精準施策，推動縣域特色產業園區化、集群化、品牌化發展，實現多點開花、統籌推進。目前，唐山市已形成26個具有一定規模的縣域特色產業集群，共有生產企業1167家、配套企業559家，2018年實現產業增加值620.6億元，上繳稅金67.5億元。而唐山市一產土地產出率整體呈下降趨勢，為此，在土地要素投放方面，應立足做精做實縣域特色產業用地供應，打造塊狀經濟新增長點。要著力破解縣域經濟發展和新型城鎮化進程中的深層次矛盾，優化產業結構，做精做實農產品加工、特色產業，保障用地供應，促進縣域經濟平穩增長。

三是，將醫療、養老領域用地納入國土空間規劃和年度用地計劃，有序供給醫療康養產業用地，持續打造醫療康養高地。截至2018年底，唐山市60歲以上人口占全市總人口比重已經達到22.6%，且比重逐年提高，已進入了深度老齡化社會。按照市政府印發的《關于唐山市打造醫療康養高地的實施意見》（唐發【2019】18號）和市委十屆九次全會精神，未來要瞄準人民群眾對新時代高品質生活的新期待，辦好惠民實事，持續打造醫療康養高地。為此，對醫療、養老產業用地指標要適當傾斜，優先保障用地指標，可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性年期方式供應土地。納入土地利用總體規劃和土地利用年度計劃，在符合城鄉規劃和社會事業發展規劃的前提下，鼓勵利用閑置用地和房屋資源，開辦醫療、養老等民生服務機構，解決民生服務設施用地緊張問題，激發社會領域投資活力。

四是，打造創新型城市，優化教育、科技環境，用地保障先行。唐山市教育基礎雄厚、師資力量穩定，但高質量發展的教育仍存在不足。按照市委“用最優惠的政策、最良好的環境吸引海內外知名高校、科研機構來唐辦學或聯合辦學”指示精神，堅持“把城市最優質地段、區位用于規劃發展教育事業”和“同步規劃設計、同步招標建設、同步驗收投用，優先教育使用”的“三同步一優先”原則，優先保障教育用地需求。同時，加大社會力量的辦學建設用地供給，社會力量辦學項目享受與公辦學校一致的土地政策，并納入縣（市、區）土地利用總體規劃和年度土地利用計劃，根據縣域義務教育階段學校發展規劃，縣（市、區）預留足夠土地，用于發展社會力量辦學，社會力量辦學選址周邊閑置和待開發土地，優先規劃為其增容預留用地。

五是，積極盤活市中心區存量閑置土地，有序推進重點片區土地供應，保障重點項目用地需求，全面推進城市經濟提質增效。城市經濟是城市轉型的增長點、動能轉換的增量支撐。隨著城市的發展，市中心區（路南、路北）土地逐年減少，為此，要加大力度盤活利用市中心區低效閑置土地，盡快使“批而未供”土地達到清場交地條件，提高存量建設用地利用效率。同時，有序推進站西、東湖、城南等重點片區土地供應，保障主城區以南湖片區、開平東湖片區、路北站西片區和青黃下片區、豐南國豐北區、城南經濟開發區、高新京唐智慧港六大重點片區產業用地需求，推進豐潤區、古冶區兩個外圍組團與中心城區互聯互通、互動發展，全面推進城市經濟提質增效。