“一帶一路”背景下我國農業對外合作中法律體系的完善

四川農業大學法學院 傅昌平 陳敏 王婷

自2013年習近平總書記提出“一帶一路”發展戰略以來，中國積極與沿線國家發展經濟合作伙伴關系，農業對外合作是“一帶一路”倡議中的一個重要組成部分，根據農業農村部相關數據顯示，1～7月，我國農產品進出口額1380.7億美元，同比增長7.8%[1]。其中，出口418.9億美元，減少3.3%；進口961.8億美元，增長13.4%。在中國與沿線國家農業合作交流愈發緊密的情況下，勢必會觸及相關國家政治、經濟利益，甚至產生文化方面的沖突，“如何保障‘一帶一路’持續地進行及實施下去，需要從法律上予以確認[2]。”本文首先將從“一帶一路”倡議下我國農業對外合作的現狀、存在的問題以及問題的解決及完善建議進行展開，具體內容將從橫向和縱向兩方面就宏觀環境法、農業針對性立法展開敘述，此外還包括農業合作中的配套措施的問題及完善。

1 我國農業對外合作的法律現狀

1.1 橫向層面法律現狀

首先，目前國內并沒有一部針對“一帶一路”發展倡議的頂層立法。截至2020年1月，已有138個國家與中國簽署“一帶一路”合作文件，沿途國家尤其是東南亞、南亞等地區的國家農業資源豐富，是我國對外農業投資的重要目的地[3]。而國家間不可避免會產生一些沖突，而沖突的解決是值得重視的。其次，農業對外合作作為本國對外直接投資的一部分，當然也受到境外投資法的調整。根據商務部網站信息，2019年1月，我國境內投資者共對全球137個國家和地區的973家境外企業進行了非金融類直接投資，累計實現投資91.9億美元[4]。我國現存的關于對外投資的國內立法對我國境外投資起到了很好的促進和保障作用，但我國對外直接投資的立法仍然存在許多缺陷。

1.2 縱向層面法律現狀

首先，《中華人民共和國農業法》作為我國的農業基本法，在我國農業對外交往的過程中仍然需要遵循。在經濟高度全球化的背景下，中國既要做到“引進來”，引進國外先進技術和經驗，又要做到“走出去”，走上國際舞臺拓展自身實力，農業合作也是如此。但是，作為我國農業基本法的《農業法》，其中談及到的農業對外交流合作僅有1處，即第四十九條第二款[5]，該款項只強調了引進國外先進技術，而并未強調我國農業合作“走出去”。

其次，我國缺乏針對農業對外合作的行政法規等行政立法性文件。相較而言，國務院更注重于發布指導性的政策文件，比如2016年的《關于促進農業對外合作的若干意見》從國家層面明確了農業“走出去”的發展思路和政策框架[6]，但這些僅僅是關于農業對外合作的指導性政策文件，并不能起到具有法律強制力的行政立法文件的作用，不能夠系統、全面地對農業對外合作面臨的絕大多數問題進行調整。

1.3 合作過程中配套層面的現狀

首先，把控好農業合作中的食品安全關是“一帶一路”背景下我國農業對外合作當中的重要環節。食品安全問題影響著交易雙方國家國民的生命安全，如果不加以重視，將會直接影響到中國與沿線國家的農業友好交流合作，而目前我國卻沒有建立一套完善且統一的食品安全監管體系。從實踐中看，“一帶一路”沿線國家安全管理水平參差不齊，部分國家存在安全衛生控制體系尚不健全等問題，極易導致發生食品安全糾紛，增加了雙方合作的難度，也引發了人們對于食品安全的擔憂。

其次，解決好我國與“一帶一路”沿線國家進行農產品貿易時的稅收問題是農業對外合作中的又一重要環節。由于各國政策不一致，相關稅收的立法體系就會有一定的差別。且針對不同的國家，稅收體系又有所不同，這對國家之間的貿易來往造成了一定的困擾。目前我國對外稅收體系所存在的問題主要有三點：稅收制度不健全、稅收制度缺乏創新以及相關稅收人才稀缺。

2 我國農業對外合作中存在的問題

2.1 宏觀環境立法亟須完善

2.1.1 “一帶一路”倡議的頂層立法設計

一方面，從未來設想上看，當今世界高度全球化，各國區域合作的成效是1+1＞2的，而“一帶一路”發展倡議更是在順應這一發展規律的情況下產生的。處在這樣一個大環境下，多個國家紛紛認同并參與到“一帶一路”倡議當中來，反映了“一帶一路”倡議正在獲得世界范圍內的廣泛認可。美國《福布斯》雜志刊文說，共建“一帶一路”將不同國家長期聯系在一起。[7]這種極難割斷的關系，就是命運共同體的內涵所在，未來，“一帶一路”倡議將會持續煥發新的生機與活力。

另一方面，從現實依據上看，沿線國家及地區基于不同的政治、經濟、法律等背景，在國際投資和貿易中簽訂的大量條約、協定中，不可避免會導致相互沖突的內容。舉例來說，至2016年，僅中巴經濟走廊的30余個項目，中國和巴基斯坦就簽署了51個備忘錄，先不說這些備忘錄缺乏統一性問題，就這些備忘錄本身的內容就可能存在相互沖突的內容[8]。而這些相互沖突的內容以及諸多現實的問題需要在國內構建一套行之有效的頂層法律設計予以解決。

2.1.2 我國的境外投資法亟需得到完善

我國境外投資法的完善可以從目前的境外投資法現狀和“一帶一路”帶來的新問題兩方面進行分析。我國現存的關于對外投資的國內立法雖然對我國境外投資起到了很好的促進和保障作用，但是目前存在的大多境外投資立法規范是國務院主管部門制定的部門規章，缺乏國家最高立法機關制定的統一的境外投資法律或單行立法，雖然行政規章的制定便于進行調整，但客觀情況表明規章只能是一個權宜之計。

此外，“一帶一路”發展倡議作為我國大力推進的國家對策，對我國企業的境外投資有著關鍵的推動作用，但是由于“一帶一路”所面臨環境的復雜性，企業在進行境外投資的過程中難免會遭遇眾多風險。“一帶一路”倡議所涉及的國家和地區范圍十分廣泛，而我國企業在境外的投資布局大都在經濟發展比較落后、政治環境變動較大的區域，這些區域對我國境外投資企業將會產生十分不利的影響。

2.2 縱向層面農業針對性立法存在的問題

2.2.1 《中華人民共和國農業法》需要得到完善

我國現行《中華人民共和國農業法》，共計13章99條，在經濟高度全球化的背景下，我國對外農業合作不僅要做到“引進來”，也要做到“走出去”，以拓展農業產業空間。因此，在“一帶一路”發展戰略的環境下，作為我國農業的基本法，應當對其內容進行完善與改進，增加農業對外合作包括“引進來”和“走出去”的相關條款。農業基本法的完善是必要的，可以從我國國情和法理層面加以分析。

從我國國情出發，隨著我國的全面深化改革，不斷擴大對外開放，我國農業對外合作取得了巨大的進展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌國內國際兩個大局，使農業“走出去”實現了從無到有的轉變，為世界農業發展和糧食安全作出了重要貢獻[9]。截至2018年底，我國農業對外投資存量超過189.8億美元，較2003年底增長了22倍[10]。從法理上看，農業法作為我國農業的一部基本法，決定了我國農業發展的基本方向和趨勢，同時也可以作為實體法從而對其他農業法律法規起到補充作用。我國現行農業法并未涉及農業對外合作的相關條款，已不能應對新環境下出現的新問題、新情況。

2.2.2 農業對外合作的行政立法亟需完善

目前我國在農業對外合作方面，國務院更注重于發布指導性的政策文件，筆者認為我國也應注重加強完善針對農業對外合作的行政法規、規章等行政立法性文件。誠然，依靠國家政策來指導我國與“一帶一路”沿線國家的農業交往合作，能夠做到有針對性、靈活地應對出現的新問題，甚至有學者指出:“在當代社會的法治背景下，政策在很大程度上已成了法治的組成部分，發揮著不可忽視的重要作用。”[11]但是不得不承認，政策缺乏一定的規范效力和可預期性，因其易變動性不利于形成規范化的規則體系。

依靠行政法規、規章等行政立法性文件來規制我國與“一帶一路”沿線國家的農業合作是可選之舉。行政法規、規章等規范性文件既具有法律的強制性、穩定性的特點，又具有政策的靈活性、有針對性的特點，能夠針對我國農業對外合作中出現的新局面、新問題做出具有可操作性的整體規劃。國務院制定的行政法規和規章等行政規范性文件可以與具體政策做到有效互補、相輔相成，行政規范性文件可以通過政策來彌補靈活性上的不足，而政策則可以通過法律來彌補穩定性、權威性上的缺陷。

2.3 配套層面相關配套措施存在的問題

食品安全問題是我國農業對外合作過程中極為重要的問題，其影響著交易雙方國家國民的生命安全。值得注意的是，國家之間食品安全標準的不同會導致食品安全問題的出現，且相應的其中一個國家甚至是兩個國家會遭受慘痛的損失，山東蘭陵縣蒜農案[12]和巴西肉企丑聞案[13]足以證明。此外，在對外合作的過程中還存在大量的食品安全隱患，如農藥殘留問題、運輸過程中農產品腐敗變質問題等，這些問題都需要得到必要的重視。

完善的稅收體系是保證我國與“一帶一路”沿線國家順利進行農業合作的必要條件，各國不同的稅收體系會對國家之間的貿易來往造成一定的困擾，優化“一帶一路”稅收體系，建立統一、完備的稅收制度是發展所需。目前我國稅收制度不夠健全，不管是稅的立法方面還是稅的征收方面都存在一定程度的不足，這些問題的存在要求一個較為完善的稅法體系去調整和解決。

3 “一帶一路”倡議下我國農業對外合作中問題的解決

3.1 橫向層面法律的構建及完善建議

3.1.1 構建一帶一路戰略國內頂層立法

首先，效力層級，即一帶一路國內立法的制定機關應為全國人大或全國人大常委會。“一帶一路”作為國家發展經濟的一項重大戰略，其作用以及帶來的實際效益是巨大的，當然應由我國最高立法機關制定相關法律以保障其順利實施。強制力是法律的重要特征之一，由位階較高的法律所帶來的強制力可以最大限度減少沿線國家之間的矛盾糾紛，從而保障各國穩定開展合作。

其次，聯系實際。法律在幫助東道國成功獲益方面發揮著重要職能，但是60余個“一帶一路”沿線國家及地區有著不同的歷史文化、法律傳統，與我國相比，有的國家甚至還處在不同法系之中。“一帶一路”國內頂層立法的建設必須與“一帶一路”的實際情況相聯系，使其與“一帶一路”建設所需的法律體系相銜接，做到有針對性、系統性、全面性，由此形成的法律規范才能夠為正常實施法律治理以及界定各國權利義務提供依據。

最后，求同存異。在長期的交流往來中，各個國家或地區已經形成了大量的法律規范并達成了在某些方面的協議，通過大量的實踐形成了各具特色的法律治理機制，這些法律機制可能存在相輔相成的部分，但往往也存在差異或沖突的部分。因此，在進行“一帶一路”國內頂層立法的過程中，可以以現存的雙多邊合作機制平臺為基礎，在此基礎上保持各國利益需求之規定不變的情況下，對存在沖突的規定結合各種因素進行完善或修改。

3.1.2 境外投資法的完善——對西方國家立法實踐的吸收與借鑒

首先，我國需要由國家最高立法機關制定統一的境外投資法律或單行立法，以防止出現法律文件頒布多，及可能出現文件內容產生重復或沖突時無法解決的問題。對此，我們可以從西方國家的具體實踐中進行借鑒，許多歐美國家普遍由最高立法機關來制訂關于對外投資的法律，如美國的《經濟合作法》、《對外援助法》等一系列的對外投資法律，對海外投資主體、方式、稅收等進行調整[14]。

此外，完善境外投資保險及監管等制度。在美、英、日、德、法等國家，都設有專門的官方機構，對私人的海外投資提供政治風險的保險，如美國的海外私人投資公司（PIC），英國的出口信貸保證部（ECGD），日本的通商產業省的海外投資保險班等[15]。在與其他國家進行農業貿易往來時，避免不了其中摻雜的各種風險，在“一帶一路”倡議這樣一個大環境下，對外保險制度的完善極其重要，且企業在走出去中需要國家強有力的后盾。

3.2 縱向層面法律的構建及完善建議

3.2.1 完善《中華人民共和國農業法》

在我國已有的農業基本法中，“實施農業‘走出去’，是實現中國農業可持續發展,轉移農業過剩產能的重要途徑，[16]”在“一帶一路”發展戰略的環境下，作為我國農業的基本法，應當對其內容進行完善與改進，在具體章節中增加農業對外合作包括“引進來”和“走出去”的相關條款。而在“走出去”相關條款中又可以具體加入支持、鼓勵中國企業進行境外投資等內容，以適應我國農業發展趨勢的變化，為新時期農業對外合作提供高位階的法律保障。

3.2.2 完善農業對外合作的行政立法

農業對外合作的國內立法除了需要由最高立法機關制定的法律進行調整外，還需要相關行政立法的支持。我國應當制定農業法領域的行政法規，在具體制定行政立法性文件時，應當在遵循上位法的前提下，對農業對外合作的目的、基本原則、合作的方式方法、對外合作項目的引導監管機構和流程、國家對農業對外合作的具體扶持服務措施以及相關的法律責任做出系統、全面的規定[14]，形成一部農業對外合作的專門立法，對全國范圍內的農產企業對外合作活動或項目進行合理的指導和規制。

3.3 配套措施的完善

為了促進中國與沿線國家更好的合作，中國在與沿線國家進行農業合作的同時，應對與農產品安全問題加強交流。首先，建立一套有效的管理監管機制，以統一食品安全的標準，加強食品安全的檢測。其次，中國應與沿線運輸國家統一運輸管理，縮短運輸途徑。防止農產品變質增加安全隱患，使用相關的技術立法和標準，以此作為其他國家產品進入我國市場的安全保證措施，保證農產品質量。最后，我國與沿線國家應在檢疫多邊雙邊合作、跨境監管程序協調等方面加大立法力度，完善有關法律法規，保證農產品安全。

對于存在的稅收問題首先要健全稅收制度，針對稅收方面的問題進行分析，對稅法中未做規定的內容進行補充和修正，同時對程序上的環節進行立法規定，以完善本國對外貿易稅法。第二，不同國家的稅收制度之間存在爭端是在所難免的，可以考慮設立一個專門的爭端解決機構，幫助解決跨境納稅人存在的稅收爭議問題。另外，也應加強稅收方面的制度創新，在對外農業合作中可以嘗試接受不同的方式，比如與其他國家簽訂臨時協議，制定臨時共同稅法等。

4 總結

農業對外合作是“一帶一路”發展倡議下提出的重要議題，隨著中國與沿線國家之間農業合作的深入，暴露出許多急需解決的問題，而這些問題將影響著合作的進一步發展。為了促進中國與沿線國家的友好合作、和諧發展，構建與完善國內的法律制度十分有必要，相關的配套措施也不容忽視。中國需要在已有的國內法律制度和配套措施的基礎上，吸收和借鑒國外一些較好的實踐經驗，同時充分結合我國的具體國情和實踐經驗，完善我國農業對外合作過程中已有的和潛在的問題，促進中國與“一帶一路”沿線國家持續、健康、穩定的發展。