研究國土空間規劃體系中的生態環境保護規劃

代 培

（湖北君邦環境技術有限責任公司，湖北 武漢 430000）

引言

隨著人民生活水平的逐漸提高，人們對與生活相關的各種資源的需求量也日益增長。由需求增長帶動供應增加，供應商為了滿足這些需求，對國土空間中各類自然資源進行過度攫取，導致局部地區森林、河流、土地、礦產資源、空氣環境等自然資源被破壞乃至枯竭，局地生態系統功能失衡。

國土空間規劃是指導一定時期內區域各類開發建設活動的總指導和硬約束。在對國土空間進行規劃時，必須高度重視自然資源和生態環境保護，充分開展資源環境承載力和國土空間開發適宜性雙評價，遵循國土空間“三線一單”（即生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單）環境管控要求，確保國土空間規劃的實施過程中生態系統仍能保持穩定平衡，環境質量能得到持續改善。

1 生態環境保護規劃的重要性

人類的生存和發展都依賴于自然資源，隨著人類進入現代化科技信息時代，工業化生產、機械設備的技術革新都需要大量的自然資源，當自然資源被毫無節制地消耗之后，被掠取的區域生態環境就失去了平衡，隨后被破壞。生態環境被破壞代表著資源枯竭、動植物滅絕、環境惡化等一系列的負面影響。隨著時代的發展，越來越多的環境問題、動物滅絕的消息以及雪山冰川的融化才使得人們意識到：資源，并不是無限的。惡化的生態環境與越來越好的人類發展形成了鮮明對比[1]。

生態環境部已明確提出“十四五”時期我國生態環境保護的基本思路和環境質量改善策略，如將對生態修復標準和生態破壞補償做出研究，對生態環境的破壞者進行處罰，做到區域綠色協調發展；關于生態環境質量方面，主要針對總量減排、源頭減排以及結構減排等進行控制，以生態環境的高水平保護帶動經濟高質量發展；將對生態環境保護監管制度進行完善，從執法、科研、監測以及人才等多方面入手，建立健全生態環境保護監管體系。

2 國土空間規劃三條控制線

國土空間規劃三條控制線是指生態保護紅線、城鎮開發邊界、永久基本農田，這是國土空間規劃中的重要內容。

生態保護紅線是指對于生態空間范圍內具有特殊重要生態功能如具備水源涵養、維持生物多樣性、水土保持等作用的極重要區域以及容易出現水土流失、沙漠化、海岸侵蝕等極敏感區域必須強制性嚴格控制保護。

城鎮開發邊界的劃分是在當前的城市發展現狀上對城市的承載能力、人口以及經濟等方面進行整合分析，從而對城市發展的總量進行框定，對其容量進行限定，從而防止城市無序蔓延。

永久基本農田是保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地。但當前已經劃分的永久基本農田存在著嚴重的環境污染、非法占用以及劃定不實等相關問題，因此需要在保證永久基本農田總面積不變的情況下做出大力整改，提高質量，穩定布局。

國家提出設置這三條控制線的主要目的是在生活、生態和生產三方面進行協調平衡，推動經濟和環境的可持續發展，這三條控制線必須要守得住、有權威、劃得實，以便后期進行國土空間規劃方案創新。

3 當前國土空間規劃體系中存在的問題

3.1 國土空間規劃方案不夠完善

自改革開放以來，我國的社會經濟進入了飛速發展時期，人們的價值觀、思想觀、世界觀都受到了一定的影響，社會架構和行政組織體系都發生了一定的變化。但思想創意的變動跟不上時代的發展速度，許多城市的國土空間規劃方案還是以前的老版本，未能與飛速發展的社會體系、文化體系、政治體系等進行結合，使得國土空間的規劃方案創意滯后，未能達到預期中的目標。

同時，時代的快速發展使得發展與資源更加密不可分。生態環境和自然資源保護是一個長期的、實時變動（持續改善）的工作，因此需要國土空間規劃方案也具備長期的、實時變動的機制。但思維框架的限制使得國土空間規劃方案滯后，與生態環境保護、社會建設的需求發生了沖突[2]。

3.2 生態環境保護受到限制

我國現行的國土空間規劃體系是按行政管理體系分五個層級，分別是國家級、省級、市級、縣級、鄉鎮級。按行政層級分級可使得國土空間規劃便于管理，使得規劃方案更貼近當地的規劃特色。但從長期來看，這樣分級的缺陷也很明顯。尤其在基層行政區域進行國土空間規劃時，通常是根據當時的經濟狀態以及社會狀態來進行規劃的，短時間內能夠達到很好的效果，但從長遠看，國土空間的規劃時間跨度長，未能根據當地的工業發展做出合理預測規劃，致使規劃在后期的建設實施中需要根據當時情況做出具體調整，可能會增加實施成本，也會延長工期，更使得生態環境的保護受到了限制甚至是再次破壞。

此外，我國的國土空間狀態復雜，各行政單位之間對地區的生態環境保護情況缺乏信息共享平臺，各地區有的生態環境保護以及國土空間規劃進度未能進行實時共享，其有效性與可靠性都未能在各行政單位之間互通。好的規劃方案不能借鑒，壞的規劃方案不能避免，導致國土空間規劃的實施受到參考信息不足的限制。

4 國土空間規劃體系中生態環境保護的有效措施

4.1 構建完善的國土規劃體系

在對國土空間進行規劃時候，必須要有所依據，不能盲目地進行規劃，在進行國土空間規劃之前，可以根據相關的法律法規、當地的民族風俗、社會的經濟狀態等制定出科學合理的國土規劃體系并加以完善。現階段可以參考的相關法律法規有《土地管理法》《城市規劃法》《國土資源聽證規定》等。

相關政府機構必須明確自身的政治職能，使得國土空間規劃工作能夠得到有效且快速地開展，避免在工作中因為職能不明確造成資源的浪費，此外將各部門職能予以明確，根據職能之間的聯系將各部門之間的工作緊密聯系，讓工作在各部門之間的積極配合之下快速進行。同時還需要重視人才的培養，國土空間規劃是一個長期的、實時變動的工作，所以在對管理人員和規劃方案的相關研究人員進行篩選時一定要注意其自身的技能素養，如篩選出的人員數量不足，則可適當放寬條件或對技能素養不足的人員進行培訓，盡量保證國土空間規劃工作是在專業人才的帶領下進行的。

構建完善的國土規劃體系從而實現對人員調配、設備管控、信息共享的統一管理，使得國土空間規劃工作快速、高效、有序進行。

4.2 提升生態環境的經濟效益

近年來，越來越多的人開始重視對生活環境，包括周邊的綠化環境、居住建筑健康材料以及衛生條件等。為了滿足人們的需求以及環境保護的政策要求，許多地方政府加大了對城市綠化工作的投資力度，這些方案的實施使得生態環境得到了一定改善，但對于整體的生態環境變化而言，這一點保護顯得微不足道，因為受國土空間規劃的限制，仍然有許多的生態環境處于惡化當中，對于環境質量以及人們的生活質量都有不小的影響。

針對這一點，當地行政單位應當根據實際情況制定出合理的規劃方案，將生態環境保護的經濟效益進行提升，制定出各種優惠政策，吸引投資者進行投資，雖然這樣做會使得生態環境保護變得有些商業化，但效果很好，而越來越多的旅游景點的出現也正說明了這一點。

4.3 提高全民生態環境保護意識

環境保護，不僅是政府的責任，更是社會的責任，因為人們生活在這個環境中，就有責任對其進行保護。在保護環境的呼吁聲越來越大的當下，相關政府部門可以利用這一優勢將環境保護知識進行全民普及，號召整個社會來進行生態環境保護工作。

建議地方政府設置相關環境整治公眾意見箱。人們如對自身的生活環境有不滿意，可以將其具體意見和建議投入到政府的環境整治意見箱中。政府部門根據公眾的意見或建議制定合理的解決方案，讓生態環境保護工作做到全民參與和具體問題具體分析解決，提高工作效率，還能集思廣益，給國土空間規劃提供更多的創意。

加強環境保護意識，倡導健康出行、低碳出行，從一點一滴的細節上進行對環境的保護，將這些細節匯總起來，就是生態環境保護的有生力量。

4.4 構建信息共享平臺

國土空間規劃會因為各個區域的地域狀態不同而產生差異，但不同的地域之間的某些地域特征具有相似甚至完全相同之處，那么對同一地區的失敗或成功的經驗都有值得借鑒的地方，同時對于生態環境的保護措施中，可以將各個地區的保護措施進行匯總，將過往的經驗與實際情況進行融合，最終制定出屬于自身的國土空間規劃方案。

構建信息共享平臺的重要性在于將信息進行實時共享，給后來者或同行者提供更多更廣闊的操作空間，節省了規劃成本，縮短了規劃時間跨度。

5 結語

綜上所述，國土空間規劃體系中生態環境保護必須在完善的政治體系下開展工作并堅決執行相關的法律法規，在進行國土空間規劃工作的同時，將所獲得的信息與經驗，與同行分享，在更好地進行國土空間規劃工作的同時還能夠避免一些雷區。此外，提升全民生態環境保護意識，讓整個社會參與到環境保護工作中，在保護環境的同時還能給國土空間規劃做出貢獻，從而保證資源乃至社會的可持續發展[3]。