“一帶一路”背景下我國農(nóng)業(yè)對外合作中法律體系的完善

四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院 傅昌平 陳敏 王婷

自2013年習(xí)近平總書記提出“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略以來，中國積極與沿線國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)合作伙伴關(guān)系，農(nóng)業(yè)對外合作是“一帶一路”倡議中的一個(gè)重要組成部分，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，1～7月，我國農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口額1380.7億美元，同比增長7.8%[1]。其中，出口418.9億美元，減少3.3%；進(jìn)口961.8億美元，增長13.4%。在中國與沿線國家農(nóng)業(yè)合作交流愈發(fā)緊密的情況下，勢必會(huì)觸及相關(guān)國家政治、經(jīng)濟(jì)利益，甚至產(chǎn)生文化方面的沖突，“如何保障‘一帶一路’持續(xù)地進(jìn)行及實(shí)施下去，需要從法律上予以確認(rèn)[2]。”本文首先將從“一帶一路”倡議下我國農(nóng)業(yè)對外合作的現(xiàn)狀、存在的問題以及問題的解決及完善建議進(jìn)行展開，具體內(nèi)容將從橫向和縱向兩方面就宏觀環(huán)境法、農(nóng)業(yè)針對性立法展開敘述，此外還包括農(nóng)業(yè)合作中的配套措施的問題及完善。

1 我國農(nóng)業(yè)對外合作的法律現(xiàn)狀

1.1 橫向?qū)用娣涩F(xiàn)狀

首先，目前國內(nèi)并沒有一部針對“一帶一路”發(fā)展倡議的頂層立法。截至2020年1月，已有138個(gè)國家與中國簽署“一帶一路”合作文件，沿途國家尤其是東南亞、南亞等地區(qū)的國家農(nóng)業(yè)資源豐富，是我國對外農(nóng)業(yè)投資的重要目的地[3]。而國家間不可避免會(huì)產(chǎn)生一些沖突，而沖突的解決是值得重視的。其次，農(nóng)業(yè)對外合作作為本國對外直接投資的一部分，當(dāng)然也受到境外投資法的調(diào)整。根據(jù)商務(wù)部網(wǎng)站信息，2019年1月，我國境內(nèi)投資者共對全球137個(gè)國家和地區(qū)的973家境外企業(yè)進(jìn)行了非金融類直接投資，累計(jì)實(shí)現(xiàn)投資91.9億美元[4]。我國現(xiàn)存的關(guān)于對外投資的國內(nèi)立法對我國境外投資起到了很好的促進(jìn)和保障作用，但我國對外直接投資的立法仍然存在許多缺陷。

1.2 縱向?qū)用娣涩F(xiàn)狀

首先，《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》作為我國的農(nóng)業(yè)基本法，在我國農(nóng)業(yè)對外交往的過程中仍然需要遵循。在經(jīng)濟(jì)高度全球化的背景下，中國既要做到“引進(jìn)來”，引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，又要做到“走出去”，走上國際舞臺拓展自身實(shí)力，農(nóng)業(yè)合作也是如此。但是，作為我國農(nóng)業(yè)基本法的《農(nóng)業(yè)法》，其中談及到的農(nóng)業(yè)對外交流合作僅有1處，即第四十九條第二款[5]，該款項(xiàng)只強(qiáng)調(diào)了引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)，而并未強(qiáng)調(diào)我國農(nóng)業(yè)合作“走出去”。

其次，我國缺乏針對農(nóng)業(yè)對外合作的行政法規(guī)等行政立法性文件。相較而言，國務(wù)院更注重于發(fā)布指導(dǎo)性的政策文件，比如2016年的《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)對外合作的若干意見》從國家層面明確了農(nóng)業(yè)“走出去”的發(fā)展思路和政策框架[6]，但這些僅僅是關(guān)于農(nóng)業(yè)對外合作的指導(dǎo)性政策文件，并不能起到具有法律強(qiáng)制力的行政立法文件的作用，不能夠系統(tǒng)、全面地對農(nóng)業(yè)對外合作面臨的絕大多數(shù)問題進(jìn)行調(diào)整。

1.3 合作過程中配套層面的現(xiàn)狀

首先，把控好農(nóng)業(yè)合作中的食品安全關(guān)是“一帶一路”背景下我國農(nóng)業(yè)對外合作當(dāng)中的重要環(huán)節(jié)。食品安全問題影響著交易雙方國家國民的生命安全，如果不加以重視，將會(huì)直接影響到中國與沿線國家的農(nóng)業(yè)友好交流合作，而目前我國卻沒有建立一套完善且統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體系。從實(shí)踐中看，“一帶一路”沿線國家安全管理水平參差不齊，部分國家存在安全衛(wèi)生控制體系尚不健全等問題，極易導(dǎo)致發(fā)生食品安全糾紛，增加了雙方合作的難度，也引發(fā)了人們對于食品安全的擔(dān)憂。

其次，解決好我國與“一帶一路”沿線國家進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易時(shí)的稅收問題是農(nóng)業(yè)對外合作中的又一重要環(huán)節(jié)。由于各國政策不一致，相關(guān)稅收的立法體系就會(huì)有一定的差別。且針對不同的國家，稅收體系又有所不同，這對國家之間的貿(mào)易來往造成了一定的困擾。目前我國對外稅收體系所存在的問題主要有三點(diǎn)：稅收制度不健全、稅收制度缺乏創(chuàng)新以及相關(guān)稅收人才稀缺。

2 我國農(nóng)業(yè)對外合作中存在的問題

2.1 宏觀環(huán)境立法亟須完善

2.1.1 “一帶一路”倡議的頂層立法設(shè)計(jì)

一方面，從未來設(shè)想上看，當(dāng)今世界高度全球化，各國區(qū)域合作的成效是1+1＞2的，而“一帶一路”發(fā)展倡議更是在順應(yīng)這一發(fā)展規(guī)律的情況下產(chǎn)生的。處在這樣一個(gè)大環(huán)境下，多個(gè)國家紛紛認(rèn)同并參與到“一帶一路”倡議當(dāng)中來，反映了“一帶一路”倡議正在獲得世界范圍內(nèi)的廣泛認(rèn)可。美國《福布斯》雜志刊文說，共建“一帶一路”將不同國家長期聯(lián)系在一起。[7]這種極難割斷的關(guān)系，就是命運(yùn)共同體的內(nèi)涵所在，未來，“一帶一路”倡議將會(huì)持續(xù)煥發(fā)新的生機(jī)與活力。

另一方面，從現(xiàn)實(shí)依據(jù)上看，沿線國家及地區(qū)基于不同的政治、經(jīng)濟(jì)、法律等背景，在國際投資和貿(mào)易中簽訂的大量條約、協(xié)定中，不可避免會(huì)導(dǎo)致相互沖突的內(nèi)容。舉例來說，至2016年，僅中巴經(jīng)濟(jì)走廊的30余個(gè)項(xiàng)目，中國和巴基斯坦就簽署了51個(gè)備忘錄，先不說這些備忘錄缺乏統(tǒng)一性問題，就這些備忘錄本身的內(nèi)容就可能存在相互沖突的內(nèi)容[8]。而這些相互沖突的內(nèi)容以及諸多現(xiàn)實(shí)的問題需要在國內(nèi)構(gòu)建一套行之有效的頂層法律設(shè)計(jì)予以解決。

2.1.2 我國的境外投資法亟需得到完善

我國境外投資法的完善可以從目前的境外投資法現(xiàn)狀和“一帶一路”帶來的新問題兩方面進(jìn)行分析。我國現(xiàn)存的關(guān)于對外投資的國內(nèi)立法雖然對我國境外投資起到了很好的促進(jìn)和保障作用，但是目前存在的大多境外投資立法規(guī)范是國務(wù)院主管部門制定的部門規(guī)章，缺乏國家最高立法機(jī)關(guān)制定的統(tǒng)一的境外投資法律或單行立法，雖然行政規(guī)章的制定便于進(jìn)行調(diào)整，但客觀情況表明規(guī)章只能是一個(gè)權(quán)宜之計(jì)。

此外，“一帶一路”發(fā)展倡議作為我國大力推進(jìn)的國家對策，對我國企業(yè)的境外投資有著關(guān)鍵的推動(dòng)作用，但是由于“一帶一路”所面臨環(huán)境的復(fù)雜性，企業(yè)在進(jìn)行境外投資的過程中難免會(huì)遭遇眾多風(fēng)險(xiǎn)。“一帶一路”倡議所涉及的國家和地區(qū)范圍十分廣泛，而我國企業(yè)在境外的投資布局大都在經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后、政治環(huán)境變動(dòng)較大的區(qū)域，這些區(qū)域?qū)ξ覈惩馔顿Y企業(yè)將會(huì)產(chǎn)生十分不利的影響。

2.2 縱向?qū)用孓r(nóng)業(yè)針對性立法存在的問題

2.2.1 《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》需要得到完善

我國現(xiàn)行《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》，共計(jì)13章99條，在經(jīng)濟(jì)高度全球化的背景下，我國對外農(nóng)業(yè)合作不僅要做到“引進(jìn)來”，也要做到“走出去”，以拓展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)空間。因此，在“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境下，作為我國農(nóng)業(yè)的基本法，應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)容進(jìn)行完善與改進(jìn)，增加農(nóng)業(yè)對外合作包括“引進(jìn)來”和“走出去”的相關(guān)條款。農(nóng)業(yè)基本法的完善是必要的，可以從我國國情和法理層面加以分析。

從我國國情出發(fā)，隨著我國的全面深化改革，不斷擴(kuò)大對外開放，我國農(nóng)業(yè)對外合作取得了巨大的進(jìn)展。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央統(tǒng)籌國內(nèi)國際兩個(gè)大局，使農(nóng)業(yè)“走出去”實(shí)現(xiàn)了從無到有的轉(zhuǎn)變，為世界農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全作出了重要貢獻(xiàn)[9]。截至2018年底，我國農(nóng)業(yè)對外投資存量超過189.8億美元，較2003年底增長了22倍[10]。從法理上看，農(nóng)業(yè)法作為我國農(nóng)業(yè)的一部基本法，決定了我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本方向和趨勢，同時(shí)也可以作為實(shí)體法從而對其他農(nóng)業(yè)法律法規(guī)起到補(bǔ)充作用。我國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)法并未涉及農(nóng)業(yè)對外合作的相關(guān)條款，已不能應(yīng)對新環(huán)境下出現(xiàn)的新問題、新情況。

2.2.2 農(nóng)業(yè)對外合作的行政立法亟需完善

目前我國在農(nóng)業(yè)對外合作方面，國務(wù)院更注重于發(fā)布指導(dǎo)性的政策文件，筆者認(rèn)為我國也應(yīng)注重加強(qiáng)完善針對農(nóng)業(yè)對外合作的行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法性文件。誠然，依靠國家政策來指導(dǎo)我國與“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)交往合作，能夠做到有針對性、靈活地應(yīng)對出現(xiàn)的新問題，甚至有學(xué)者指出:“在當(dāng)代社會(huì)的法治背景下，政策在很大程度上已成了法治的組成部分，發(fā)揮著不可忽視的重要作用。”[11]但是不得不承認(rèn)，政策缺乏一定的規(guī)范效力和可預(yù)期性，因其易變動(dòng)性不利于形成規(guī)范化的規(guī)則體系。

依靠行政法規(guī)、規(guī)章等行政立法性文件來規(guī)制我國與“一帶一路”沿線國家的農(nóng)業(yè)合作是可選之舉。行政法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件既具有法律的強(qiáng)制性、穩(wěn)定性的特點(diǎn)，又具有政策的靈活性、有針對性的特點(diǎn)，能夠針對我國農(nóng)業(yè)對外合作中出現(xiàn)的新局面、新問題做出具有可操作性的整體規(guī)劃。國務(wù)院制定的行政法規(guī)和規(guī)章等行政規(guī)范性文件可以與具體政策做到有效互補(bǔ)、相輔相成，行政規(guī)范性文件可以通過政策來彌補(bǔ)靈活性上的不足，而政策則可以通過法律來彌補(bǔ)穩(wěn)定性、權(quán)威性上的缺陷。

2.3 配套層面相關(guān)配套措施存在的問題

食品安全問題是我國農(nóng)業(yè)對外合作過程中極為重要的問題，其影響著交易雙方國家國民的生命安全。值得注意的是，國家之間食品安全標(biāo)準(zhǔn)的不同會(huì)導(dǎo)致食品安全問題的出現(xiàn)，且相應(yīng)的其中一個(gè)國家甚至是兩個(gè)國家會(huì)遭受慘痛的損失，山東蘭陵縣蒜農(nóng)案[12]和巴西肉企丑聞案[13]足以證明。此外，在對外合作的過程中還存在大量的食品安全隱患，如農(nóng)藥殘留問題、運(yùn)輸過程中農(nóng)產(chǎn)品腐敗變質(zhì)問題等，這些問題都需要得到必要的重視。

完善的稅收體系是保證我國與“一帶一路”沿線國家順利進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作的必要條件，各國不同的稅收體系會(huì)對國家之間的貿(mào)易來往造成一定的困擾，優(yōu)化“一帶一路”稅收體系，建立統(tǒng)一、完備的稅收制度是發(fā)展所需。目前我國稅收制度不夠健全，不管是稅的立法方面還是稅的征收方面都存在一定程度的不足，這些問題的存在要求一個(gè)較為完善的稅法體系去調(diào)整和解決。

3 “一帶一路”倡議下我國農(nóng)業(yè)對外合作中問題的解決

3.1 橫向?qū)用娣傻臉?gòu)建及完善建議

3.1.1 構(gòu)建一帶一路戰(zhàn)略國內(nèi)頂層立法

首先，效力層級，即一帶一路國內(nèi)立法的制定機(jī)關(guān)應(yīng)為全國人大或全國人大常委會(huì)。“一帶一路”作為國家發(fā)展經(jīng)濟(jì)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略，其作用以及帶來的實(shí)際效益是巨大的，當(dāng)然應(yīng)由我國最高立法機(jī)關(guān)制定相關(guān)法律以保障其順利實(shí)施。強(qiáng)制力是法律的重要特征之一，由位階較高的法律所帶來的強(qiáng)制力可以最大限度減少沿線國家之間的矛盾糾紛，從而保障各國穩(wěn)定開展合作。

其次，聯(lián)系實(shí)際。法律在幫助東道國成功獲益方面發(fā)揮著重要職能，但是60余個(gè)“一帶一路”沿線國家及地區(qū)有著不同的歷史文化、法律傳統(tǒng)，與我國相比，有的國家甚至還處在不同法系之中。“一帶一路”國內(nèi)頂層立法的建設(shè)必須與“一帶一路”的實(shí)際情況相聯(lián)系，使其與“一帶一路”建設(shè)所需的法律體系相銜接，做到有針對性、系統(tǒng)性、全面性，由此形成的法律規(guī)范才能夠?yàn)檎?shí)施法律治理以及界定各國權(quán)利義務(wù)提供依據(jù)。

最后，求同存異。在長期的交流往來中，各個(gè)國家或地區(qū)已經(jīng)形成了大量的法律規(guī)范并達(dá)成了在某些方面的協(xié)議，通過大量的實(shí)踐形成了各具特色的法律治理機(jī)制，這些法律機(jī)制可能存在相輔相成的部分，但往往也存在差異或沖突的部分。因此，在進(jìn)行“一帶一路”國內(nèi)頂層立法的過程中，可以以現(xiàn)存的雙多邊合作機(jī)制平臺為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上保持各國利益需求之規(guī)定不變的情況下，對存在沖突的規(guī)定結(jié)合各種因素進(jìn)行完善或修改。

3.1.2 境外投資法的完善——對西方國家立法實(shí)踐的吸收與借鑒

首先，我國需要由國家最高立法機(jī)關(guān)制定統(tǒng)一的境外投資法律或單行立法，以防止出現(xiàn)法律文件頒布多，及可能出現(xiàn)文件內(nèi)容產(chǎn)生重復(fù)或沖突時(shí)無法解決的問題。對此，我們可以從西方國家的具體實(shí)踐中進(jìn)行借鑒，許多歐美國家普遍由最高立法機(jī)關(guān)來制訂關(guān)于對外投資的法律，如美國的《經(jīng)濟(jì)合作法》、《對外援助法》等一系列的對外投資法律，對海外投資主體、方式、稅收等進(jìn)行調(diào)整[14]。

此外，完善境外投資保險(xiǎn)及監(jiān)管等制度。在美、英、日、德、法等國家，都設(shè)有專門的官方機(jī)構(gòu)，對私人的海外投資提供政治風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)，如美國的海外私人投資公司（PIC），英國的出口信貸保證部（ECGD），日本的通商產(chǎn)業(yè)省的海外投資保險(xiǎn)班等[15]。在與其他國家進(jìn)行農(nóng)業(yè)貿(mào)易往來時(shí)，避免不了其中摻雜的各種風(fēng)險(xiǎn)，在“一帶一路”倡議這樣一個(gè)大環(huán)境下，對外保險(xiǎn)制度的完善極其重要，且企業(yè)在走出去中需要國家強(qiáng)有力的后盾。

3.2 縱向?qū)用娣傻臉?gòu)建及完善建議

3.2.1 完善《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》

在我國已有的農(nóng)業(yè)基本法中，“實(shí)施農(nóng)業(yè)‘走出去’，是實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展,轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)過剩產(chǎn)能的重要途徑，[16]”在“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略的環(huán)境下，作為我國農(nóng)業(yè)的基本法，應(yīng)當(dāng)對其內(nèi)容進(jìn)行完善與改進(jìn)，在具體章節(jié)中增加農(nóng)業(yè)對外合作包括“引進(jìn)來”和“走出去”的相關(guān)條款。而在“走出去”相關(guān)條款中又可以具體加入支持、鼓勵(lì)中國企業(yè)進(jìn)行境外投資等內(nèi)容，以適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢的變化，為新時(shí)期農(nóng)業(yè)對外合作提供高位階的法律保障。

3.2.2 完善農(nóng)業(yè)對外合作的行政立法

農(nóng)業(yè)對外合作的國內(nèi)立法除了需要由最高立法機(jī)關(guān)制定的法律進(jìn)行調(diào)整外，還需要相關(guān)行政立法的支持。我國應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)業(yè)法領(lǐng)域的行政法規(guī)，在具體制定行政立法性文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)在遵循上位法的前提下，對農(nóng)業(yè)對外合作的目的、基本原則、合作的方式方法、對外合作項(xiàng)目的引導(dǎo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和流程、國家對農(nóng)業(yè)對外合作的具體扶持服務(wù)措施以及相關(guān)的法律責(zé)任做出系統(tǒng)、全面的規(guī)定[14]，形成一部農(nóng)業(yè)對外合作的專門立法，對全國范圍內(nèi)的農(nóng)產(chǎn)企業(yè)對外合作活動(dòng)或項(xiàng)目進(jìn)行合理的指導(dǎo)和規(guī)制。

3.3 配套措施的完善

為了促進(jìn)中國與沿線國家更好的合作，中國在與沿線國家進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作的同時(shí)，應(yīng)對與農(nóng)產(chǎn)品安全問題加強(qiáng)交流。首先，建立一套有效的管理監(jiān)管機(jī)制，以統(tǒng)一食品安全的標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)食品安全的檢測。其次，中國應(yīng)與沿線運(yùn)輸國家統(tǒng)一運(yùn)輸管理，縮短運(yùn)輸途徑。防止農(nóng)產(chǎn)品變質(zhì)增加安全隱患，使用相關(guān)的技術(shù)立法和標(biāo)準(zhǔn)，以此作為其他國家產(chǎn)品進(jìn)入我國市場的安全保證措施，保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。最后，我國與沿線國家應(yīng)在檢疫多邊雙邊合作、跨境監(jiān)管程序協(xié)調(diào)等方面加大立法力度，完善有關(guān)法律法規(guī)，保證農(nóng)產(chǎn)品安全。

對于存在的稅收問題首先要健全稅收制度，針對稅收方面的問題進(jìn)行分析，對稅法中未做規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充和修正，同時(shí)對程序上的環(huán)節(jié)進(jìn)行立法規(guī)定，以完善本國對外貿(mào)易稅法。第二，不同國家的稅收制度之間存在爭端是在所難免的，可以考慮設(shè)立一個(gè)專門的爭端解決機(jī)構(gòu)，幫助解決跨境納稅人存在的稅收爭議問題。另外，也應(yīng)加強(qiáng)稅收方面的制度創(chuàng)新，在對外農(nóng)業(yè)合作中可以嘗試接受不同的方式，比如與其他國家簽訂臨時(shí)協(xié)議，制定臨時(shí)共同稅法等。

4 總結(jié)

農(nóng)業(yè)對外合作是“一帶一路”發(fā)展倡議下提出的重要議題，隨著中國與沿線國家之間農(nóng)業(yè)合作的深入，暴露出許多急需解決的問題，而這些問題將影響著合作的進(jìn)一步發(fā)展。為了促進(jìn)中國與沿線國家的友好合作、和諧發(fā)展，構(gòu)建與完善國內(nèi)的法律制度十分有必要，相關(guān)的配套措施也不容忽視。中國需要在已有的國內(nèi)法律制度和配套措施的基礎(chǔ)上，吸收和借鑒國外一些較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)充分結(jié)合我國的具體國情和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，完善我國農(nóng)業(yè)對外合作過程中已有的和潛在的問題，促進(jìn)中國與“一帶一路”沿線國家持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。